欠發(fā)達(dá)地區(qū)“新農(nóng)?！睂?shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策*
——以遼寧省阜新市彰武縣為例

張 磊

(遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新，123000)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)“新農(nóng)?！睂?shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策*
——以遼寧省阜新市彰武縣為例

張 磊

(遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新，123000)

我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分。2009年開(kāi)始，新農(nóng)保試點(diǎn)政策正式實(shí)施。遼寧省阜新市彰武縣作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，是新農(nóng)保試點(diǎn)縣。自政策實(shí)施以來(lái)，取得了良好的成效，也存在一定的問(wèn)題。文章根據(jù)遼寧省彰武縣150戶農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和整理，分析新農(nóng)保政策實(shí)施過(guò)程中參保情況、籌資機(jī)制、管理機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，進(jìn)而分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保政策在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和成因，并針對(duì)這些問(wèn)題提出建議：增強(qiáng)宣傳力度，改善參保情況；健全籌資機(jī)制，發(fā)揮地方財(cái)政巨大作用；完善管理機(jī)制，規(guī)范管理工作。

新農(nóng)保；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；實(shí)施

2009年我國(guó)新農(nóng)保試點(diǎn)政策實(shí)施以來(lái)，其實(shí)施狀況一直為人們所關(guān)注。新農(nóng)保政策實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)是為農(nóng)民老年的生活提供保障，新農(nóng)保制度是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要組成部分。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)確保農(nóng)村居民基本生活、推動(dòng)農(nóng)村減貧進(jìn)而逐步縮小城鄉(xiāng)差距以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面具有重要意義。本文以遼寧省彰武縣150戶農(nóng)戶關(guān)于新農(nóng)保的調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊性，分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及其成因，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保制度的實(shí)施和完善提供建議。

一、 欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)新農(nóng)保的必要性

欠發(fā)達(dá)地區(qū)是指那些有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和潛力，但是與發(fā)達(dá)地區(qū)還存在一定差距、生產(chǎn)力發(fā)展不夠平衡、科技水平還不夠發(fā)達(dá)的區(qū)域。這部分地區(qū)的居民(尤其是農(nóng)村居民)生活水平相對(duì)于其他地區(qū)居民生活水平較為低下。在養(yǎng)老問(wèn)題上，老年農(nóng)村居民及其子女往往不具備很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，所以養(yǎng)老保障對(duì)于老年農(nóng)村居民更為重要。2009 年 9 月 1 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定從當(dāng)年開(kāi)始在全國(guó)10個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，建立由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資、由農(nóng)民個(gè)人交費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼共同組成的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[1]新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，國(guó)家為每個(gè)新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。新農(nóng)保的建立與健全相比老農(nóng)保而言具有很大的優(yōu)越性，這項(xiàng)政策的互助共濟(jì)、惠農(nóng)性質(zhì)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其具有重大意義。

(一)有利于提高社會(huì)公平性

在經(jīng)濟(jì)上我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)上落后城市，改革開(kāi)放以來(lái)二者之間的差距日益擴(kuò)大，我國(guó)長(zhǎng)期呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，農(nóng)民的收入水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。在社會(huì)保障方面，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題一直存在很多困難，得不到妥善解決，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。新農(nóng)保政策是一項(xiàng)繼取消農(nóng)業(yè)稅政策之后的力度最大的惠農(nóng)政策，目標(biāo)十分明確并且覆蓋面及其廣泛，繳費(fèi)額度具有一定的彈性，為農(nóng)村居民的生活提供了一定的保障，在一定程度上能夠緩解個(gè)人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高、縮小城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)差距、提高社會(huì)公平性、促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立健全。

(二)有利于完善社會(huì)保障體系

我國(guó)在城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度方面的發(fā)展已經(jīng)比較完善了，但是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度則亟須完善。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)村社會(huì)保障的重要組成部分，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式受到人口老齡化和計(jì)劃生育等的強(qiáng)烈沖擊已經(jīng)無(wú)法對(duì)農(nóng)村老年人起到應(yīng)有的保障，新農(nóng)保制度正是為了妥善解決農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題而出臺(tái)的政策。這項(xiàng)制度完善了了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，同時(shí)，政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助、個(gè)人繳納三方共擔(dān)的繳費(fèi)渠道強(qiáng)調(diào)了政府的作用，政府成為這一制度的強(qiáng)大后盾，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度將日益完善，在社會(huì)保障制度方面農(nóng)村與城市的差距將逐漸縮小。

(三)有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

我國(guó)農(nóng)村人口消費(fèi)水平較城市而言還比較低。其中原因之一是，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村土地大幅度減少，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平低下難以帶動(dòng)消費(fèi)水平的提高；另一個(gè)原因是，農(nóng)村居民缺乏強(qiáng)有力的養(yǎng)老保障，經(jīng)濟(jì)來(lái)源不穩(wěn)定，因此農(nóng)村居民對(duì)于消費(fèi)沒(méi)有安全感。在新農(nóng)保政策推出之前農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的是個(gè)人賬戶完全積累的老農(nóng)保制度，這項(xiàng)制度具有覆蓋率低、繳費(fèi)層次高、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重的缺點(diǎn)，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，家庭貧困的農(nóng)民可能就會(huì)被排斥在制度之外。在本次調(diào)查中對(duì)于“是否參加老農(nóng)?！钡膯?wèn)題，僅僅有21.2%的被調(diào)查者參加過(guò)老農(nóng)保，這更加證明了老農(nóng)保存在覆蓋率低的這一項(xiàng)缺陷。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平低下，農(nóng)村居民沒(méi)有足夠強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或足夠高的意識(shí)參加商業(yè)性質(zhì)的農(nóng)村保險(xiǎn)制度，農(nóng)村居民對(duì)于未來(lái)收入無(wú)安全感，所以當(dāng)然就抑制了消費(fèi)水平和經(jīng)濟(jì)水平的提高。新農(nóng)保制度的實(shí)行明確了政府的責(zé)任，對(duì)于農(nóng)村加大了政府的財(cái)政支持，從而減輕農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村居民的消費(fèi)能力的提高，這必然由此推動(dòng)國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、彰武縣新農(nóng)保實(shí)施情況調(diào)查

在新農(nóng)保試點(diǎn)政策的推行過(guò)程中，地處遼西北的彰武縣是遼寧省經(jīng)濟(jì)水平最弱的縣之一，它在遼寧省試點(diǎn)縣中具有很強(qiáng)的代表性，彰武縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多縣非常相近，也是全國(guó)新農(nóng)保試點(diǎn)的典型代表之一，所以以彰武縣為例分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題比較有代表性。本次調(diào)查共發(fā)放150份調(diào)查問(wèn)卷，回收150份，全部有效。

(一)彰武縣關(guān)于新農(nóng)保制度的規(guī)定

國(guó)務(wù)院在2009年9月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，簡(jiǎn)稱新農(nóng)保，使得我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保障制度建設(shè)邁進(jìn)了一大步。在新農(nóng)保制度實(shí)施過(guò)程中，遼寧省阜新市彰武縣被確定為試點(diǎn)區(qū)域之一。新農(nóng)保的養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。彰武縣對(duì)于政策實(shí)施時(shí)己年滿60周歲的農(nóng)民在養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件方面規(guī)定：新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲，未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。距領(lǐng)取年齡不足15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，也允許補(bǔ)繳。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次。參保人自主選擇繳費(fèi)檔次。

(二)彰武縣新農(nóng)保制度實(shí)施的現(xiàn)狀

在2009年新農(nóng)保實(shí)施之前，與其他農(nóng)村地區(qū)一樣，彰武縣實(shí)施的是“老農(nóng)保”，但是由于收益性低、參保條件高的缺陷使得老農(nóng)保實(shí)施情況很不理想。由于新農(nóng)保政策的普惠性，自2009年新農(nóng)保實(shí)施以來(lái)，參保情況有了很大的改善。首先，參保率方面，根據(jù)調(diào)查得知，從之前的21.2%的老農(nóng)保參保率，增長(zhǎng)到現(xiàn)在70.7%新農(nóng)保參保率；其次，新農(nóng)保政策加大了政府財(cái)政支持力度，明確了政府的責(zé)任，例如，規(guī)定對(duì)于60歲以上的參保人員給予每人每年30元的政府補(bǔ)貼；最后，在管理機(jī)構(gòu)方面，在各個(gè)行政村設(shè)協(xié)辦員，建立市農(nóng)保處-鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所-村農(nóng)保協(xié)辦員的管理制度。村協(xié)辦員負(fù)責(zé)向參保人員進(jìn)行具體宣傳、發(fā)放資料、等工作；鎮(zhèn)勞保所負(fù)責(zé)組織動(dòng)員工作以及業(yè)務(wù)信息的錄入、申報(bào)等工作；市農(nóng)保處具體負(fù)責(zé)新農(nóng)保宣傳、基金劃撥和管理等工作。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)于彰武縣新農(nóng)保實(shí)施情況的調(diào)查與分析，發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)制度在實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題，本文將從參保情況、新農(nóng)?；I資機(jī)制、新農(nóng)保的管理這三個(gè)方面，對(duì)彰武縣實(shí)施新農(nóng)保過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析。

(一)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保制度存在的問(wèn)題

1.新農(nóng)保參保方面的問(wèn)題

第一，參保情況不夠理想。在新農(nóng)保實(shí)施之前農(nóng)村養(yǎng)老方式一直是家庭贍養(yǎng)的模式，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的事帶有商業(yè)性質(zhì)的老農(nóng)保，而老農(nóng)保存在著許多問(wèn)題，所以這項(xiàng)政策對(duì)于農(nóng)民并沒(méi)有太大的吸引力。新農(nóng)保的實(shí)施，一改舊農(nóng)保的缺點(diǎn)，這是一項(xiàng)有著廣覆蓋優(yōu)點(diǎn)的惠農(nóng)政策，但是在實(shí)際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，參保率并不算樂(lè)觀。調(diào)查顯示(見(jiàn)表1)，被調(diào)查者中參加新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有70.7%，未參加新農(nóng)保政策的有29.3%，也就是說(shuō)，仍有將近1/3的農(nóng)民沒(méi)有參加新農(nóng)保。由此可見(jiàn)，新農(nóng)保政策在試點(diǎn)施行的過(guò)程中，存在著參保率不高的這一問(wèn)題。

表1 新農(nóng)保參保情況的調(diào)查 單位：%

資料來(lái)源：遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查。

第二，農(nóng)村居民個(gè)人對(duì)于新農(nóng)保的了解程度不夠。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村居民參保意愿普遍比較強(qiáng)烈，然而卻對(duì)于新農(nóng)保政策并非十分了解。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者中僅僅有29.8%(見(jiàn)表2)的人在“您對(duì)‘新農(nóng)保’制度的了解程度”一題中選擇了“比較了解”和“非常了解”的選項(xiàng)，也就是說(shuō)相當(dāng)于2/3的被調(diào)查者對(duì)于這項(xiàng)制度并不是十分了解。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甚至達(dá)83.3%(見(jiàn)表3)的農(nóng)村居民并不知道自己在60歲之后會(huì)領(lǐng)到多少養(yǎng)老金。

表2 農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保制度的了解程度 單位：%

資料來(lái)源：遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查。

表3 參保人員對(duì)60歲以后所能領(lǐng)取養(yǎng)老金金額的了解 單位：%

資料來(lái)源：遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查。

2.新農(nóng)保籌資機(jī)制方面的問(wèn)題

新農(nóng)保的籌資機(jī)制包括資金來(lái)源、籌資水平以及籌資方式三個(gè)方面。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式是采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方共擔(dān)。新農(nóng)保制度的實(shí)施受到農(nóng)村居民個(gè)人意愿、集體支持、地方政府補(bǔ)貼財(cái)力這三個(gè)方面的影響。這三個(gè)方面各自存在著相應(yīng)的問(wèn)題。

第一，在農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)方面，在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了參保意愿并不高這一問(wèn)題之外，在繳費(fèi)檔次的選擇上，多數(shù)居民傾向于最低檔次。調(diào)查顯示(見(jiàn)表4)，在參加新農(nóng)保的106名農(nóng)村居民中全部選擇的是100元和200元的繳費(fèi)檔次，而且其中97.2%的農(nóng)村居民選擇了100元每年的繳費(fèi)檔次，這就使得剩下的繳費(fèi)檔次形同虛設(shè)。

表4 參保人員對(duì)于繳費(fèi)檔次的選擇 單位：%

資料來(lái)源：資料來(lái)源：遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查。

第二，在集體補(bǔ)助方面，政策規(guī)定有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予一定的補(bǔ)助，同時(shí)，鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。然而，在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有對(duì)新農(nóng)保進(jìn)行補(bǔ)貼。

第三，在政府補(bǔ)貼方面，政策規(guī)定無(wú)論選擇哪一個(gè)繳費(fèi)檔次政府每人每年補(bǔ)貼30元。假設(shè)地方財(cái)政每人每年補(bǔ)助30 元，集體無(wú)補(bǔ)助，個(gè)人每年繳費(fèi)100 元，個(gè)人賬戶可支取的部分每人每月只有14 元。假設(shè)無(wú)政府補(bǔ)貼，無(wú)集體補(bǔ)貼，個(gè)人每年繳費(fèi)100元，個(gè)人賬戶可支取的部分每人每月10元左右，二者相比區(qū)別不大。在通貨膨脹的經(jīng)濟(jì)大背景下，30元的政府補(bǔ)貼將失去對(duì)農(nóng)民的吸引力。

3.管理機(jī)制方面的問(wèn)題

新農(nóng)保的順利實(shí)施離不開(kāi)完善的管理機(jī)制。在調(diào)查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)調(diào)查地在新農(nóng)保管理上由于管理人員、基金的管理方式存在問(wèn)題而造成了效率低下、基金保值增值難等問(wèn)題。

首先，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各個(gè)行政村幾乎都沒(méi)有配備專門的負(fù)責(zé)新農(nóng)保的工作人員，而一般是由村勞動(dòng)保障協(xié)理員兼職。1名村勞動(dòng)保障協(xié)理員除了要負(fù)責(zé)新農(nóng)保有關(guān)業(yè)務(wù)之外，還要負(fù)責(zé)外出務(wù)工、低保、五保戶管理等各方面工作，而且該崗位一般是公益崗，每月收入只有固定的幾百元，使得這部分人員根本沒(méi)有精力和能力完成、也沒(méi)有足夠的積極性來(lái)努力完成新農(nóng)保的工作任務(wù)；其次，基金管理方面主要針對(duì)的是個(gè)人賬戶資金的管理。對(duì)于個(gè)人賬戶資金，目前幾乎沒(méi)有進(jìn)行投資，主要存于銀行，利率為一年期存款利率。這種運(yùn)營(yíng)方式是很難達(dá)到基金保值增值的目的。

(二)原因分析

1.對(duì)新農(nóng)保制度宣傳力度不夠

在新農(nóng)保制度推行過(guò)程中農(nóng)村居民對(duì)于新農(nóng)保了解程度不高的原因在于，對(duì)于這項(xiàng)制度的宣傳不到位。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民對(duì)于新農(nóng)保政策的了解途徑有75.5%(見(jiàn)表5)集中于村干部的宣傳，然而大家對(duì)于新農(nóng)保政策的了解程度并不高，這就說(shuō)明了新農(nóng)保制度的宣傳渠道過(guò)于單一，村干部對(duì)于新農(nóng)保制度的宣傳力度不到位，這必然降低了新農(nóng)保制度的吸引力。

表5 了解國(guó)家新農(nóng)保政策的有關(guān)信息的方式 單位：%

資料來(lái)源：遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查。

2.集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)

對(duì)于集體補(bǔ)助方面的規(guī)定，在新農(nóng)保政策中，國(guó)家并沒(méi)有進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定，因此，在這個(gè)大前提下，只有集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到很高的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)集體才會(huì)對(duì)參保人員進(jìn)行補(bǔ)助。然而對(duì)于阜新市彰武縣這樣的貧困縣來(lái)說(shuō)集體經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，甚至是需要國(guó)家進(jìn)行扶持，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)往往實(shí)力不強(qiáng)，這些地區(qū)幾乎是沒(méi)有集體補(bǔ)助的，在一定程度上降低了農(nóng)村居民參保的積極性。

3.新農(nóng)保政府補(bǔ)貼缺乏激勵(lì)性

新農(nóng)保政策繳費(fèi)檔次從100元、200元、300元、400元、500元一共設(shè)有5個(gè)繳費(fèi)檔次，不論選擇哪個(gè)繳費(fèi)檔次都給予30元的補(bǔ)貼，這一規(guī)定缺乏一定的激勵(lì)性質(zhì)，在繳費(fèi)檔次的選擇上大部分的農(nóng)村居民選擇的都是最低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上與這個(gè)原因相關(guān)。

4.新農(nóng)保相關(guān)管理機(jī)制不夠完善

第一，在經(jīng)辦人員方面缺乏有效的培訓(xùn)和選拔機(jī)制。新農(nóng)?；鶎臃?wù)人員屬于公職人員，目前來(lái)看，不論是從數(shù)量方面還是從質(zhì)量方面，新農(nóng)?；鶎臃?wù)人員都不能滿足新農(nóng)保政策順利有效進(jìn)行實(shí)施的需要，對(duì)這部分人員的培訓(xùn)、選拔工作不到位，必然造成管理機(jī)制效率低下等問(wèn)題。

第二，基金管理方面，缺乏有效的監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)管理手段。目前，我國(guó)的新農(nóng)?；饡簳r(shí)實(shí)行縣級(jí)管理，由此就要求各縣級(jí)政府必須要有很強(qiáng)的基金管理能力。為了加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金的管理，調(diào)查地也專門設(shè)立了農(nóng)?；鸬墓芾頇C(jī)構(gòu)。但是由于沒(méi)有足夠的專業(yè)人員以及規(guī)范有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于基金的管理工作還存在很多困難?；鸬谋Ｖ翟鲋祮?wèn)題也是必須研究的內(nèi)容，例如是否只采取單純的存銀行、買國(guó)債的方式，還是進(jìn)入資本市場(chǎng)等等。[2]由于新農(nóng)保制度采用的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶的模式，農(nóng)村居民人數(shù)多，隨之而來(lái)的參保人員數(shù)量也會(huì)越來(lái)越多，會(huì)形成相當(dāng)龐大的繳費(fèi)收入，這些基金都將劃入個(gè)人賬戶中，進(jìn)而形成數(shù)量龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。因此，對(duì)于基金的有效運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)督管理方式是十分重要的。

四、促進(jìn)新農(nóng)保有效推進(jìn)的對(duì)策

新農(nóng)保政策是一項(xiàng)惠農(nóng)政策，完善的制度將受得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，需要在實(shí)踐中不斷被完善，只有這樣才能最大程度地發(fā)揮其應(yīng)有的功能。要有效發(fā)揮新農(nóng)保的功能，就要對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。為了讓新農(nóng)保政策更好地實(shí)施提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)增強(qiáng)宣傳力度，改善參保情況

必須做好新農(nóng)保的宣傳工作，以使得廣大農(nóng)民對(duì)于新農(nóng)保有正確、全面的認(rèn)識(shí)。對(duì)于對(duì)新農(nóng)保制度了解程度不夠的工作人員，要進(jìn)行及時(shí)的培訓(xùn)。對(duì)于沒(méi)有參保意愿或是意愿不強(qiáng)烈的人員，各級(jí)政府部門特別是基層部門應(yīng)當(dāng)采取多渠道的宣傳方式?？梢猿浞掷秒娨暋V播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、文藝匯演、印刷宣傳資料、會(huì)議等等各種新聞傳播媒介和輿論宣傳工具進(jìn)行廣泛宣傳，讓參保農(nóng)民及家庭充分了解新農(nóng)保制度的參保方式、參保意義以及實(shí)施要點(diǎn)等等。另外，可以通過(guò)基層服務(wù)人員以及各地政府干部上門講解、算賬對(duì)比等方式讓參保農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策有全面的認(rèn)識(shí)，通過(guò)農(nóng)戶參保的待遇兌付儀式等活動(dòng)，推動(dòng)試點(diǎn)工作的全面展開(kāi)。宣傳的內(nèi)容要結(jié)合參保對(duì)象的實(shí)際情況、貼近大眾，形式上要靈活多樣。注重講解新農(nóng)保能為大家?guī)?lái)的切身利益，讓農(nóng)民分清老農(nóng)保、商業(yè)保險(xiǎn)、新農(nóng)保的區(qū)別，講清繳費(fèi)高低、繳費(fèi)年限長(zhǎng)短與享受待遇的聯(lián)系，消除農(nóng)民對(duì)于新農(nóng)保的誤解和抵觸心理，幫助群眾樹(shù)立積極參保的意識(shí)。各級(jí)政府要把宣傳工作作為首要任務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民由被動(dòng)地參與變?yōu)榉e極主動(dòng)地參與。對(duì)于農(nóng)民存在的繳費(fèi)、養(yǎng)老金領(lǐng)取等方面的疑惑和不明事宜等應(yīng)當(dāng)有專人負(fù)責(zé)講解，在制度上對(duì)于政策的實(shí)施進(jìn)行規(guī)范。[3]

(二)健全籌資機(jī)制，發(fā)揮地方財(cái)政巨大作用

只有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和有力的財(cái)政支出才能保障新農(nóng)保制度的順利實(shí)施。國(guó)務(wù)院下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)中，明確了新農(nóng)保由政府主導(dǎo)實(shí)施，對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼也提出了原則性意見(jiàn)，中央財(cái)政全額支付中西部參保農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，對(duì)東部地區(qū)參保農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予半額補(bǔ)助，地方政府負(fù)擔(dān)另一半的補(bǔ)貼。在實(shí)施過(guò)程中不僅要依靠國(guó)家，更主要的是要發(fā)揮地方財(cái)政優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)新農(nóng)保政策順利實(shí)施。

1.發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)作用，落實(shí)集體補(bǔ)助

新農(nóng)保政策中規(guī)定，新農(nóng)保的籌資方式是政府、集體和個(gè)人三方共擔(dān)，對(duì)于集體補(bǔ)貼并沒(méi)有給予強(qiáng)制性要求，而是要求各地根據(jù)實(shí)際的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況給予補(bǔ)貼，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，集體補(bǔ)助大多落為空談。因此，要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，政府先給予財(cái)政支持和政策的優(yōu)惠，讓集體經(jīng)濟(jì)慢慢強(qiáng)大起來(lái)。其次，國(guó)家要將集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼在制度上進(jìn)行落實(shí)，可以根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)劃分為不同等級(jí)以及不同補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集體補(bǔ)助進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，以杜絕有能力的集體經(jīng)濟(jì)不進(jìn)行補(bǔ)貼的這種情況。對(duì)于沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，地方政府要努力擴(kuò)大其他籌資渠道來(lái)延伸集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼功能。

2.區(qū)別補(bǔ)貼額度，增強(qiáng)政府補(bǔ)貼激勵(lì)作用

新型農(nóng)村保險(xiǎn)制度根據(jù)農(nóng)民收入水平的差異性將繳費(fèi)水平設(shè)計(jì)為5個(gè)檔次，農(nóng)民可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)情況和未來(lái)養(yǎng)老消費(fèi)預(yù)期選擇相應(yīng)的繳費(fèi)檔次，參保人員每人每年30元的補(bǔ)助并沒(méi)有根據(jù)繳費(fèi)檔次不同而加以區(qū)分，達(dá)不到一種多繳多得的激勵(lì)作用。對(duì)于政府的補(bǔ)貼可以進(jìn)行區(qū)別調(diào)整。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，57.3%的農(nóng)民在被問(wèn)及“如果政府對(duì)高檔次的養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)更高的補(bǔ)貼時(shí)”，愿意選擇高檔次的繳費(fèi)方式，所以在政府補(bǔ)貼的規(guī)定上應(yīng)該根據(jù)繳費(fèi)檔次的不同進(jìn)行不同數(shù)量的補(bǔ)貼金額，以此來(lái)吸引農(nóng)民選擇更高檔次的繳費(fèi)檔次。補(bǔ)貼的區(qū)別化 ，將在一定程度上激發(fā)農(nóng)民的參保積極性。[4]

3.大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，落實(shí)地方政府的責(zé)任

新農(nóng)保政策的順利實(shí)施需要地方經(jīng)濟(jì)上的支持。為了讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，尤其是家庭條件并不富裕處于中下層的農(nóng)民受益于新農(nóng)保政策，除了需要政府在經(jīng)濟(jì)政策層面給予充分的支持以外，各地政府要把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在重要位置上，保證地方擁有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)做到結(jié)合實(shí)際發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，發(fā)展適合本地區(qū)的、能為人民謀利益的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。

(三)完善管理機(jī)制，規(guī)范管理工作

1.提高新農(nóng)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦能力

首先對(duì)于人員管理方面，村協(xié)理員的收入要提高，和績(jī)效掛鉤，給予一部分辦公經(jīng)費(fèi)。這樣可以對(duì)基層服務(wù)人員起到激勵(lì)作用；其次，對(duì)經(jīng)辦人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的能力；再次，做好大學(xué)生志愿服務(wù)新農(nóng)保工作，保證基層服務(wù)人員數(shù)量和質(zhì)量。

2.完善新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督工作

要建立透明化的監(jiān)督機(jī)制，完善審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度。欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)要進(jìn)一步建立陽(yáng)光下的政務(wù)，做到制度化、日?；⒁?guī)范化。要規(guī)定時(shí)間在行政村范圍內(nèi)對(duì)村內(nèi)參保人員繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取資料進(jìn)行公示，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。國(guó)家有關(guān)部門要定期對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)務(wù)情況以及運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行檢查。

3.改革新農(nóng)保個(gè)人賬戶管理辦法

改革新農(nóng)保個(gè)人賬戶管理辦法，借鑒新加坡中央公積金模式，個(gè)人可以提前借出，可以購(gòu)買生產(chǎn)資料，因?yàn)?，農(nóng)民即使60歲以后也都需要?jiǎng)趧?dòng)、需要生產(chǎn)資金。參保人員有能力勞動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老金作為生產(chǎn)資金可以換取更多的養(yǎng)老金，如果不能勞動(dòng)時(shí)，可以直接用養(yǎng)老金養(yǎng)老。這種做法就是把死錢變成活錢，間接地使基金得到保值和增值。

五、結(jié)論

新農(nóng)保實(shí)施以來(lái)，取得了很好的成績(jī)。但是新農(nóng)保在實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題尤為突出。 彰武縣是遼寧省經(jīng)濟(jì)水平最弱的縣之一，所以它在遼寧省試點(diǎn)縣中具有很強(qiáng)的代表性；彰武縣也是遼寧省省級(jí)貧困縣，彰武縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多縣非常相近，所以選擇了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的彰武縣作為調(diào)查地，在當(dāng)?shù)匕l(fā)放150份調(diào)查問(wèn)卷，從中得出可靠的數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理。通過(guò)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保在調(diào)查地實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并從參保情況、籌資機(jī)制、管理機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行論述，并針對(duì)這幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行原因分析，從而提出相關(guān)建議：在今后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保施行過(guò)程中，加強(qiáng)政策宣傳的同時(shí)，還應(yīng)繼續(xù)完善制度設(shè)計(jì)以提高政策的吸引力、加強(qiáng)地方政府的財(cái)政支持、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的積極作用，繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的生活水平、轉(zhuǎn)變農(nóng)民的參保意識(shí)、規(guī)范新農(nóng)保的管理工作、培養(yǎng)專業(yè)人員，加強(qiáng)基金管理。

[1]畢少斌、戴繼翔：《江蘇省新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)證分析》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2012(2)。

[2]林浩：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行機(jī)制研究》，遼寧師范大學(xué)2010年碩士論文。

[3]劉昌平、謝婷：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式分析——以六個(gè)典型試點(diǎn)地區(qū)為例》，載《社會(huì)保障研究》，2012(3)。

[4]魯歡：《新農(nóng)保最低繳費(fèi)檔次“受寵”原因及對(duì)策分析——基于對(duì)遼寧省阜新市彰武縣 400 戶農(nóng)戶調(diào)查的研究》，載《社會(huì)保障研究》，2012(2)。

TheProblemsandSolutionsofNewRuralSocialPensionInsuranceinLessDevelopedRegion—Takeing Zhangwu as Example

ZHANG Lei

The new rural social pension insurance system is an important part of rural social system. The new rural social pension insurance beginning in 2009.The underdeveloped region，Zhangwu County of Liaoning province Fuxin counties among the first experiment counties.The goal of new farmers’ insurance has been realized and the achievements have been obtained，but some problems are also prominent. The paper starts with the current situation of new Farmers’ insurance implementation from the survey data of 150 peasants witch come from Zhangwu，then analysis and presentation data to the analysis of the implement status of the city.From the insurance mechanism，financing mechanisms，and management mechanism，discuss the system of the less developed region and find the reasons for the Problem and proposes suggestions：Strengthen the publicity to improve the situation of coverage；improve the financing mechanisms，give play to the role of local financial giant；improve the management mechanism，standardizing the management.

ew rural social pension insurance，less developed region，implement

H)

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力遷移流動(dòng)的影響分析”( 10CRK007)。