明確歸責(zé)原則方能有效問(wèn)責(zé)

冷鐵勛

第四任行政長(zhǎng)官候選人崔世安博士在其參選政綱中明確表示，將完善領(lǐng)導(dǎo)官員績(jī)效評(píng)審制度，實(shí)現(xiàn)官員問(wèn)責(zé)制度與領(lǐng)導(dǎo)官員績(jī)效評(píng)審制度的結(jié)合，形成“績(jī)效導(dǎo)向”和“權(quán)責(zé)相當(dāng)”的行政文化。鑒此，領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)制度在提高公共行政績(jī)效中有著不可替代的地位。實(shí)踐中，要依法有效向領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)，除完善領(lǐng)導(dǎo)官員績(jī)效評(píng)審制度、健全問(wèn)責(zé)程序外，還必須明確歸責(zé)原則。

歸責(zé)原則是判斷責(zé)任歸屬

的基本準(zhǔn)則

歸責(zé)原則是指用以確定責(zé)任由行為人承擔(dān)的理由、標(biāo)準(zhǔn)或者說(shuō)最終決定性的根本要素。作爲(wèi)判斷責(zé)任歸屬的基本準(zhǔn)則和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，它所要解決的幷非直接的責(zé)任歸屬問(wèn)題，它不是“是什麼”的問(wèn)題，而是“憑什麼”的問(wèn)題。

關(guān)於歸責(zé)原則，在民法上的運(yùn)用比較完善，主要包括以下三大類：一是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。所謂過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，又稱過(guò)失責(zé)任原則，是指行為人主觀上有過(guò)錯(cuò)為承擔(dān)責(zé)任的充分必要條件，即行為人僅在有過(guò)錯(cuò)的情況下，才承擔(dān)責(zé)任；沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，就不承擔(dān)責(zé)任。所謂過(guò)錯(cuò)，是指行為人通過(guò)違反義務(wù)的行為所表現(xiàn)出來(lái)的一種應(yīng)受非難的心理狀態(tài)。它包括故意和過(guò)失兩種形式。二是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。所謂無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，又稱無(wú)過(guò)失責(zé)任原則，是指不以行為人的主觀過(guò)錯(cuò)為責(zé)任要件的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，即不問(wèn)行為人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)，只要出現(xiàn)了法律所規(guī)定的情形，行為人就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是作為過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的補(bǔ)充才適用，因而其適用範(fàn)圍是受到限制的，通常只有在法律有明確規(guī)定的情況下才能適用。三是公平責(zé)任原則。所謂公平責(zé)任原則，是指當(dāng)事人雙方對(duì)損害的發(fā)生均無(wú)過(guò)錯(cuò)，法律又無(wú)特別規(guī)定適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則時(shí)，由法院根據(jù)公平的原則，在考慮當(dāng)事人雙方的財(cái)產(chǎn)狀況及其它情況的基礎(chǔ)上，責(zé)令加害人對(duì)受害人的財(cái)產(chǎn)損害給予適當(dāng)補(bǔ)償，由當(dāng)事人公平合理地分擔(dān)損失的一種歸責(zé)原則。在大多數(shù)國(guó)家的法律中，公平責(zé)任原則僅適用於特殊的有限案件。

民法上的三大歸責(zé)原則中，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則在其發(fā)展歷程中，因適用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的規(guī)則，導(dǎo)致受害人舉證負(fù)擔(dān)的加重。同時(shí)，因“過(guò)錯(cuò)”判斷的主、客觀標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，也加重了法官確認(rèn)過(guò)錯(cuò)的難度。後來(lái)，由過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則演進(jìn)而來(lái)的過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則應(yīng)然而生。所謂過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則，是指行為人致人損害時(shí)，法律推定其有過(guò)錯(cuò)並承擔(dān)責(zé)任，行為人只有以特定的抗辯事由才可免除其責(zé)任的承擔(dān)這樣一種歸責(zé)原則。根據(jù)行為人抗辯事由的不同，過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則又可細(xì)分為一般過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則和特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則。一般過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則，又稱為“可以推倒的過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則”，是指法律規(guī)定行為人或被告侵害他人合法權(quán)益並造成損害的，只要行為人或被告能夠證明其沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，即可免責(zé)，否則就要承擔(dān)責(zé)任；特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則，又稱為“不可推倒的過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則”，是指在某些特殊侵權(quán)行為中，法律規(guī)定行為人要推翻對(duì)其過(guò)錯(cuò)的推定，必須證明有法定的抗辯事由的存在，即行為人或被告只有以法定的抗辯事由才能主張免責(zé)，而並非僅僅以一般的事由如自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)來(lái)主張免責(zé)。與一般過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則相比，特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則對(duì)行為人的要求更高更嚴(yán)，更有利於保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

與過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則相比，推定過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則實(shí)際上是採(cǎi)取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，即在過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任中，損害事實(shí)的發(fā)生本身已推定加害人有過(guò)錯(cuò)，受害人在主張權(quán)利時(shí)沒(méi)有義務(wù)舉證證明加害人主觀上有過(guò)錯(cuò)。而加害人要推翻這種法律上的推定，就應(yīng)依法證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，或具備其它法定的抗辯事由，否則，就要承擔(dān)法律責(zé)任。在過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則中，過(guò)錯(cuò)推定仍以確定行為人的主觀過(guò)錯(cuò)為目的，在責(zé)任構(gòu)成要件上，過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則與過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則一樣，均以過(guò)錯(cuò)為確定責(zé)任的根本要件。因此，過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則實(shí)質(zhì)上仍屬？過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的範(fàn)圍，是適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的一種方法。

民法上的歸責(zé)原則是否可用於領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)中？答案應(yīng)該是肯定的。那應(yīng)適用何種歸責(zé)原則為宜呢？

領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)中的歸責(zé)原則

在領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)的語(yǔ)境下，應(yīng)採(cǎi)取什麼樣的歸責(zé)原則？要明確這一問(wèn)題，首先要清楚領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)時(shí)責(zé)任的性質(zhì)。

行政官員的責(zé)任即行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任範(fàn)疇，從理論上一般可分為以下四種既相互區(qū)別又相互影響和滲透的責(zé)任體系：一是政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府官員制定符合民意的公共政策並推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)，以及沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。二是行政責(zé)任。所謂行政責(zé)任，是指行政官員職位份內(nèi)應(yīng)做之事以及未做好份內(nèi)之事在行政組織內(nèi)部所受到的譴責(zé)和制裁。三是法律責(zé)任。所謂法律責(zé)任，是指行政官員依法行使職權(quán)以及出現(xiàn)違法失職行為而受到的法律制裁，主要包括行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。四是道德責(zé)任。所謂道德責(zé)任，是指行政官員在履行職責(zé)時(shí)必須承擔(dān)的道德義務(wù)以及違反道德要求所應(yīng)承受的責(zé)任。與政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任這些客觀責(zé)任相比，道德責(zé)任屬？典型的主觀責(zé)任範(fàn)疇，是行政官員對(duì)自身忠誠(chéng)、良知和認(rèn)同的信仰，對(duì)法律責(zé)任等客觀責(zé)任具有“補(bǔ)位”和“提升”的功能，因?yàn)槿魏呜?zé)任都不可能是一種純粹的外部性設(shè)置，任何責(zé)任都要通過(guò)具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到切實(shí)履行。因此，道德責(zé)任滲透和貫穿于行政官員行使權(quán)力的始終，它主要依靠行政官員的自律和自覺(jué)以發(fā)揮其預(yù)防性的約束功能。

領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)下的責(zé)任應(yīng)屬何種性質(zhì)？澳門特區(qū)第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》在其第四章設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任時(shí)，分別規(guī)定了民事責(zé)任、刑事責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、財(cái)政責(zé)任和特定責(zé)任。其中，民事責(zé)任和刑事責(zé)任可以歸結(jié)為上述四種責(zé)任中的法律責(zé)任，紀(jì)律責(zé)任和財(cái)政責(zé)任則可以歸結(jié)為行政責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)下的責(zé)任實(shí)際上主要是指領(lǐng)導(dǎo)人員的特定責(zé)任，即政府領(lǐng)導(dǎo)人員（局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)官職及等同該等官職之據(jù)位人）在不遵守或不完全遵守法律關(guān)於其有責(zé)任忠誠(chéng)協(xié)助政府制定所屬領(lǐng)域的政策，以及組織及領(lǐng)導(dǎo)其部門的規(guī)定，以致影響已採(cǎi)取的政策或其執(zhí)行時(shí)而承擔(dān)的否定性法律後果。這種特定責(zé)任是政治責(zé)任和道德責(zé)任的結(jié)合，是在行政責(zé)任和法律責(zé)任之外所建立的一種新的責(zé)任追究制度，是為了彌補(bǔ)行政責(zé)任和法律責(zé)任的不足而另行開(kāi)闢的，目的在於使政府領(lǐng)導(dǎo)人員行使權(quán)力的全過(guò)程都能受到強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束，並通過(guò)這種責(zé)任的追究，使政府領(lǐng)導(dǎo)人員負(fù)有政治使命感和責(zé)任感，從而形成權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)男姓幕?

作為政治責(zé)任與道德責(zé)任有機(jī)結(jié)合的政府領(lǐng)導(dǎo)人員的特定責(zé)任實(shí)際上是一種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政官員不僅要對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)也要因領(lǐng)導(dǎo)不力而承擔(dān)責(zé)任。正是通過(guò)這種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的嚴(yán)格要求，來(lái)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任意識(shí)，加大他們的管理壓力，以敦促領(lǐng)導(dǎo)人員不僅要嚴(yán)於律己，正確授權(quán)，還要嚴(yán)於律他，善於監(jiān)督和管理。因此，應(yīng)然狀態(tài)下政府領(lǐng)導(dǎo)人員所承擔(dān)的特定責(zé)任是比行政責(zé)任、法律責(zé)任更高更深層次的責(zé)任類型，它要求領(lǐng)導(dǎo)人員履行職務(wù)，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共利益需要為根本出發(fā)點(diǎn)，不僅要形式上合法，而且在內(nèi)容上合理，更要在效果上獲得社會(huì)的認(rèn)同，否則，就可能被問(wèn)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任的這種特殊性，要求其歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)具有以下功能：一方面，歸責(zé)原則要作為判斷領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)否以及如何承擔(dān)政治責(zé)任和道德責(zé)任的基本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；另一方面，歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)為政府切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的有效監(jiān)督和管理，以及追究責(zé)任提供法律上的保障。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，前文所述民法學(xué)上的歸責(zé)原則中，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和公平責(zé)任原則都不宜作為領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任的歸責(zé)原則，因前者無(wú)需考察行為人的主觀過(guò)錯(cuò)，後者則主要在於彌補(bǔ)受害人的損害，這些都不能滿足對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人員就特定責(zé)任的問(wèn)責(zé)需要。相比較而言，過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則中的特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則比較適宜作為領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任的歸責(zé)原則，因?yàn)樗粌H符合對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員問(wèn)責(zé)的特徵，而且有利於強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任意識(shí)，提高他們的履職覺(jué)悟，使責(zé)任與權(quán)力在領(lǐng)導(dǎo)人員的意識(shí)中較易得到高度統(tǒng)一。結(jié)合民法關(guān)於歸責(zé)原則的既有理論，澳門政府領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任的特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則是指當(dāng)發(fā)生法定問(wèn)責(zé)的情形時(shí)，如果領(lǐng)導(dǎo)人員不能證明有法定抗辯事由存在，便推定領(lǐng)導(dǎo)人員存在過(guò)錯(cuò)而對(duì)其問(wèn)責(zé)。這種歸責(zé)原則的好處是將判斷領(lǐng)導(dǎo)人員主觀過(guò)錯(cuò)的複雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，增強(qiáng)了問(wèn)責(zé)制度的可操作性。

特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則在

領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)中的應(yīng)用

對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)即追究特定責(zé)任，實(shí)行特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則，意味著政府領(lǐng)導(dǎo)人員要承擔(dān)特定責(zé)任，首先在主觀上應(yīng)有過(guò)錯(cuò)，這是對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人員追究特定責(zé)任的充分必要條件。其次，對(duì)於政府領(lǐng)導(dǎo)人員追究特定責(zé)任時(shí)，就主觀上有過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定，實(shí)行特殊過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)原則，即只要出現(xiàn)了法律所規(guī)定的情形，我們便可通過(guò)反向逆推的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員主觀過(guò)錯(cuò)及其程度的認(rèn)定。

事實(shí)上，澳門特區(qū)規(guī)範(fàn)領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任的第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》關(guān)於特定責(zé)任的問(wèn)責(zé)規(guī)定，體現(xiàn)的正是特殊過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任的歸責(zé)原則：

一方面，該法律規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)人員在其部門的職責(zé)範(fàn)圍內(nèi)，有責(zé)任忠誠(chéng)地協(xié)助政府制定所屬領(lǐng)域的政策，以及組織及領(lǐng)導(dǎo)所屬部門，以便與監(jiān)督實(shí)體緊密合作，確保政策的執(zhí)行。這是政府領(lǐng)導(dǎo)人員在法律上必須履行的義務(wù)，如果沒(méi)有履行這一義務(wù)或沒(méi)有完全適當(dāng)履行這一義務(wù)，便是違反了法律的規(guī)定。法律就領(lǐng)導(dǎo)人員的上述義務(wù)作出規(guī)定，既是為領(lǐng)導(dǎo)人員的行為提供一個(gè)指引和規(guī)則，實(shí)際上也是為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員追究特定責(zé)任時(shí)推定其過(guò)錯(cuò)提供一個(gè)判斷的前提和基礎(chǔ)。因?yàn)椋覀円贫ㄒ粋€(gè)人主觀上有過(guò)錯(cuò)，首先必須明確其在法律上有什麼樣的義務(wù)。當(dāng)其違反法定的義務(wù)時(shí)，我們推定其主觀上有過(guò)錯(cuò)，也就非常自然且合乎情理。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)人員在履行第15/2009號(hào)法律所規(guī)定的義務(wù)時(shí)，還應(yīng)結(jié)合澳門特區(qū)其它規(guī)範(fàn)性文件的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)履行好自己的忠誠(chéng)履責(zé)的職責(zé)。具體而言，還要根據(jù)澳門特區(qū)第14/2009號(hào)法律《公務(wù)人員職程制度》、第26/2009號(hào)行政法規(guī)《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補(bǔ)充規(guī)定》，以及第384/2010號(hào)行政長(zhǎng)官批示《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及義務(wù)違反時(shí)的責(zé)任》等規(guī)範(fàn)性文件的規(guī)定。綜合起來(lái)看，政府領(lǐng)導(dǎo)人員的義務(wù)可歸納為兩大部分：即“忠誠(chéng)有禮”和“無(wú)私正直”?！爸艺\(chéng)有禮”就是忠於法律以至社會(huì)規(guī)範(fàn)，努力提升自身的能力，有效處理與上下級(jí)以及市民的關(guān)係，形成相互協(xié)作的關(guān)係網(wǎng)絡(luò)，最終的目的是謀求“公共利益”，主要的內(nèi)容表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是協(xié)助制定政策及確保其執(zhí)行；二是有效管理本身負(fù)責(zé)的組織；三是維護(hù)政府的形象。而“無(wú)私正直”就是通過(guò)履行保密、回避及申報(bào)財(cái)產(chǎn)等義務(wù)促使領(lǐng)導(dǎo)人員堅(jiān)持正直的操守，不得利用擔(dān)任職務(wù)的便利為自己或?yàn)榕c自己有關(guān)的個(gè)人謀取私利?！爸艺\(chéng)有禮”是領(lǐng)導(dǎo)人員重要的行為準(zhǔn)則，而“無(wú)私正直”則是支撐各領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行“忠誠(chéng)有禮”義務(wù)的個(gè)人道德基礎(chǔ)?！爸艺\(chéng)有禮”和“無(wú)私正直”二者相互緊扣和依託，形成領(lǐng)導(dǎo)人員的一個(gè)共生機(jī)制，是領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)行為的指針。領(lǐng)導(dǎo)人員違反上述義務(wù)，都有可能導(dǎo)致對(duì)其追究包括特定責(zé)任在內(nèi)的各種責(zé)任，尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員違反“忠誠(chéng)有禮”的義務(wù)時(shí)，極易導(dǎo)致對(duì)其特定責(zé)任的追究，因?yàn)榈?5/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》直接規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)人員的忠誠(chéng)履責(zé)義務(wù)，如果違反這種義務(wù)，以致影響已開(kāi)始的政策或其執(zhí)行，便要問(wèn)責(zé)，依法追究其特定責(zé)任。

另一方面，該法律規(guī)定，如果領(lǐng)導(dǎo)人員不遵守或不完全遵守上款的規(guī)定，以致影響已採(cǎi)取的政策或其執(zhí)行，便可被譴責(zé)，即追究其特定責(zé)任。上述規(guī)定表明，在領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任的語(yǔ)境下，只要出現(xiàn)了法律所規(guī)定的“影響已採(cǎi)取的政策或其執(zhí)行”的情形，便可推定領(lǐng)導(dǎo)人員不遵守或不完全遵守法律關(guān)於其應(yīng)忠誠(chéng)履責(zé)的規(guī)定，並進(jìn)一步推定，領(lǐng)導(dǎo)人員不遵守或不完全遵守法律關(guān)於其應(yīng)忠誠(chéng)履責(zé)的規(guī)定，正是“影響已採(cǎi)取的政策或其執(zhí)行”這一後果的原因。其中，前一個(gè)推定便是過(guò)錯(cuò)的推定，後一個(gè)推定實(shí)際上是因果後果的推定了。我們?nèi)绻环矫嬲J(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)人員沒(méi)有遵守或沒(méi)有完全適當(dāng)遵守法律關(guān)於其應(yīng)負(fù)的忠誠(chéng)履責(zé)的義務(wù)規(guī)定，另一方面又否認(rèn)他主觀上有過(guò)錯(cuò)，這在理論上和實(shí)踐中都是說(shuō)不通的，因?yàn)檫`反法律的行為本身就可能包含有主觀過(guò)錯(cuò)的因素在內(nèi)。正是基於違反法律的行為的這種特徵，澳門特區(qū)第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》就領(lǐng)導(dǎo)人員的過(guò)錯(cuò)認(rèn)定採(cǎi)取推定的規(guī)則，即出現(xiàn)“影響已採(cǎi)取的政策或其執(zhí)行”這一後果時(shí)，法律推定領(lǐng)導(dǎo)人員不遵守或不完全遵守法律關(guān)於其應(yīng)忠誠(chéng)履行職責(zé)的規(guī)定；而推定領(lǐng)導(dǎo)人員不遵守或不完全遵守法律關(guān)於其應(yīng)忠誠(chéng)履責(zé)的規(guī)定，實(shí)際上就包含了推定其主觀上有過(guò)錯(cuò)。由此看來(lái)，澳門第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》是通過(guò)反向逆推的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員主觀過(guò)錯(cuò)及其程度的認(rèn)定。法律之所以要作出這樣的規(guī)定，是因?yàn)樵趯?duì)領(lǐng)導(dǎo)人員就特定責(zé)任問(wèn)責(zé)時(shí)，我們難以直接依據(jù)故意或過(guò)失的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)人員的主觀過(guò)錯(cuò)程度，而造成這一困難的主要原因在於承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任主體主要擔(dān)負(fù)統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)管理等抽象職責(zé)，這自然就降低了他們違法犯錯(cuò)的概率，而且領(lǐng)導(dǎo)人員也較少會(huì)以一種故意的姿態(tài)去促成向其問(wèn)責(zé)的事件的發(fā)生，領(lǐng)導(dǎo)人員在引發(fā)問(wèn)責(zé)事件或事故中的主觀心理狀態(tài)往往表現(xiàn)為一種反向推定的過(guò)錯(cuò)。因此，我們?cè)趯?duì)領(lǐng)導(dǎo)人員追究特定責(zé)任時(shí)主觀過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定，應(yīng)採(cǎi)取逆向思維的方式推導(dǎo)出領(lǐng)導(dǎo)人員存在未履行或未妥善履行職責(zé)的過(guò)錯(cuò)。由此可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人員特定責(zé)任語(yǔ)境下的問(wèn)責(zé)制度，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員更高、更深層次的政治責(zé)任和道德責(zé)任的追究機(jī)制，可以有效補(bǔ)充法律監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督機(jī)制無(wú)法企及的領(lǐng)域，即便在實(shí)踐中出現(xiàn)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員主觀過(guò)錯(cuò)程度難以認(rèn)定的情形，我們?nèi)钥赏ㄟ^(guò)反向逆推的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員主觀過(guò)錯(cuò)程度的認(rèn)定，進(jìn)而依法追究其特定責(zé)任，最大限度地保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)行為嚴(yán)格而又嚴(yán)密的監(jiān)督和控制。

按照特殊過(guò)錯(cuò)推定歸責(zé)原則的要求，行為人只有以法定的抗辯事由才能主張自己免責(zé)。對(duì)於領(lǐng)導(dǎo)人員的特定責(zé)任，澳門第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》並沒(méi)有直接規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)人員的抗辯事由。不過(guò)，該法同時(shí)規(guī)定，在任何情況下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員追究特定責(zé)任時(shí)，在程序上應(yīng)“經(jīng)聽(tīng)取當(dāng)事人解釋後”，須經(jīng)行政長(zhǎng)官的批示作出。這裡的“經(jīng)聽(tīng)取當(dāng)事人解釋”，似有給當(dāng)事人申訴抗辯的意思，但法律卻又沒(méi)有明確規(guī)定抗辯理由的內(nèi)容。將來(lái)完善領(lǐng)導(dǎo)人員的特定責(zé)任問(wèn)責(zé)制度時(shí)，可就此結(jié)合實(shí)際情況加以完善，以便更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)官員問(wèn)責(zé)制度的功效。

（作者系澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授）