能源管理部門之間的協(xié)調(diào)性分析
——以新能源發(fā)電行業(yè)為例

丁 蕓，林 韻

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 財稅學(xué)院，北京 100070）

能源管理部門之間的協(xié)調(diào)性分析
——以新能源發(fā)電行業(yè)為例

丁 蕓，林 韻

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 財稅學(xué)院，北京 100070）

促進新能源行業(yè)發(fā)展是保障中國能源安全、緩解中國碳排放壓力的必然選擇。中國政府從20世紀90年代就開始關(guān)注新能源行業(yè)。特別是2009年哥本哈根會議以后，中國政府更是加快了對新能源行業(yè)發(fā)展的支持。所以，近年來中國的新能源行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，特別是新能源發(fā)電領(lǐng)域，有了長足的進展。但是，由于政府相關(guān)部門之間管理協(xié)調(diào)性缺乏，導(dǎo)致現(xiàn)在新能源行業(yè)存在著“多頭管理”、“項目盲目上馬”等問題，引起了社會上一些有識之士對中國新能源未來前景的擔憂。所以，建立行之有效的、獨立的能源管理部門以及相應(yīng)的監(jiān)管機制，對于更好的貫徹新能源發(fā)展戰(zhàn)略有著至關(guān)重要的意義。

新能源；政府；協(xié)調(diào)性

改革開放三十多年來，中國的經(jīng)濟得到了迅猛發(fā)展，特別是在2010年，中國的經(jīng)濟總量成功趕超日本，成為世界第二經(jīng)濟大國。經(jīng)濟社會的高速發(fā)展帶來了中國能源供應(yīng)量的持續(xù)增長。2010年，中國的能源消費總量首次超過了美國，成為全球第一能耗大國。十二五期間，中國的能源安全前景不容樂觀，基礎(chǔ)能源如煤炭、石油等正面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。與此同時，來自國際的碳排放壓力、氣候變化壓力有增無減。在上述情況下，發(fā)展新能源是中國解決未來能源問題的必然選擇。

表1 中國新能源主要利用方式

新能源是指傳統(tǒng)能源之外的其他能源。目前為止，中國的新能源主要包括太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、核能、地熱能、潮汐能，等等。能源的主要利用形式如表1所示。從表中我們可以看出，中國新能源的發(fā)展領(lǐng)域主要集中在發(fā)電行業(yè)。2012年發(fā)布的《中國新能源發(fā)電發(fā)展研究報告》中也提到：對中國而言，要積極促進新能源發(fā)電，用新能源節(jié)約和代替部分化石能源，這是保障中國能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進國家經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。

中國政府對于新能源發(fā)電行業(yè)一直非常重視。從1992年開始，頒布了一系列政策法規(guī)來扶持新能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展。如1997年全國人民代表大會頒布的《中華人民共和國節(jié)約能源法》，確定了國家鼓勵、支持開發(fā)和利用新能源、可再生能源的政策基調(diào)；2005年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》，明確提出了“以總量目標制定為核心”的政策，極大地刺激了新能源發(fā)電行業(yè)的增長。另外，中國政府還采取了多種行之有效的財政手段來激勵新能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，如在稅收上采取了減免關(guān)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策；在上網(wǎng)電價上采取了還本付息加合理利潤的風(fēng)電行業(yè)優(yōu)惠政策等。

近年來，中國新能源發(fā)電行業(yè)卻遇到了發(fā)展“瓶頸”，“產(chǎn)能過剩”、“新能源有效需求不足”等問題頻頻出現(xiàn)。這不僅抑制了新能源的發(fā)展，同時也嚴重威脅到能源安全。雖然造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，如國際經(jīng)濟危機導(dǎo)致能源行業(yè)不景氣，美國能源革命的成功導(dǎo)致世界能源格局改變等。但是，筆者認為中國能源管理部門之間的不協(xié)調(diào)也是導(dǎo)致目前新能源發(fā)電行業(yè)停滯的一個重要原因。

一、能源部門的管理缺乏協(xié)調(diào)性

所謂政府之間的協(xié)調(diào)性，指的就是與之相關(guān)的政府各部門之間在全面貫徹和實施中央政府以及各地方政府政策的時候能夠做到相互協(xié)作，互通有無。政府之間的協(xié)調(diào)性對于促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。而新能源作為一個“準公共物品”，其規(guī)劃和實施都需要政府的宏觀調(diào)控，也就是說，只有保證新能源宏觀政策有效實施，才能保證新能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。但是，就中國目前的情況而言，新能源發(fā)電行業(yè)在政府宏觀政策實施上存在著諸多問題，突出表現(xiàn)就是部門之間不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)不僅僅發(fā)生在同級橫向部門之間，也發(fā)生在上下級縱向部門之間。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政出多門，管理混亂

據(jù)統(tǒng)計，新中國成立以來，中國能源管理部門一共經(jīng)歷了16次大小變革，其中能源綜合管理部門更是“三立三撤”。新中國成立伊始，中國組建燃料工業(yè)部，負責統(tǒng)領(lǐng)能源行業(yè)的發(fā)展，后由于能源需求急劇增加，燃料部于1955年被拆解為石油、煤炭、電力三個部門。1980年，中國建立“國家能源委員會”，旨在能夠重新收回能源綜合管理的權(quán)利，但是由于該機構(gòu)與國家計委的權(quán)利存在交叉，故于兩年后撤銷。1988年，中國又進行了收回能源規(guī)劃統(tǒng)籌權(quán)的嘗試，并且建立了中國統(tǒng)配煤炭總公司、中國石油天然氣總公司和中國核工業(yè)總公司，同時成立了能源部。能源部的成立遭到了能源巨頭以及原煤炭部的反對，并且中國石油天然氣總公司以及中國核工業(yè)總公司也不同意加入該部，在這種情況下，1993年，中國能源部撤銷。自此，中國的能源管理權(quán)限散落到各個大大小小部門。這種局面一直持續(xù)到2005年國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的成立。三年后，即2008年，中國建立了能源協(xié)調(diào)機構(gòu)——國家能源委員會，同年7月，國家能源局成立。2013年，在剛剛過去的大部制改革中，國家取消了電監(jiān)會，其職能并入了國家能源局。

能源管理機構(gòu)的分分合合必然導(dǎo)致能源監(jiān)管的缺失。雖然現(xiàn)在電監(jiān)會與國家能源局的合并為中國未來成立“大能源部”提供了基礎(chǔ)，但是到目前為止，中國尚未成立一個能夠進行統(tǒng)一管理的能源部門，能源管理職責仍然散落在國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、國家環(huán)?？偩帧⒖萍疾康扔嘘P(guān)部門。而這些傳統(tǒng)能源體制所產(chǎn)生的歷史遺留問題，也給新能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展帶來了負面影響。如能源局具體負責研究提出新能源戰(zhàn)略、規(guī)劃，審核新能源的重大項目及對外合作等；經(jīng)濟運行局則負責組織協(xié)調(diào)新能源運行，并為之提供保障；價格司負責新能源產(chǎn)品價格的制定。如此分工，不僅僅加重了新能源企業(yè)的負擔，而且也勢必會造成管理的混亂以及責任不清等問題。

“多頭管理”為新能源發(fā)電行業(yè)帶來的另外一個問題就是新能源發(fā)電項目審批與配套電網(wǎng)項目審批相脫節(jié)，導(dǎo)致新能源發(fā)電行業(yè)“上網(wǎng)難”，引發(fā)新能源發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩，過剩的產(chǎn)能嚴重地制約了新能源企業(yè)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，5萬千瓦以下風(fēng)電項目的審批權(quán)只要報送屬地省級發(fā)改委審批即可，項目周期僅為1年左右；而220千伏電網(wǎng)項目的審批手續(xù)則十分復(fù)雜，從立項到通過審批至少需要兩年的時間，如果再加上建設(shè)工期，需3年左右才能實現(xiàn)運營，其中涉及的部門除省級發(fā)改委之外，還有國家發(fā)改委以及國家電力相關(guān)部門。所以，如果相關(guān)部門之間溝通不暢，很可能會導(dǎo)致一些風(fēng)電場項目提前上馬，而與之相匹配的電網(wǎng)配套工程卻無法及時與之對接，造成風(fēng)電產(chǎn)能的并網(wǎng)缺口。例如，本課題組在對某風(fēng)電企業(yè)的調(diào)研中得之，該企業(yè)風(fēng)電場的實際上網(wǎng)電量不到實際可發(fā)電量的5%，原因就是與之相匹配的電網(wǎng)配套工程無法實現(xiàn)對接。

（二）本位主義，盲目上馬

新能源發(fā)電行業(yè)作為中國未來能源發(fā)展的命脈，近年來受到了中央政府的高度關(guān)注。特別是在哥本哈根會議后，中央政府為了促進新能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，頒布了各種政策來調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性。但是，地方政府在落實中央政府運用新能源發(fā)電的戰(zhàn)略規(guī)劃中，嵌入了諸多“地方因素”，導(dǎo)致很多新能源發(fā)電項目盲目上馬，個別項目建成后由于配套設(shè)備不完善或者使用不經(jīng)濟導(dǎo)致閑置。

究其原因，新能源發(fā)電行業(yè)對地方GDP拉動效果非常明顯，且能帶動上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在中國，地方政府官員的績效評價與地方的GDP水平是相關(guān)的，所以地方政府在審批、建立新能源發(fā)電項目時，更多考慮的是該項目與自己政績的關(guān)系，而不是從全國宏觀形勢出發(fā)。可以說，新能源發(fā)電行業(yè)是地方政府官員取得政績，實現(xiàn)個人利益最大化的一條捷徑。他們對于建立新能源發(fā)電場有著更加迫切的需求。在這種情況下，新能源發(fā)電行業(yè)在很多地方變成了政績工程。

這種情況，一方面加劇了地方政府之間的產(chǎn)業(yè)競爭，導(dǎo)致大量新能源項目投產(chǎn)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，除中國以外，全世界平均每個國家的多晶硅制造企業(yè)只有7～8家，而中國卻有40～50家；平均每個國家只有7～8家太陽能制造商，而中國卻有200～300家；在中國，風(fēng)機制造企業(yè)更是每個月都會有大量的新涌入者。不僅如此，為了能夠項目上馬，有些地方政府甚至開始鉆中央政府政策的空子。如國家規(guī)定，5萬千瓦以下陸上風(fēng)電項目，由省級發(fā)改委“審批”，上報國家能源局備案即可。在這種情況下，個別地方政府鼓勵企業(yè)將項目拆分，從而逃避國家的審批。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，中國已經(jīng)并網(wǎng)及核準在建的風(fēng)電項目中，77%都是由地方政府批準的，而國家批準項目只占到23%。

另一方面，由于政績需要，很多地方政府對于新能源發(fā)電項目制定了一些不合理的激勵政策。比如一些地方的新能源發(fā)電企業(yè)，除了享受國家的政策支持和財政補貼外，還享受地方政府的種種政策鼓勵和財政優(yōu)惠，在這種雙重刺激下，很多原本不經(jīng)濟的項目變得有利可圖，由此刺激了地方企業(yè)盲目上馬新能源項目。

因此，在政績目標的推動下，大量新能源發(fā)電項目盲目投產(chǎn)，嚴重阻礙了新能源發(fā)電行業(yè)市場的自行調(diào)節(jié)，加劇了行業(yè)內(nèi)產(chǎn)能過剩。

（三）中央和地方政府規(guī)劃缺少有效銜接

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，省級政府能源主管部門應(yīng)當協(xié)同有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，結(jié)合本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用情況，因地適宜地制定中長期目標，并編制本行政區(qū)域內(nèi)的可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。規(guī)劃完成后需經(jīng)本級人民政府批準，并報國務(wù)院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機構(gòu)備案。但是，受各方面因素的影響，一些省市及地方新能源發(fā)電規(guī)劃僅從本地資源情況出發(fā)，出現(xiàn)了本省市及地方中長期規(guī)劃目標遠遠大于國家能源主管部門確定的中長期目標，兩級規(guī)劃之間缺少協(xié)調(diào)和制約。

二、促進中國能源管理部門之間協(xié)調(diào)性的建議

從上面的問題中我們可以看到，新能源管理部門之間缺乏協(xié)調(diào)性，這個問題已經(jīng)嚴重影響到中國新能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展。所以，盡快解決政府部門之間的管理問題，是實現(xiàn)中國未來新能源發(fā)電行業(yè)的快速發(fā)展，降低中國的碳排放，保護氣候環(huán)境的關(guān)鍵。那么如何才能改變現(xiàn)狀呢？筆者認為中國新能源管理部門之所以存在協(xié)調(diào)性差，信息不能共享的原因在于中國各能源管理部門的職能不明晰。所以，針對現(xiàn)有的實際情況，提出如下建議：

（一）建立具有宏觀管理能力的新能源管理機構(gòu)

從根本上講，一個國家的能源管理機構(gòu)應(yīng)該具有宏觀調(diào)控能力。中國能源管理機構(gòu)雖然經(jīng)歷了多次改革，但是至今也沒有形成一個統(tǒng)一的、獨立的、具有宏觀調(diào)控能力的能源管理部門。雖然現(xiàn)在已經(jīng)成立了國家能源局，整合了原國家發(fā)改委能源局、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國防科工委的能源管理職能，但是在最重要的能源價格管理上，卻只有建議權(quán)。

中國是一個能源高消耗國家，這種權(quán)利分散的管理模式，明顯已經(jīng)不再適用于中國。所以，為了順應(yīng)中國能源市場化改革的趨勢，中國現(xiàn)在應(yīng)建立高級別、集中管理的能源管理體制。這不僅有利于國家科學(xué)地制定中長期能源發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，保證國家能源安全；也有利于優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進新能源有效開發(fā)和利用；還有利于理順國家能源管理體制，避免政出多門，提高管理效率。

從國際上來看，無論是美國、澳大利亞還是俄羅斯、日本、韓國，都已經(jīng)建立了統(tǒng)一的國家能源管理部門。所以無論是從中國目前的新能源發(fā)電發(fā)展實踐還是從國際經(jīng)驗的借鑒來看，中央政府建立一個獨立的能源部門，通過利用合理的政策和價格手段，調(diào)控能源市場的發(fā)展，幫助新能源發(fā)電行業(yè)突破產(chǎn)業(yè)“瓶頸”，促進新能源行業(yè)在中國的健康快速發(fā)展是非常必要的。

（二）建立自上而下的監(jiān)管機制

監(jiān)管型國家一直被看做是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。從國際實踐來看，行之有效的監(jiān)管體制，對建立統(tǒng)一的市場準入規(guī)則、規(guī)范行業(yè)行為、推進政府能源管理體制改革以及提高行政效率都有很好的作用。但是到目前為止，中國尚未形成對新能源行業(yè)的監(jiān)管體制，并且有限的監(jiān)管規(guī)則也十分不完善。這些不僅不利于新能源發(fā)電行業(yè)形成有效的競爭格局，同時也會降低能源發(fā)展市場的總體效率。特別是由于缺乏統(tǒng)一的市場準入規(guī)則和行業(yè)行為規(guī)范，中國目前的新能源發(fā)電項目行政審批一直都存在問題。

近年來，中國新能源發(fā)電行業(yè)安全事故頻發(fā)，這也與監(jiān)管缺失有著必然的聯(lián)系。據(jù)統(tǒng)計，中國自2010年以來，隨著并網(wǎng)容量的增加，風(fēng)電行業(yè)一共發(fā)生了四次規(guī)模較大的風(fēng)電機組脫網(wǎng)事故。雖然表面上看是由于中國大部分風(fēng)機尚不具備低電壓穿越能力，在電網(wǎng)出現(xiàn)故障時就容易發(fā)生脫網(wǎng)。但是其根本原因還是由于中國相關(guān)的監(jiān)管力度不夠，忽視了對設(shè)備技術(shù)的審核。而福島核泄露事件，更是給中國對新能源的監(jiān)管敲響了警鐘。

所以，筆者認為，在中國應(yīng)該建立獨立的監(jiān)管部門。這個部門要與能源部門的政府職能相分離。能源部門主要負責能源宏觀政策的制定以及相關(guān)政策的研究，而監(jiān)管部門的主要職責在于對于能源安全、能源與環(huán)境保護以及能源實施的經(jīng)濟性進行專業(yè)性分析，從而保證國家能源政策能夠有效實施，同時也保障了與新能源相關(guān)的其他利益經(jīng)濟體的合法權(quán)益。

（三）建立行業(yè)統(tǒng)一標準和準入辦法

前面對于政府部門的管理提出了比較高的要求，特別是能源管理權(quán)的回收，不是一蹴而就的事情；而監(jiān)管體系的建立也需要國家和地方投入大量的人力物力，其中必然會觸及到相關(guān)利益集團的利益。而中國現(xiàn)在新能源發(fā)電行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的端倪。在這種情況下，中國政府應(yīng)該加大政策導(dǎo)向，帶領(lǐng)新能源發(fā)電行業(yè)走出產(chǎn)業(yè)“瓶頸”，這樣才有利于地方政府及企業(yè)恢復(fù)對新能源在中國發(fā)展的信心，提高世界對中國能源安全的信心。

要想在短期內(nèi)解決上述問題，最可行的方法就是建立行業(yè)統(tǒng)一標準和準入辦法。從產(chǎn)業(yè)鏈的源頭開始，包括設(shè)備零部件的制造，機組的組裝以及上網(wǎng)電量比率，都要制定細致的核定標準。同時也要收回地方對于新能源發(fā)電項目建設(shè)的審批權(quán)。這樣就能在一定程度上杜絕地方盲目上馬新能源項目的問題。同時，也有利于加強中國中央政府對于新能源行業(yè)的宏觀調(diào)控能力。

（四）改變地方政府的績效考核制度

新能源項目盲目上馬的主要原因是新能源的發(fā)展與地方政府官員的個人績效有密切關(guān)系。在中國新能源發(fā)展初期，這種方法對于提高中國地方政府對于新能源的重視程度有很大的刺激作用，但筆者認為，目前再利用這種考核機制可能會進一步導(dǎo)致中國新能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。所以，本文建議，在新能源發(fā)展方面，改變績效考核方式。將新能源項目的“質(zhì)量”而非“數(shù)量”作為考核中國地方政府政績的主要指標。這樣會加強地方政府對于新能源項目建設(shè)的審慎性。

另外，建議中國各地對已經(jīng)建成和即將上馬的新能源項目開展以地方政府為主導(dǎo)的自查工作，并且向國家能源局提出評估報告，對于那些不經(jīng)濟的在建項目應(yīng)該馬上叫停，已經(jīng)建成的周轉(zhuǎn)已經(jīng)出現(xiàn)問題的企業(yè)也應(yīng)該按照優(yōu)勝劣汰的原則進行兼并重組。同時由于大型的優(yōu)勝企業(yè)在研發(fā)上有更強的能力和實力，應(yīng)予以政策鼓勵和資金支持，這樣才能引導(dǎo)中國的新能源行業(yè)進入良性循環(huán)。

三、結(jié)語

隨著經(jīng)濟的快速增長，中國的能源供應(yīng)形勢也愈發(fā)嚴峻。目前，中國一半以上的石油靠進口，煤炭、天然氣由于受開采環(huán)境等因素的制約，在未來也存在很大的需求缺口。由此可見，中國潛在的能源安全問題不可小視，再加上來自國際的碳排放壓力，均促使中國必須重視新能源的開發(fā)和利用，新能源建設(shè)成為中國未來能源發(fā)展的必然方向。所以，中國政府必須重視由于能源管理部門之間不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的新能源發(fā)展誤區(qū)，特別是在當下——新能源發(fā)電行業(yè)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的端倪——政府更應(yīng)該從自身做起，通過理順政府職能部門的權(quán)利范圍，確定各個部門之間的責任關(guān)系，從而利用各種有效的宏觀調(diào)控手段來幫助新能源發(fā)電行業(yè)突破產(chǎn)業(yè)的“瓶頸”，重塑新能源企業(yè)和社會各界人士對中國新能源發(fā)展的信心。而在未來，基于新能源發(fā)展對于中國發(fā)展戰(zhàn)略的重要性，政府應(yīng)該組織建立一個獨立的管理部門，和一個同樣獨立的自上而下的監(jiān)管體系，為中國未來的能源安全打下一個堅實的基礎(chǔ)。

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The Analysis of Coordination of Energy Management Departments：According to Industry of New Energy Power Generation Technology

DING Yun，LIU Yun
（Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

To ensure the security of Chinese energy supply and relieve the pressure of carbon emissions，China has to promote the development of new energy.Actually our government has begun to pay high attention to this industry since the 1990s.Especially after the Copenhagen Climate Council in 2009，the support for the developmentof new energy from our government has been speeded up.So in recent years the development of new energy industry is rapidly gaining traction，particularly in the sector of new energy power generation.But the lack of the analysis of coordination among energy management departments has led to so many problems that definitely hinder the health development of the industry.So establishing an effective and independent intendance and regulatory mechanisms is vital for best carrying out developing strategy of new energy.

new energy resources；government；harmony

F206

A

1008－2700（2014）01－0045－05

（責任編輯：高立紅）

2013－11－28

國家社會科學(xué)基金項目《促進中國新能源戰(zhàn)略發(fā)展的財稅政策研究》（12BJY136）

丁蕓（1955－ ），女，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)稅收研究所執(zhí)行所長，教授，研究生導(dǎo)師，中國注冊會計師、中國注冊稅務(wù)師，中國稅收籌劃研究會副會長、秘書長，中國稅務(wù)學(xué)會常務(wù)理事、學(xué)術(shù)委員，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會常務(wù)理事，人力資源和社會保障部人事考試中心特聘專家；林韻（1989－ ），女，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財稅學(xué)院碩士研究生。