事業(yè)單位改革：破繭之后的期待

張銳

由于多重利益的糾結(jié)，同時(shí)還存在數(shù)十年沉淀下來的制度桎梏，事業(yè)單位改革所需延續(xù)的時(shí)間可能還會(huì)出于人們的意料。

在色彩斑斕的中國(guó)改革圖譜中，事業(yè)單位改革格外撩人耳目。這不僅僅是這項(xiàng)已經(jīng)運(yùn)作了近20年的改革至今并未取得民眾所期待的效果，更隱含著公眾對(duì)公平與效率的濃濃訴求。然而，由于牽及數(shù)千萬人的切身利益，更由于多重利益的糾結(jié)，同時(shí)還存在數(shù)十年沉淀下來的制度桎梏，事業(yè)單位改革所需延續(xù)的時(shí)間可能還會(huì)出于人們的意料。

成蛹與破繭

如果從1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》算起，我國(guó)事業(yè)單位改革已經(jīng)遞延了18年，期間改革的脈絡(luò)基本沿著政策設(shè)計(jì)與局部試點(diǎn)兩條線路展開，只是始終缺乏實(shí)質(zhì)性突破，而且進(jìn)展緩慢。

在過往18年由中央和省級(jí)政府部門制定的400多個(gè)相關(guān)改革文件中，2000年中央辦公廳頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》具有定向?qū)Ш降囊饬x?！毒V要》提出在事業(yè)單位推行聘用制度，并建立和實(shí)施崗位管理制度，同時(shí)提出要改革事業(yè)單位的收入分配制度等等，兩年之后，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》，并于次年開始實(shí)施。

2011年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》奠定了事業(yè)單位改革的大體盤局?！兑庖姟诽岢鰧?duì)事業(yè)單位進(jìn)行“分類改革”，即對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將其屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，推進(jìn)其轉(zhuǎn)企改制，同時(shí)，《意見》明確今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。根據(jù)決策層的設(shè)計(jì)，整個(gè)分類改革預(yù)計(jì)要耗費(fèi)10年的時(shí)間：從2011年至2015年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，部分轉(zhuǎn)為企業(yè)或劃歸政府行政機(jī)構(gòu)；2016至2020年，建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國(guó)特色的公益服務(wù)體系。

“務(wù)實(shí)”的啟動(dòng)要比“務(wù)虛”的步伐慢了很多。2008年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。然而，截至目前，除了廣東邁開了碎步之外，其他四省不是沒有開始，就是進(jìn)展甚微。而即便是廣東，所推進(jìn)的養(yǎng)老金“并軌”也被人稱為“半吊子改革”。一方面，雖然廣東省的事業(yè)單位職工與普通企業(yè)職工一樣已按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但退休時(shí)待遇依舊按原有領(lǐng)取退休金的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，另一方面，即使員工按當(dāng)?shù)厣绫?biāo)準(zhǔn)按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但依法應(yīng)該由單位繳納的部分，單位沒有繳納。

作為近20年政策積累與謹(jǐn)慎試點(diǎn)的成果，今年5月國(guó)務(wù)院正式頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）具有破局的意義。《條例》是我國(guó)事業(yè)單位人事管理的第一部專門法規(guī)，標(biāo)志著事業(yè)單位人事管理進(jìn)入法制化新階段。相對(duì)于企業(yè)人員有《勞動(dòng)法》、公務(wù)員有《公務(wù)員法》管理，事業(yè)單位員工的身份從此也獲得了法規(guī)的正式確認(rèn)。

另一方面，作為《條例》的最核心成果，就是明確了事業(yè)單位與職工的“合同關(guān)系”，事業(yè)單位人員“鐵飯碗”與終身制將隨著《條例》的實(shí)施而被終結(jié)與打破，相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與人員流動(dòng)機(jī)制將在事業(yè)單位啟動(dòng)，事業(yè)單位的活力由此將得到激勵(lì)與彰顯。

“去行政化”之艱

廈門大學(xué)副教授謝靈給本校朱崇實(shí)校長(zhǎng)的一封公開信近期在網(wǎng)上瘋傳。講的是中午開飯時(shí)廈大教師到教工餐廳就餐時(shí)被告知飯菜已經(jīng)賣完，但當(dāng)校長(zhǎng)到餐廳吃飯時(shí)，服務(wù)員立即端出菜肴，而且廚師出來熱情打招呼。因此，廈門大學(xué)教師中流傳著教師應(yīng)當(dāng)趁校長(zhǎng)就餐時(shí)去就餐的橋段。對(duì)此，謝靈與朱崇實(shí)校長(zhǎng)展開了激烈的“口水戰(zhàn)”。一個(gè)普通的教師，將討伐的矛頭直指能夠決定自己命運(yùn)的上司，想來絕非空穴來風(fēng)。如此微小的事實(shí)背后折射出的是事業(yè)單位行政化的濃厚痕跡。

上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。按照改革的設(shè)計(jì)，在剝離了履行行政職能的事業(yè)單位如人社部門的社會(huì)保險(xiǎn)管理中心、衛(wèi)生部門的疾病預(yù)防控制中心、民政部門的福利彩票發(fā)行管理中心等等之后，事業(yè)單位的行政級(jí)別將予以取消，即所謂的“去行政化”。資料顯示，前述被剝離出去的機(jī)構(gòu)僅占事業(yè)單位人員編制的1/ 4，剩下3/4主要由教育、醫(yī)療和科學(xué)研究單位等組成。

從目前來看，“去行政化”的改革還停留在清理分類階段，自然，事業(yè)單位的行政化色彩愈演愈烈就見怪不怪了。以筆者熟悉的高等學(xué)校為例，大學(xué)被分為副部級(jí)、正廳級(jí)和副廳級(jí)尚且不論，即便是教育部早已核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)等6所高校的章程，但副部級(jí)高校卻未減一所，其它級(jí)別的高?！肮倜薄备且豁敍]少，而且時(shí)下高校專升本成風(fēng)，因?yàn)閷W(xué)校升本之后不是意味著學(xué)校的師資力量和辦學(xué)水平的提高，而是可以由副廳級(jí)提升為正廳級(jí)。

清華大學(xué)校長(zhǎng)在談到清華開中層會(huì)時(shí)要讓教授和系主任坐最前排，而處長(zhǎng)都坐后排，但筆者可以肯定地說，這種“去行政化”作風(fēng)只有清華這類名校才存在。在絕大多數(shù)高校中，處長(zhǎng)的津貼高于教授津貼、科長(zhǎng)待遇好于副教授待遇司空見慣，而且公開會(huì)議場(chǎng)合教授靠邊站也成為了一條例行規(guī)則。不僅如此，無論是在高校還是在醫(yī)院，競(jìng)選處長(zhǎng)需要副處長(zhǎng)經(jīng)歷，競(jìng)選院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)還需要處級(jí)或副處級(jí)經(jīng)歷，而且都有明確的任職時(shí)間要求。除此之外，即便是學(xué)歷再高，成果再卓著，群眾口碑再好，一個(gè)普通的教師或者醫(yī)生都會(huì)與官職無緣。

重要的是，我們注意到，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，“事業(yè)單位新聘用工作人員，應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)公開招聘。但是，國(guó)家政策性安置、按照人事管理權(quán)限由上級(jí)任命、涉密崗位等人員除外”，這就意味著事業(yè)單位中還將有一部分干部都將由上級(jí)任免，照此套用，事業(yè)單位的二級(jí)機(jī)構(gòu)中也會(huì)存在部分干部。然而，恰恰是這部分人員構(gòu)成了事業(yè)單位行政化的耀眼群體，由此帶來“官本位”職位大量繁殖不說，只要這些人位置和待遇優(yōu)于其他職位人員，就會(huì)促使專業(yè)技術(shù)人員千方百計(jì)地獲取行政職位。教師不想教學(xué)，醫(yī)生不愿看病，這是時(shí)下高校與醫(yī)院的普遍現(xiàn)象。

除了制度使得事業(yè)單位的“行政化”色彩難以得到稀釋之外，既得利益階層成為了“去行政化”的最大障礙。試想，原來由上級(jí)任免的校長(zhǎng)或院長(zhǎng)現(xiàn)在由民選產(chǎn)生并隨時(shí)接受群眾的監(jiān)督，誰愿意行走在這樣一個(gè)如履薄冰的境地之中？重要的是，拿著原有上級(jí)授予的尚方寶劍，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)完全可以置民意而不顧，許多稀缺的資源自己能夠優(yōu)先獲得與享用，但如今由群體監(jiān)督，權(quán)力所能支配的資源半徑將得到極大的限制，誰又愿意接受這樣的反差事實(shí)？而一旦事業(yè)單位“去行政化”遭遇到核心階層的抵觸，其所推進(jìn)的難度就可想而知。

重要的還在于，“去行政化”還遭遇到了行政方自己決定“去”的悖論。一旦去行政化，教育主管和衛(wèi)生主管部門就要向?qū)W校和醫(yī)院放權(quán)，而推行改革放權(quán)的恰恰是這些政府部門，對(duì)此，它們能夠忍痛割愛嗎？事實(shí)上，事業(yè)單位和政府主管部門已經(jīng)形成了利益共同體，一方面，目前政府主管部門可以考核與任命（至少是影響）事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，而事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)也將到政府主管部門任職看成是自己向上升遷的通道。既然各有所需，而且利益互相捆綁，面對(duì)著一個(gè)可能肢解彼此利益的因素，二者自然就會(huì)形成一個(gè)強(qiáng)大的攻守同盟，以消解變革的力量。

養(yǎng)老金并軌之難

按照許多人的看法，今年7月1日正式施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》意味著事業(yè)單位員工正式進(jìn)入社保以及養(yǎng)老制度的框架，然而，官方的回答是，《條例》的實(shí)施只是對(duì)事業(yè)單位聘用制進(jìn)行法律上的確認(rèn)，而“事業(yè)編制人員7月起繳養(yǎng)老保險(xiǎn)”屬誤讀?，F(xiàn)在看來，作為事業(yè)單位改革最難啃的一塊骨頭，養(yǎng)老金的并軌難度可能超過了人們的想象。

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工退休后領(lǐng)取由政府財(cái)政發(fā)放的退休金，企業(yè)員工退休后領(lǐng)取由單位和個(gè)人共繳的社會(huì)保障金，統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員平均每人每月的退休金為4000元，企業(yè)員工社保收入平均每人每月2000元，二者有兩倍之差，養(yǎng)老金“雙軌制”所形成了的社會(huì)不公十分顯著，也正是如此，養(yǎng)老金并軌的呼聲從來沒有間斷過而且甚囂塵上。

依據(jù)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》最新規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”，但問題是，目前我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個(gè)，事業(yè)編制3153萬人，根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”的方案，已經(jīng)退休的職工按照原有模式領(lǐng)取退休金，新進(jìn)職工進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)，而大量的“中間人”則成為最大的難題。如果按照繳滿社保15年才能在退休后領(lǐng)取相應(yīng)養(yǎng)老金的話，絕大部分“中間人”之前并未繳納社保，也就是不能達(dá)到繳滿15年的要求，由此就產(chǎn)生了補(bǔ)交社保的問題。

排除個(gè)人補(bǔ)繳8%的部分不說，僅單位所要補(bǔ)繳的20%部分的資金是由財(cái)政補(bǔ)貼還是單位自籌，對(duì)二者來說都是一筆巨大的負(fù)擔(dān)。經(jīng)過測(cè)算，目前事業(yè)單位的“中間人”所要補(bǔ)繳的社保資金至少達(dá)5萬億元，如果由政府兜底，就需要明確中央財(cái)政與地方財(cái)政各自擔(dān)負(fù)的比例，而從目前來看，地方政府根本沒有充分的支付能力，最終的負(fù)擔(dān)可能都會(huì)轉(zhuǎn)移

到中央財(cái)政身上。如果由中央財(cái)政和事業(yè)單位共同負(fù)擔(dān)，同樣存在二者之間比例劃分問題，而且一旦要求事業(yè)單位自籌資金，其最終必然抬高服務(wù)費(fèi)用，折磨民眾的看病貴、看病難、上學(xué)貴、上學(xué)難等社會(huì)病癥將更為加劇。當(dāng)一項(xiàng)改革的負(fù)擔(dān)最終轉(zhuǎn)移到普通百姓身上時(shí)，改革本身就完全失去了意義。

除了養(yǎng)老金的補(bǔ)繳問題懸而未決外，事業(yè)單位職工目前最為擔(dān)心的是進(jìn)入社保體系退休后的收入會(huì)急劇縮水。國(guó)際慣例顯示，養(yǎng)老金替代率為60%-70%，方可維持退休前的基本生活水平，而據(jù)財(cái)政部科研所專家測(cè)算，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》中事業(yè)單位的退休待遇與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎別無二致，養(yǎng)老金水平下降難以避免，養(yǎng)老金替代率可能要從80%-90%下降到50%左右。如果真是這樣，勢(shì)必會(huì)引起事業(yè)單位員工的焦慮與恐慌，并波及相關(guān)社會(huì)群體對(duì)改革的質(zhì)疑，并可能令改革夭折。最能說明問題的事實(shí)時(shí)，2008年事業(yè)單位的改革導(dǎo)致廣州市好幾個(gè)大學(xué)五十多歲的教師紛紛要求提前退休，打亂了正常的教學(xué)秩序，最終相關(guān)改革嘎然而止。

考慮到事業(yè)單位員工退休后社保收入有可能減少的事實(shí)，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》提出了“工資增長(zhǎng)機(jī)制”，這就意味著財(cái)政將通過對(duì)事業(yè)單位員工逐步加薪的方式來抬高其所繳社保資金額度，進(jìn)而增加退休后養(yǎng)老金的領(lǐng)取數(shù)量。除了繳納社保金之外，事業(yè)單位職工在職期間還可以參加職業(yè)年金，退休后與社保金一并進(jìn)入養(yǎng)老金范疇，以此確保職工養(yǎng)老金不低于傳統(tǒng)模式下的退休金。不過，職業(yè)年金由個(gè)人、企業(yè)還是財(cái)政來承擔(dān)，目前還尚未定論。

烘熱改革的條件

客觀地評(píng)價(jià)，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的繳納，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》只是做出了原則性規(guī)定，因此，即便是敲定了社保金+職業(yè)年金的養(yǎng)老金收入制度這一核心問題，并明確了資金的來源，但與員工在職期間收入程度緊密相關(guān)的事業(yè)單位競(jìng)聘上崗、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、申訴、交流、退休、人事監(jiān)管等單項(xiàng)配套規(guī)章也要建立和健全起來，而所有這些更為精準(zhǔn)且具有操作性的細(xì)則最后落地絕非一蹴而就，權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)此給出的答案是3年時(shí)間。

具體到職業(yè)年金制度，同樣需要一定的稅收優(yōu)惠政策予以匹配。按照規(guī)定，諸如職業(yè)年金等相關(guān)優(yōu)惠政策，地方在立法上沒有權(quán)限賦予，同樣，職業(yè)年金作為一種基金的投資和運(yùn)營(yíng)，更需要國(guó)家大政策的支持。在國(guó)家政策缺位的情況下，一個(gè)城市要建立事業(yè)單位職業(yè)年金投資體制沒有任何可能，為此，亟待相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)方案。

需要特別強(qiáng)調(diào)，在進(jìn)行事業(yè)單位改革的同時(shí)，還要推進(jìn)機(jī)關(guān)單位的改革。無論是人員聘用考核，還是進(jìn)入社保體系，事業(yè)單位改革的意義不應(yīng)當(dāng)停留在本身，更為重大的作用還在于其隱射出的公務(wù)員體系改革。如果只有事業(yè)單位改革的單兵突進(jìn)，機(jī)關(guān)單位依然故我，不僅可能引起各方利益與訴求的廣泛博弈，從而制造出新的改革困局，同時(shí)會(huì)使民眾產(chǎn)生改革是維護(hù)特權(quán)、犧牲弱勢(shì)群體的錯(cuò)覺，最終徹底動(dòng)搖公眾的改革信心。從新的制度創(chuàng)建角度而言，也只有機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的改革同時(shí)發(fā)動(dòng)與齊頭并進(jìn)，才能最終消除養(yǎng)老金“雙軌制”，并建立起統(tǒng)一和相對(duì)平等的社會(huì)保險(xiǎn)體制。

我們還想指出，與企業(yè)單位的改革注重降低成本以及政府機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員完全不同，事業(yè)單位改革并不是為了降低成本，更不是簡(jiǎn)單地裁剪人員，而是為了建立起富有競(jìng)爭(zhēng)性的人才機(jī)制，激活事業(yè)單位的活力與動(dòng)能。事實(shí)上，中國(guó)政府對(duì)教育和衛(wèi)生的公共投入目前只占GDP的4%左右，公共財(cái)政用于教育的開支僅為全社會(huì)支出比重的46%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家86%的水平，而且弱于發(fā)展中國(guó)家75%左右的平均水平，同時(shí)低于全世界80%左右的平均水平。另外，事業(yè)單位提供的服務(wù)是人對(duì)人的服務(wù)，而且事業(yè)單位是我國(guó)高級(jí)知識(shí)分子與精英人才的集散地，在人力資源供給上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。僅以高校師生比為例，1998年，高校師生比是1∶8，而到2013年增加到1∶18。這就意味著，事業(yè)單位的改革不僅不能減少政府投入，還應(yīng)增加財(cái)政資金的供給，不僅不應(yīng)隨意裁剪職工，相反更應(yīng)該創(chuàng)造條件吸引更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入，也只有確立這種主流價(jià)值觀，才能確保事業(yè)單位的改革卓有成效。

Reform of institutions： looking after the cocoon

As the tangled multiple benefits， but there are still a few years down the system precipitated shackles， reform of institutions may also be required for the continuation of the time people's expectations.