浙江省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境與對(duì)策

馬慶堃 魏彥彥

(浙江省民政研究中心，浙江 杭州 310007)

我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展格局逐漸呈現(xiàn)出主體多元化、對(duì)象公眾化、方式多樣化和隊(duì)伍專業(yè)化等基本特點(diǎn)，2013年我國(guó)每千名老人擁有床位數(shù)已超過(guò)22張。在老齡化持續(xù)加速、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求驟增的新形勢(shì)下，機(jī)構(gòu)服務(wù)總量不足仍是當(dāng)前階段社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的頭號(hào)頑疾。大力鼓勵(lì)和扶持民間資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是目前主要的政策思路。浙江省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平一直走在全國(guó)前列。自2000年以來(lái)，該省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了倍數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，總量從87個(gè)增加到878個(gè)，該省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中遇到的困境也具有先發(fā)性和典型性等特點(diǎn)，本文歸納和總結(jié)該省在這一領(lǐng)域的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)。

1 人口老齡化新形勢(shì)下的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1浙江省人口老齡化的階段性特征 據(jù)《浙江省2012年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，到2012年底，全省60歲及以上老年人口857.69萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.87%；65歲及以上老年人口572.69萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.93%；80歲及以上高齡老人130.36萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的15.20%。當(dāng)前浙江省老年人口發(fā)展呈現(xiàn)以下主要特征:①低齡老年人口迅速增加。2012年新增老年人口34.46萬(wàn)。截至2012年底，全省60～69歲的老年人口為477.11萬(wàn)，占老年人口的55.63%。第一代獨(dú)生子女父母陸續(xù)進(jìn)入老年期。預(yù)測(cè)到2015年，只有一個(gè)孩子的老年人將達(dá)到154萬(wàn)人左右，到2030年將達(dá)到677萬(wàn)人左右，其中60～69歲組老年人為440萬(wàn)人左右。②高齡老年人口持續(xù)增長(zhǎng)。2012年，80歲及以上的高齡老人比上年同期增加3.76萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.97%。預(yù)測(cè)到2015年，將達(dá)到157萬(wàn)左右，2020年將達(dá)到178萬(wàn)左右，比重分別占總?cè)丝诘?.24%和3.63%。“十二五”期間，高齡老年人口處在一個(gè)平穩(wěn)增長(zhǎng)期。③老年人家庭呈現(xiàn)空巢化趨勢(shì)。人口普查資料顯示， 1990年平均家庭戶人口3.46人，2000年2.99人，2010年2.62人。20年內(nèi)平均家庭戶人口減少0.84人。2012年，全省純老家庭人口數(shù)為214.49萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的25.01%，其中城鎮(zhèn)和農(nóng)村純老家庭人口，分別占城鄉(xiāng)老年人口總數(shù)的27.19%和23.96%。④失能半失能老年人數(shù)不斷增加。到2012年底，全省有失能、半失能老年人口共73.48萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的8.57%，其中，失能和半失能老年人口分別為24.52萬(wàn)人、48.95萬(wàn)人，各占老年人口總數(shù)的2.86%、5.71%〔1〕。

1.2民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要包括養(yǎng)老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康復(fù)醫(yī)院等。從機(jī)構(gòu)功能分類來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型。從投資及經(jīng)營(yíng)性質(zhì)分類來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可分為公(國(guó))辦、公建民營(yíng)、民辦公助、民辦，后三種一般被列入民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之列。從服務(wù)活動(dòng)屬性分類來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又可分為福利性、非營(yíng)利性、營(yíng)利性。國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為福利性機(jī)構(gòu)，在民政部門(mén)登記的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，在工商部門(mén)登記的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。浙江省政府自2006年以來(lái)，先后3次以養(yǎng)老服務(wù)體系為主題出臺(tái)了一系列加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的扶持政策。到2012年底，全省共有1 969家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，較2005年底增加18.8%；養(yǎng)老床位達(dá)到24.8萬(wàn)張，較2005年底增加102.6%；護(hù)理型床位為64 990張，占總床位數(shù)的26.2%；2012年末全省入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人數(shù)為130 659人，入住率達(dá)52.7%；每百名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)為2.89張，較2010年提高1.31張。

1.2.1機(jī)構(gòu)數(shù)量及規(guī)模 到2012年底，全省共有878家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老床位數(shù)為115 865張，平均每家機(jī)構(gòu)約有132張床位。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)、養(yǎng)老床位數(shù)的2項(xiàng)占比上，民辦機(jī)構(gòu)數(shù)約占全部機(jī)構(gòu)數(shù)的44.6%，民辦養(yǎng)老床位數(shù)約占全部養(yǎng)老床位數(shù)的46.8%，民辦都接近半數(shù)，即將占領(lǐng)“半壁江山”。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量及規(guī)模分布有如下特點(diǎn)：①?gòu)牡貐^(qū)分布上看：浙東南地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平高于浙北和浙西。地處浙東南的溫州、臺(tái)州、紹興三地，無(wú)論是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量，還是民辦養(yǎng)老床位數(shù)及占比，均高于其他地區(qū)；浙北比浙西的發(fā)展水平稍好一些。全省民辦養(yǎng)老床位數(shù)最多的是溫州市，擁有28 605張，而最低的是舟山市，僅為1 010張。②從規(guī)模上看：浙北地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模在全省最高，浙西次之，浙東南除寧波外其他地級(jí)市的規(guī)模低于全省平均水平。寧波市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模最大，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)擁有257.7床位，而規(guī)模最小的是舟山市，僅有53.2張。③從投資及經(jīng)營(yíng)分類看：大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記為民非性質(zhì)，工商登記的非常少，仍未登記的機(jī)構(gòu)超過(guò)四成。在所有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，民非登記的占54.33%，工商登記的占2.62%，未登記的占43.05%；在所有民辦養(yǎng)老床位中，民非登記的占61.39%，工商登記的占5.84%，未登記的占32.77%。值得指出的是，溫州、臺(tái)州地區(qū)的未登記數(shù)量占全省未登記總數(shù)的80%以上。見(jiàn)表1。

1.2.2政策扶持 目前全省民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)享受到的優(yōu)惠扶持政策，主要包括以下方面：①財(cái)政補(bǔ)貼：自2012年起，省財(cái)政對(duì)用房自建、床位數(shù)達(dá)到20張及以上、符合有關(guān)部門(mén)規(guī)定資質(zhì)條件的非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，按核定床位一次性給予每張床位6 000元補(bǔ)助；對(duì)租用用房且租用期3年以上的非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，達(dá)到前述條件的，省財(cái)政按核定床位給予每張床位每年1 000元補(bǔ)助，連續(xù)補(bǔ)助3年。在此基礎(chǔ)上適當(dāng)提高對(duì)護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。②用地：對(duì)福利性和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)用地，采用政府劃撥方式供地；對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)用地，可根據(jù)土地用途，依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)具體類型，參照成本逼近法等方法進(jìn)行地價(jià)評(píng)估后，采取招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地。鼓勵(lì)用地單位在符合城市規(guī)劃的前提下，充分利用工業(yè)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房、學(xué)校、辦公樓等存量房產(chǎn)和土地興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用村級(jí)建設(shè)留用地興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。③減免有關(guān)稅費(fèi)：養(yǎng)老院提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅；對(duì)符合條件并認(rèn)定為非營(yíng)利性組織的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的收入，免征企業(yè)所得稅；對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)非營(yíng)利的公益性社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)，或者國(guó)家機(jī)關(guān)向福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性捐贈(zèng)支出，按規(guī)定予以稅前扣除；對(duì)福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)養(yǎng)老院占用耕地免征耕地占用稅；社會(huì)福利院、敬老院、養(yǎng)老院、老年公寓等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，繳納水利建設(shè)專項(xiàng)資金確有困難的，報(bào)經(jīng)稅務(wù)部門(mén)批準(zhǔn)，可予以減免照顧。政府主辦和特許經(jīng)營(yíng)的供水、供電、供氣、通信、有線(數(shù)字)電視等經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和優(yōu)惠收費(fèi)。其中，用水、用電、用氣等價(jià)格與居民用戶實(shí)行同價(jià)；免收養(yǎng)老機(jī)構(gòu)電話、有線(數(shù)字)電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)一次性接入費(fèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有線(數(shù)字)電視基本維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按不高于當(dāng)?shù)鼐用裼脩糁鹘K端基本維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的50%協(xié)商收取。④給予從事養(yǎng)老服務(wù)工作的相關(guān)高校畢業(yè)生一次性獎(jiǎng)補(bǔ)：入職本省非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，從事養(yǎng)老服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等工作的高等院校、高職(包括杭州師范大學(xué)成人教育養(yǎng)老服務(wù)與管理專業(yè))、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生，滿5年后并符合相關(guān)條件的，給予一次性獎(jiǎng)補(bǔ)。高等院校畢業(yè)生獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)為本科40 000元，?？?高職)畢業(yè)生為26 000元，中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)21 000元。8家骨干民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，在公共財(cái)政補(bǔ)貼上面，5家享受到一定補(bǔ)貼；在用地方面，1家享受到政府劃撥；在減免稅費(fèi)方面，8家用電、7家用水、6家有線電視等享受到優(yōu)惠政策，2家燃?xì)夂?家車船稅享受優(yōu)惠政策。見(jiàn)表2。

表1 浙江省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量及養(yǎng)老床位分布情況(n)

表2 8家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際享受到的扶持政策情況

1.2.3經(jīng)營(yíng)情況 8家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，平均入住率為59.2%，略高于全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率。失智老人占13.9%，失能老人占17.5%，失獨(dú)老人占10.7%，其他老人超過(guò)一半，約占54.8%。見(jiàn)表3。目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常收入構(gòu)成主要由護(hù)理費(fèi)、床位費(fèi)、伙食費(fèi)3項(xiàng)組成。8家機(jī)構(gòu)盈虧情況與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大致相同。

1.2.4服務(wù)隊(duì)伍 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員一般由管理人員、護(hù)理人員和其他人員(如清潔、保安等)組成。8家機(jī)構(gòu)中，管理人員占19.3%，護(hù)理人員53.1%，其他人員占27.6%。護(hù)理人員數(shù)占入住老人數(shù)的平均比例為10.7%，意味1個(gè)護(hù)理人員平均要護(hù)理10位入住老人。F和C這兩家機(jī)構(gòu)的這個(gè)數(shù)字超過(guò)15%，1個(gè)護(hù)理人員需要護(hù)理7位老人；B的這個(gè)數(shù)字最少，僅為5.4%，1個(gè)護(hù)理人員需要護(hù)理18位入住老人。初級(jí)護(hù)理人員是目前護(hù)理崗位上工作人員的主力軍，中高級(jí)護(hù)理人員較少。8家機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員中，有高級(jí)護(hù)理職稱的人占2.6%，中級(jí)占19.9%，初級(jí)占51.3%，未參加過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的人員占26.2%。見(jiàn)表4。

表3 8家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)概況

表4 8家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)隊(duì)伍情況(n)

2 現(xiàn)階段民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要發(fā)展困境

2.1融資渠道缺乏 當(dāng)前該省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的最大障礙，就是資金短缺和融資困難問(wèn)題。除了投資人自身的資金外，目前的合法籌資途徑還包括銀行貸款和公共財(cái)政補(bǔ)貼。大多數(shù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有房產(chǎn)的所有權(quán)和土地證，也就無(wú)法得到銀行貸款。8家機(jī)構(gòu)只有1家能夠?qū)で蟮姐y行借貸，其他幾家均依靠自有資金經(jīng)營(yíng)。4家得到政府的床位建設(shè)補(bǔ)貼，4家拿到運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。

2.2專業(yè)人才不足 一是專業(yè)護(hù)理人員稀缺。大多數(shù)機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員主要由外來(lái)大齡婦女擔(dān)當(dāng)。二是護(hù)理人員流動(dòng)性較大。受服務(wù)業(yè)人力資源成本上漲、護(hù)理員勞動(dòng)強(qiáng)度過(guò)大和社會(huì)認(rèn)同感過(guò)低等因素影響，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員隊(duì)伍穩(wěn)定性比較差。

2.3扶持政策不實(shí)惠 該省扶持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策，主要由財(cái)政補(bǔ)助，用地支持，用電、水、氣、有線電視及一些稅費(fèi)減免等組成。但操作時(shí)有著明確的分類分層實(shí)施辦法，對(duì)公辦機(jī)構(gòu)的支持力度最大，在上述各項(xiàng)政策中均有實(shí)質(zhì)性支持，對(duì)非營(yíng)利性民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度次之，對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的支持非常小。公辦機(jī)構(gòu)由國(guó)家投入，管理人員工資是財(cái)政撥付，進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，基本上屬于“零成本競(jìng)爭(zhēng)”；不良的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，給民間資本介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的前景帶來(lái)負(fù)面影響。

2.4行業(yè)監(jiān)管體系不完善 主要體現(xiàn)在以下方面：一是布局規(guī)劃不科學(xué)，深陷建設(shè)“大而全”設(shè)施的誤區(qū)。“百名老人床位率”雖是國(guó)際上評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家(地區(qū))養(yǎng)老設(shè)施供給水平的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，但使用時(shí)也要考慮到人口密度和養(yǎng)老需求的實(shí)際分布狀況。目前國(guó)家、省、市、縣等各級(jí)政府均把它作為推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的硬性標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)設(shè)施建設(shè)要規(guī)模大、功能齊全、輻射面廣，而忽略了老年人的實(shí)際需求，由此帶來(lái)了低標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)建設(shè)、社會(huì)福利資源二次分配不公等消極影響。北歐及日本近年非常流行“UNIT”式機(jī)構(gòu)逐漸模式。二是管辦一體，有失公允。自從社會(huì)福利社會(huì)化推行之始，政府有關(guān)部門(mén)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的管辦一體制度，就成了民間資本加快介入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的擋路石。政府在實(shí)際指導(dǎo)和監(jiān)管工作中包攬過(guò)多，主導(dǎo)成了主辦，主管成了統(tǒng)管，使得民營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)法與公辦機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，把民營(yíng)機(jī)構(gòu)逐漸推向了行業(yè)的從屬地位。另外，公共財(cái)政補(bǔ)貼向福利性和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)傾斜，引導(dǎo)了一些民營(yíng)機(jī)構(gòu)形成了“官附性”利益取向，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。三是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺少法律法規(guī)依據(jù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記程序繁瑣復(fù)雜。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果要想登記注冊(cè)，首先要找有一個(gè)監(jiān)管自己的部門(mén)實(shí)體，取得該部門(mén)的同意，才能到民政部門(mén)申請(qǐng)辦理登記手續(xù)。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等制度過(guò)于守舊。

2.5風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺位 8家機(jī)構(gòu)中只有2家參加了機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)，其余幾家仍未設(shè)立意外事故風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對(duì)意外事故帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)賠償責(zé)任，往往在老人入住前通過(guò)與其家屬簽訂相關(guān)協(xié)議，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。與醫(yī)療行業(yè)相似，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣面臨服務(wù)過(guò)程中發(fā)生意外時(shí)責(zé)任難以判定的問(wèn)題。意外事故一旦發(fā)生，仍會(huì)導(dǎo)致了民辦機(jī)構(gòu)陷入醫(yī)療護(hù)理糾紛多、賠償風(fēng)險(xiǎn)大的境地。國(guó)內(nèi)針對(duì)機(jī)構(gòu)中發(fā)生的護(hù)理責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，最早于2007年在上海浦東首先推行，隨后幾年，江蘇、山東、北京等地也在逐步探索和完善。2011年4月，浙江省正式發(fā)布了浙江省政策性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)方案(試行)》和《浙江省政策性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)裁定標(biāo)準(zhǔn)和裁定辦法》，明確了具體的參保條件、裁定標(biāo)準(zhǔn)和賠付辦法。但是它畢竟是一個(gè)剛剛推行的險(xiǎn)種，在許多地區(qū)仍處于試行階段。

2.6原因分析

2.6.1入住老人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求：基本型+發(fā)展型 它實(shí)際上包括老人及其主要家庭成員的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)要求。選擇民營(yíng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的人中，主要包括健康老年夫婦、健康獨(dú)居者、家庭成員無(wú)法照顧的失能老人、失智老人，以及部分“五保和三無(wú)”老人。他們及其家庭成員需要的服務(wù)包括食宿、護(hù)理、精神慰藉等，在每類服務(wù)中又有層次化分別。雖然每個(gè)人的服務(wù)需求不盡相同、非常個(gè)性化，但實(shí)際上，按照層次需要理論，仍可以大致分為兩個(gè)級(jí)別的服務(wù)需要：基本型(或生存型)、發(fā)展型(或享受型)。傳統(tǒng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求是基本型的，入住老人是社會(huì)底層人群，只要保障他們的基本生活需求就行。發(fā)展型養(yǎng)老服務(wù)已成為現(xiàn)在及將來(lái)一段時(shí)間里愿意入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老者更為重要的服務(wù)需求。

2.6.2當(dāng)前民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)動(dòng)機(jī)：分一杯羹 民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)舉辦的資金來(lái)源主要是社會(huì)組織或個(gè)人出資。由于目前我國(guó)在稅收優(yōu)惠、社會(huì)捐贈(zèng)等方面并沒(méi)有對(duì)社會(huì)慈善形成成熟、合理、鼓勵(lì)性強(qiáng)的法律法規(guī)，因此機(jī)構(gòu)投資人選擇將自己私人財(cái)產(chǎn)投入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)展?fàn)I利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?，F(xiàn)有的扶持政策主要向非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)傾斜。該省民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的舉辦者中，雖然不乏一些真心做公益而且有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的社會(huì)慈善家和社會(huì)慈善組織，但更多地舉辦人卻是因?yàn)榭吹搅死淆g產(chǎn)業(yè)的巨大市場(chǎng)份額和美好的發(fā)展前景。

2.6.3政府對(duì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)的角色期待：分擔(dān)福利責(zé)任+少逐利 提供非營(yíng)利性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，是我國(guó)政府目前對(duì)民間資本創(chuàng)辦社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要期待所在。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老責(zé)任只限于滿足社會(huì)底層人士的基本型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。政府動(dòng)員民間資本和社會(huì)力量介入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，分擔(dān)一定的福利責(zé)任，由多元性主體共同構(gòu)建一個(gè)全民共享、適合發(fā)展型增長(zhǎng)趨勢(shì)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，成為一個(gè)必需的戰(zhàn)略選擇。經(jīng)典福利多元主義理論認(rèn)為，市場(chǎng)、國(guó)家和家庭在社會(huì)中提供的福利總和構(gòu)成社會(huì)總福利；隨后又更進(jìn)一步，福利責(zé)任不僅僅由國(guó)家或市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，其他社會(huì)主體如個(gè)人、家庭和志愿組織、民間機(jī)構(gòu)等也應(yīng)是提供者。

2.6.4三方的合作困局分析 在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系框架下比較各方的合作出發(fā)點(diǎn)，不難看出各方尋求的目標(biāo)不盡相同。①入住老人與民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：互不信任傾向。對(duì)可選擇的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較，是入住老人及其家庭成員實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的主要方法。民營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)邏輯是如何更快提高投資的收益率，基本途徑是賺取成本與收費(fèi)間的利差，具體表現(xiàn)是或者高成本高服務(wù)，或者低成本低服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)合作中，雙方都產(chǎn)生了不信任的傾向，逐漸形成了目前的合作困局。服務(wù)收費(fèi)不定期提價(jià)或者盡量壓縮服務(wù)運(yùn)營(yíng)成本，往往是機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)自身收益的主要工具。②入住老人與政府：尋求最大化公平。老年人對(duì)政府的養(yǎng)老服務(wù)訴求就是公平分配社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源。政府在分配社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源時(shí)要全盤(pán)考慮，協(xié)調(diào)各方利益，最優(yōu)選擇一般是從基本國(guó)情出發(fā)，優(yōu)先保障底層人群的基本型養(yǎng)老服務(wù)需求，而將大眾化的發(fā)展型養(yǎng)老服務(wù)需求推向市場(chǎng)和社會(huì)。個(gè)別地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老資源分配不公的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，新建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)始追求規(guī)模宏大和功能齊全，逐步背離其保障底層人群的基本型養(yǎng)老服務(wù)需求的出發(fā)點(diǎn)。③政府與民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：營(yíng)利與非營(yíng)利。兩者間相悖的利益出發(fā)點(diǎn)是三方合作困局產(chǎn)生的主要根源。政府在制定公共政策時(shí)，已經(jīng)把社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)放在準(zhǔn)公共產(chǎn)品序列內(nèi)，將基本型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)列為國(guó)家推行基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一。在推行社會(huì)福利社會(huì)化中，為預(yù)防和控制民間資本產(chǎn)生過(guò)多逐利的沖動(dòng)，政府通過(guò)分類扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的策略來(lái)鼓勵(lì)民間力量從事非營(yíng)利性服務(wù)。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了贏得發(fā)展機(jī)會(huì)，往往在營(yíng)利與非營(yíng)利間搖擺不定，實(shí)則變相獲得利益。由于企業(yè)自律和行業(yè)互律機(jī)制尚不健全，一些非法獲利手段應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境而生。

3 對(duì)策性建議

3.1創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制，賦予民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的合理的剩余索取權(quán) 新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)更加關(guān)注服務(wù)效率、效果和質(zhì)量，提供多樣化的服務(wù)必須以市場(chǎng)需求和顧客需要為導(dǎo)向；政府注重放權(quán)，應(yīng)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)、改變復(fù)雜的程序和規(guī)則，從而有效地解決問(wèn)題；政府應(yīng)減少行政規(guī)制，緊抓績(jī)效控制，采用私人部門(mén)管理成功經(jīng)驗(yàn)，合理引入市場(chǎng)機(jī)制。在公共服務(wù)領(lǐng)域必須打破政府壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織的作用〔3〕。政府從福利的直接提供、財(cái)務(wù)承擔(dān)和業(yè)務(wù)監(jiān)管等層面不斷后撤，只承擔(dān)托底和宏觀引導(dǎo)責(zé)任，鼓勵(lì)各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，把部分服務(wù)交給民間社團(tuán)和市場(chǎng)來(lái)承辦〔4〕。

剩余索取權(quán)分配是一種有效的激勵(lì)方式，其機(jī)制在于讓經(jīng)營(yíng)者成為機(jī)構(gòu)的股東或虛擬股東，使其與其他股東形成利益共同體，由此形成共同的利益取向。在目前的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理制度框架下，舉辦者喪失了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本的自由流轉(zhuǎn)權(quán)、剩余索取權(quán)和使用權(quán)。賦予民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的合理的剩余索取權(quán)，意味著可以讓經(jīng)營(yíng)者分享正常的服務(wù)利潤(rùn)，激發(fā)民間資本的投入積極性和經(jīng)營(yíng)能動(dòng)性。

3.2加強(qiáng)扶持和監(jiān)管，確保資源分配實(shí)現(xiàn)公平效率的平衡 調(diào)整公共財(cái)政投入、包括彩票公益金的投資方向和方式，更多地采取基金扶持、貸款貼息、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等“間接投資”的方式支持社會(huì)力量參與當(dāng)前和今后缺口巨大的護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和改造。明確政府重點(diǎn)扶持面向空巢高齡老人、失能失智老人的助養(yǎng)型中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，調(diào)整現(xiàn)行的養(yǎng)老床位補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助辦法，逐步扭轉(zhuǎn)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)福利資源再次分配不公的觀念。逐步放棄“百名老人床位率”這一硬件設(shè)施考核指標(biāo)，代之以切合當(dāng)?shù)貙?shí)際老人需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)區(qū)域布局和服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)環(huán)境設(shè)施評(píng)估和人力資源服務(wù)評(píng)估。加快完善行業(yè)監(jiān)管制度和機(jī)制。推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)管理立法，明確行業(yè)的服務(wù)主體、性質(zhì)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評(píng)估。完善并全面推行民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)制度。

3.3提高機(jī)構(gòu)自律與行業(yè)互律機(jī)制建設(shè) 各級(jí)政府通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)政策，增強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自主能力、培育服務(wù)精神。引導(dǎo)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立健全其財(cái)務(wù)制度和組織制度，樹(shù)立合法營(yíng)銷觀念，建立可持續(xù)性的融資渠道。良好的行業(yè)互律機(jī)制可以鼓勵(lì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)樹(shù)立行業(yè)規(guī)范和提高自身的公共道德，約束和規(guī)范著每一個(gè)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為。

3.4重視專業(yè)化服務(wù)人才培養(yǎng)和建設(shè) 提高養(yǎng)老護(hù)理崗位的社會(huì)認(rèn)同感，著力提高他們的社會(huì)地位和薪酬待遇。加快完善養(yǎng)老護(hù)理領(lǐng)域的職業(yè)職稱評(píng)價(jià)制度和管理辦法。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人力資源評(píng)估和監(jiān)察制度建設(shè)，科學(xué)合理制定勞動(dòng)用工時(shí)間。繼續(xù)在各省各地全面推行從事護(hù)理崗位的專業(yè)人才補(bǔ)助制度，吸引專業(yè)人才向一線護(hù)理崗位流動(dòng)。建立定期護(hù)理專業(yè)技能培訓(xùn)制度，納入機(jī)構(gòu)年度檢查內(nèi)容。探索建立在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中引入專業(yè)社會(huì)工作人才的機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)社工崗位。開(kāi)展社會(huì)工作的學(xué)歷教育和資格認(rèn)證。支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)吸納就業(yè)困難群體就業(yè)。加快培育從事養(yǎng)老服務(wù)的志愿者隊(duì)伍，實(shí)行志愿者注冊(cè)制度，形成專業(yè)人員引領(lǐng)志愿者的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

4 參考文獻(xiàn)

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