中國兩次房改政策性內(nèi)涵變遷歷程

馬先標

摘要：按“兩次房改”的界分范式，系統(tǒng)梳理評析“一次房改”和“二次房改前期”的改革目標、原則，以及所取得的成就和不足。在此基礎上，指出“二次房改中后期”的改革目標是建立“兩房協(xié)調(diào)”的新住房體制，為促進整個住房體系長期平穩(wěn)較快發(fā)展，進而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動力。

關鍵詞：兩次房改；房改目標；房改原則；兩房協(xié)調(diào)；新住房體制

Abstract：According to?the?definition of?two?housing institution reform?‘s parsdigm ,This assay reviews the reform object,reform?principles about?the first housing institution reform and the second housing institution .Meanwhile , we point out its achievements and shortcomings. Based on the above analysis, a new housing institution should be set up adapting to?china socialism market economy institution and china?security?institution?during the middle-late reform period ,which not only?keeps?the whole housing development well, but also the economic and social development scientific.

Key words: ?two?housing institution reform；reform?objects；reform??principles；balance between?commercial housing and security housing；new housing institutions

中圖分類號：C912文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-07-04（7）

縱觀已經(jīng)進行的房改，可將舊住房體制到“新住房體制雛形”的階段視為“一次房改”，時區(qū)大致在1980年至2001年； 從“新住房體制雛形”到建立起市場配置與政府保障相結(jié)合的住房體制的整個轉(zhuǎn)換階段，屬“二次房改”，其前期在2001年至2011年，中后期始于2012年并將延續(xù)較長時間。

何謂舊住房體制？正如資深專家所言，“新中國成立以后至改革開放前，我國實行的住房制度被統(tǒng)稱為舊住房制度。舊制度的主要內(nèi)容是以低工資為基礎，由公家（含政府和單位）建設（或購買）公房，通過行政方法分配給職工居住，收取很低的租金（包宗華，2002）?！盵1]這是對住房舊制度的經(jīng)典認知。這里的舊制度涵蓋了舊福利公房的投資、建造、分配、消費等環(huán)節(jié)，因而也就是集合層面的體制范疇，而應被視為舊住房體制。

那么，“新住房體制雛形”所指何物？對現(xiàn)有的房改歷程回顧的諸多文獻表明，從1980年開始，行政性公房低租金分配的舊住房體制開始接受改革的洗禮，而向新體制轉(zhuǎn)型，期間新體制構(gòu)建雖出現(xiàn)過失敗、停滯，但在1998年7月國發(fā)[23]號文頒布后，住房分配貨幣化改革全面展開，至2001年，舊住房體制基本瓦解而讓位于商品化的住房體制。然而，由于這種商品化的住房體制因“商保失調(diào)”，衍生新的房困問題，所以只能稱之為“新住房體制雛形”，而不是完全意義上的新住房體制。

要進一步地追問，完善的新住房體制究竟應是什么模式？經(jīng)過2001年至今的理論爭辯和實踐探索，學業(yè)兩界對此的認識逐漸深入。但是，無疑需在統(tǒng)觀迄今為止的全部房改歷程后，才能有一個更為清晰的答案。

本文按上述“兩次房改”的界分范式，梳理30多年來中國房改的基本脈絡，回顧房改的風雨歷程，進而瞻望完全意義上的新住房體制模式。

1“一次房改”歷程的重新梳理

一些專家已對“一次房改”有所回顧，但闡釋基調(diào)基于住房體制是經(jīng)濟體制的一部分，且觀照維度籠統(tǒng)發(fā)散，現(xiàn)從房改目標和原則兩維度出發(fā)，并結(jié)合2001年以后的住房發(fā)展，對“一次房改”歷程重新梳理。

1.1“一次房改”的具體階分

如前述，“一次房改”的時區(qū)跨度集中在1980年至2001年。結(jié)合專家的經(jīng)典回顧，現(xiàn)對“一次房改”各具體階段的劃分與稱謂重釋如下：1980－1986年，理論準備和出售公房階段；1986－1991年，提租補貼階段；1991－1993年，以售帶租和公積金試點階段；1993－1998年7月，房改深化、配套改革與艱難探索階段；1998年7月至2001年，住房分配貨幣化改革①全面展開、新住房制度初建階段。此后，進入新住房制度不斷完善的二次房改期。

1.2“一次房改”的目標概括

雖然“一次房改”涉及的行為主體涵蓋政府、單位和職工，但主導房改的力量主源于政府，從而使其帶有自上而下的強制性制度變遷特色，改革目標也自然體現(xiàn)在權威的國家級房改文件中。以國發(fā)[1988]11號文、國發(fā)[1991]30號文、國發(fā)[1994]43號文、國發(fā)[1998]23號文、1999年國務院令第350號等房改文件為代表，各具體階段的目標和總目標依次呈現(xiàn)。

1.2.1“一次房改”各具體階段的目標：

一次房改各具體階段的改革目標著眼于有針對性地解決某一改革進程中

的突出問題，與總目標之間表現(xiàn)為“局部與整體、當前和長遠”的邏輯關系，其內(nèi)容并不能從房改文件中“按字面”直接獲取，而需結(jié)合文件和專家回顧加以提煉?，F(xiàn)簡述如下：

1980－1986年。通過售公房以減輕政府財政負擔，同時增加籌集資金的渠道，從而加速解決城鎮(zhèn)居民的住房困難。

1986－1991年。通過提租補貼實現(xiàn)以租養(yǎng)房，甩掉政府財政包袱，相應地抑制部分干部職工多占公房和促進公房出售。

1991－1993。以售公房為主，帶動提租從而改變住房產(chǎn)權結(jié)構(gòu)，通過公積金試點以促進職工購房支付能力的增強。

1993－1998年7月。通過公積金制度推廣、企業(yè)改制等配套改革以推動房改深化，實現(xiàn)機制轉(zhuǎn)換與資金籌集相結(jié)合，促進住房制度與市場經(jīng)濟體制改革相配合。

1998年7月至2001年。停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。②

1.2.2“一次房改”的總目標

房改總目標主要通過關鍵的國字號房改文件得以體現(xiàn)。體察“一次房改”期間的國發(fā)[1988]11號文、國發(fā)[1991]30號文、國發(fā)[1994]43號文和國發(fā)[1998]23號文，政策界對房改總目標的表述隨經(jīng)濟體制改革目標和形勢發(fā)展之需而有調(diào)整，軌跡如下： 1988年提出“按照社會主義有計劃商品經(jīng)濟的要求，實現(xiàn)住房商品化”→1991年提出“城鎮(zhèn)住房體制改革是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，其根本目的是要緩解居民住房困難，不斷改善住房條件，正確引導消費，逐步實現(xiàn)住房商品化，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)?！薄?994年提出“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求?！薄?998年的“穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)日益增長的住房需求?！备母锞€路顯示，在認識的不斷深化中，“一次房改”總目標集中體現(xiàn)在國發(fā)[1998]23號文，只不過作為總目標的內(nèi)容通過該文第一條的“指導思想”得以體現(xiàn)，而該文第二條的“目標”實際上應歸為實現(xiàn)房改總目標的手段，或作為房改具體階段的目標。

概覽房改總目標演化軌跡可知，住房商品化成為“一次房改”總目標的主導特征。正如學者后來所言：國發(fā)[1998]23號文頒布后，意味著建國以來一直實行的福利性實物分配的住房制度“壽終正寢”，給職工發(fā)住房補貼為主的工資性貨幣化分房的制度開始實施......因而“表明我國的‘房改按照既定的目標—商品化、市場化全面推進，向縱深發(fā)展?！盵2]

當然，一次房改期間，90年代初已提出建設經(jīng)適房或安居工程以解決職工住房困難的思路，個別專家也對此有相關闡述，這有積極意義，但還未從住房體制也屬于社會保障體制的特點對其進行系統(tǒng)改革。

1.3“一次房改”的改革原則

這里僅對國字號文件的文標或條款標題出現(xiàn)改革原則的內(nèi)容進行總評述。從表1的闡述可見, 此階段房改原則主要體現(xiàn)在：

（1）通過國家、單位和個人協(xié)力解決住房問題的責任分解；（2）中央統(tǒng)一政策和各地因地制宜分散決策；（3）分地區(qū)推進改革的領導方式。（4）省一級政府主抓房改。（5）“堅持多住房多交租和少住房可得益的原則”和“租、售、建并舉的原則”，側(cè)重于微觀層面的操作，對實現(xiàn)分階段改革目標較為關鍵。因此，總體觀之，“一次房改”的這些原則可歸結(jié)為四個大向度原則（即（1）至（4）條），附加兩個技術性細則（即第（5）條）。

1.4對“一次房改”的總評析

1.4.1“一次房改”具有先進性且改革成就巨大

其一，打破了住房不是商品和住房姓公的神話，打破了舊福利房體制中的種種扭曲和分房中的種種不正之風，同時改變舊體制下住房產(chǎn)業(yè)化嚴重落后的格局，進而有力地配合了城市經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建與完善。

其二，推動商品房大發(fā)展，提高了居民居住水平。1949年國內(nèi)人均居住面積4.5平米，實行舊福利實物房分配制度，反而使得1978年人均居住面積下降到3.6平米左右，通過房改，到1997年該指標達到8.8平米。之所以如此，正因為住房市場化改革后，市場競爭促進商品房開發(fā)企業(yè)供給多樣化的數(shù)量充裕的住房，從而豐富了住房消費的選擇渠道，居民特別是中高收入者被壓抑的居住消費被充分釋放出來。

其三，通過商品房大發(fā)展的主渠道解決居民住房問題，也使政府徹底擺脫了舊福利公房體制下的財政重負。同時，以經(jīng)適房和安居工程為主要內(nèi)容的保障房雛形開始發(fā)育、成長，為后來構(gòu)建較完善的保障房體系作了必要的準備。

其四，在住房商品化的改革總思路下始終對可能出現(xiàn)的職工住房難題加以關切，凸顯了該時期政府濃厚的民生情懷。如高度重視公房租售價的合理確定，并建設經(jīng)適房、安居房以對沖住房商品化改革中的職工房困，也設計了維護居民住房合理支付能力的技術性政策。但是提高居民住房支付能力的政策細化帶有世界性難題色彩，即便是當前的房改也同樣面臨該難題的困擾。改革中出現(xiàn)幾次公房低價出售的風潮啟示政策部門，居民住房支付能力得到適度保障，改革就順利，反之也反是。

1.4.2“一次房改”的不足表現(xiàn)

其一，在住房屬性的歸向上，“住房是商品”的理念在學界主流化，這相應地衍生住房體制僅是經(jīng)濟體制一部分的偏誤認識，導致住房商品化的體制改革原則占絕對主導地位，而未同時將住房體制拓展到社會保障體制層面加以系統(tǒng)改革，最終住房體制似乎披上完全的商品房體制的外衣。

其二，房改中各具體階段的改革目標多變，雖有長期的改革總目標但尚顯籠統(tǒng)，可操作性尚需加強。如提出適應社會主義初級階段和社會主義市場經(jīng)濟體制改革的房改目標，但如何適應，尚需政學兩界給出更具體深入的闡述。

其三，實現(xiàn)目標的指導原則還需系統(tǒng)優(yōu)化，需要契合總目標和具體階段目標而分類闡明，并注意總的指導原則和具體細則之間的銜接。如雖有對沖住房商品化改革中職工房困的安居工程建設目標，但相關的受惠對象確定、防異化的指導原則還未系統(tǒng)供給，即保障房體制開始萌芽，有待發(fā)展。

總括而言，“一次房改”是在“住房是商品”的理念導引下將住房體制作為經(jīng)濟體制的一部分，走了一條與經(jīng)濟體制改革模式相容的住房商品化或市場化的漸進式改革之路，成就巨大但不足也存。無疑需強調(diào)：中國國情的復雜特別是地區(qū)發(fā)展的極不平衡性，使得房改更為復雜艱巨，加上歷史情境和認識的約束，任何人都不可能對改革目標、基本原則、措施、切入點等一步“看透”，出現(xiàn)一些偏差是正常且難以避免的。故評析以往改革的得失只是為了更好地擘劃未來的改革思路，而不能浸淫在“事后諸葛亮”式的竊喜中；另外，一些政策語境表述“住房是商品”時，其時的“住房”即指“商品住房”，但常規(guī)化解讀中還需專門交代一下兩者的簡稱關系以免含混。

2“二次房改前期”新住房體制構(gòu)建的探索與推進

如前述，“一次房改”后新住房體制初步建立“雛形”，因暴露商品房過度的缺陷而需進行“二次房改”。從個人掌握的文獻來看，諸多專家對房改歷程的回顧集中在“一次房改”，即觀照時區(qū)限于2001年以前，故此，體察2001年以后的“二次房改”帶有一定的初探性。

2.1“二次房改”的具體階分

前已指出，2001年至2011年以來的房改深化之路可稱之為“二次房改前期”， 現(xiàn)將此期再細分為2001年-2007年和2008-2011年兩階段；今后還將推進的房改深化之路稱之為“二次房改中后期”?，F(xiàn)對已經(jīng)進行的“二次房改前期”歷程簡梳。

2.2“二次房改前期”的改革目標

觀照發(fā)現(xiàn)，此階段尚無“一次房改”時期文標即劍指住房制度改革或體制改革的國發(fā)文件，因而此期房改總目標、階段目標難以從國字號房改文件中“按字面”直接獲取；不過暗含改革目標的“基本原則”、“指導思想”等術語融入關鍵性國發(fā)文件，房改進展也內(nèi)蘊在城市低收入群體房困破解、房價維穩(wěn)、促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)健發(fā)展、加強保障房建設管理四方面內(nèi)容中（見表2），突出進步是保障房建設在國發(fā)[2011]45號文標中單列，并得到相當程度的闡釋，與“一次房改”時期保障房雛形化狀態(tài)相比，這是一次飛躍。

在總結(jié)凝煉的基礎上，“二次房改前期”各分階段的改革進貌如下：

2.2.1以低收入者家庭房困破解為目標的“二次房改”積極探索階段

該階段時區(qū)居于2001年-2007年，以2003年和2007年為改革關鍵年。

“二次房改前期”實際上從2003年正式開始。雖然“二次房改前期”始于2001年，但實際上從2003年真正啟動，這與該年呈現(xiàn)的節(jié)點性事件有關：首先，該年中國城市化進入加速期而客觀上有加重已有房困的趨向；其次，自該年度以后，整個中國政府系統(tǒng)正式明確地提出推進服務型政府建設，表明政府意識到應承擔公共服務體系建設的主導責任；再者，2003年8月國發(fā)[2003]18號文頒布，雖以“促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展”為文標，但提出“建立適合我國國情的住房保障制度”和“改革住房制度、完善住房補貼制度”的改革基調(diào)，在該文第二條第三款“完善供應政策 ，調(diào)整供應結(jié)構(gòu)”中還著重就經(jīng)適房、廉租房進行具體闡釋，并對普通商品房的大比例建設提出要求，這是調(diào)節(jié)“住房體系過度商品化”而加強保障房體制建設的信號。因而，“二次房改前期”可認為正式始于2003年，而2001-2003年8月居于理論困惑、實踐困頓而萌動“二次房改”的過渡期。

國發(fā)[2007]24號文從制度改革層面凸顯低收入家庭房困破解的目標。自國發(fā)[2003]18號文后，2003年12月31日《五部委城市最低收入家庭廉租住房建設管理辦法》和2004年5月13日四部委《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等文件相繼頒布，關于保障房的一些政策條例得到進一步闡述。政策探索的結(jié)果后來集中體現(xiàn)在《關于解決城市低收入者家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號文）中：在該文第一條第一款，出現(xiàn)“將解決城市低收入群眾住房困難問題作為住房制度改革的重要內(nèi)容和政府公共服務的一項重要職責”的表述；第二條為“進一步建立健全城市廉租住房制度”，第三條為“改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度”。

由此可見，國發(fā)[2007]24號文著重從住房制度改革的理路破解低收入者家庭房困；反觀實踐維度，此期保障房機構(gòu)和融投資建設都有積極進展，2007年住建部設立住房保障司，一些省市在住建職能部門內(nèi)設住保處，2007年全國安排廉租住房資金77億元，超過歷年累計安排資金的總和。這都表明住房制度改革步入繼續(xù)深化的積極探索階段。

2.2.2以加強保障房體制構(gòu)建為目標的“二次房改”加快階段

該時段（2008-2011年）的房改目標為加強保障房體制構(gòu)建。理由是：

其一，各省市住房機構(gòu)繼續(xù)得到增強。觀照現(xiàn)實，四大直轄市中，津渝將原有的房地產(chǎn)管理局更名、改建為國土資源與房屋管理局，在土地與住房的資源整合管理方面邁開一步；而上海和一些省會大城市如南京、長春等在原有的“房地產(chǎn)管理局”名號上增加了“住房保障”的稱謂，凸顯保障房破解房困的特色。云南省為加強保障房建設管理，成立省住房保障局，開全國省區(qū)首例。

其二，圍繞保障房的制度改革得到進一步重視。國發(fā)[2008]131號和國發(fā)[2010]10號文均出現(xiàn)“加大或加快保障性住房建設力度”的內(nèi)容；國務院辦公廳《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》(國辦發(fā)〔2011〕45號）、住城部《關于調(diào)整住房公積金存貸款利率的通知》建金[2011]44號和《國家發(fā)展改革委辦公廳關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發(fā)改辦財金[2011]1388號）的政策文件頒布，此外住建部頒布了《關于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》（建保[2010]91號），保障房整體和專項規(guī)劃進入操作階段，這都加快了保障房制度改革的步伐。

其三，此階段加強保障房體制構(gòu)建的改革目標凸顯在國辦發(fā)〔2011〕45號文第一條第一款中，即“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，把住房保障作為政府公共服務的重要內(nèi)容，建立健全中國特色的城鎮(zhèn)住房保障體系，力爭使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決?！痹谠撐牡谝粭l第二款的基本原則中，明確“堅持規(guī)范管理，不斷完善住房保障制度。”

如前述，圍繞理念、機構(gòu)與職能范疇的保障房制度建設加快，直接促進保障房建設規(guī)?？涨埃蟛竭~向與商品房相協(xié)調(diào)的格局：2009年保障房支出達550.56億元；2010 年中央財政安排保障房支出992.58 億元，全國各類保障房和棚戶區(qū)改造住房開工590 萬套；2011年兩會期間及其后，提出五年建設3600萬套保障房、兩年建設2600萬套保障房的規(guī)劃，2011年新開工建設保障房已超1000萬套。

2.2.32009年至今以房價回歸合理水平為目標的中國式調(diào)控

雖然該階段政府對房改的推動力量仍居首位，但政策實施的動因與網(wǎng)民的意見表達，關聯(lián)甚大。由于該階段網(wǎng)絡技術和網(wǎng)民數(shù)量大大超越“一次房改”階段，這為順暢公民意見表達渠道、降低意見綜合和公共部門決策成本提供了獨優(yōu)載體，用新制度的話語表述是技術變遷促進了體制變遷。圍繞“住房價格合理回歸”的中國式調(diào)控的啟動即為典例。

2010年,在中央媒體開設給胡錦濤總書記留言專區(qū)后，萬條網(wǎng)民意見中70%反映房價太高[3]。任何一個負責任的現(xiàn)代政府都不可能對扭曲的高房價和絕大部分居民降房價的普遍呼聲漠然視之，也不可能對龐大的中低收入群體的房困坐視不管，因而宏觀當局果斷實施“住房價格合理回歸”的調(diào)控，旨在抑制奇高房價、促進大部分居民買得起住房并維護房地產(chǎn)市場穩(wěn)健發(fā)展。圍繞“住房價格合理回歸”的中國式調(diào)控工具體現(xiàn)在：結(jié)構(gòu)化供給住房用地，如保障房土地行政劃撥，普通商品房土地“限房價，竟地價”；頒布住房限購政策和加強住房保有環(huán)節(jié)的征稅，以減少過度的住房需求、抑制投資性投機性住房需求；將住房價格合理回歸納入問責考核機制中。這些政策或推動住房供給曲線右移，或推動其需求曲線左移，雙重平抑了住房價格，因而已取得積極效果，如大多數(shù)城市房價止?jié)q回穩(wěn)，部分城市房價開始下行。

當然，住房價格回歸合理水平似難歸入常規(guī)意義上的房改目標，但該調(diào)控的實施卻表明繼續(xù)探索契合國情的新住房體制的緊迫性，也在某些層面為建立新住房體制提供了經(jīng)驗性信息。

2.3“二次房改前期”的改革原則

與對“一次房改”時期改革原則的總括方法類似，這里同樣僅列舉文標或條款標題出現(xiàn)改革原則的兩個國發(fā)文件：國發(fā)[2007]24號文和國辦發(fā)〔2011〕45號文。它們是促進此期“保障房體制構(gòu)建、破解低收入群體房困”目標得以實現(xiàn)的集大成文件，兩個文件分別給出“五項原則”和“六項原則”，形成兩個原則體系（參見表3）。

第一，兩大原則體系的交集有兩個：堅持立足國情，滿足基本住房需要；政府主導，社會參與。

第二，兩大原則體系的不同點在于：（1）國發(fā)[2007]24號文的另三個改革原則是改革規(guī)劃與時序進度上統(tǒng)籌規(guī)劃，分步解決；領導責任分擔格局上是省級負總責，市縣抓落實；中央與地方在政策協(xié)調(diào)方面堅持統(tǒng)一政策，因地制宜。應該說，后三條原則在“一次房改”中已基本出現(xiàn)，此期加以承襲。（2）國辦發(fā)〔2011〕45號文的另四個原則則專門針對保障房建運的實際過程而展開：即融投資機制上的兩軌制，堅持加大公共財政的投入，同時發(fā)揮市場機制的作用；質(zhì)量標準落實上的全維度，堅持經(jīng)濟、適用、環(huán)保，確保質(zhì)量安全；分配環(huán)節(jié)的過程化管理，堅持分配過程公開透明，分配結(jié)果公平公正；總的制度改善方面，堅持規(guī)范管理，不斷完善住房保障制度。與國發(fā)[2007]24號文相比，國辦發(fā)〔2011〕45號文對保障房建設的原則進行系統(tǒng)化的過程闡述，但是無疑需將國發(fā)[2007]24號文中的后三個通識性原則吸納進來，以更全面。

需交待，在上述國發(fā)[2007]24號文的第二個改革原則即領導責任分擔格局上，似乎只明確了“省級負總責，市縣抓落實”的責任主體，中央政府似乎成了局外人。不過從該文的第三個改革原則即“中央與地方在政策協(xié)調(diào)方面堅持統(tǒng)一政策，因地制宜?！钡膬?nèi)涵中可推出，中央政府在房改中的角色體現(xiàn)為宏觀決策和大方向引導。統(tǒng)括兩個關鍵性文件，可形成保障房體制改革的九條原則。

2.4對“二次房改前期”的總評述

梳理表明，“二次房改前期”的主績效體現(xiàn)在：其一，已體察到“住房是商品”的認識存在偏誤，并開始按“兩板塊”或“兩軌”制發(fā)展住房體系，也開始重視保障房體制改革并在構(gòu)建上邁開有力步伐。其二，以逐步構(gòu)建保障房體制從而完善整個住房體制為主旨，住房物品體系中保障房板塊迅速生發(fā)，與“一次房改”中住房商品化主導的特色形成對照。其三，在“二次房改前期”至今的一段時期，已從某些層面豐富了此前籠統(tǒng)的改革總目標。在國發(fā)[2007]24號文第一條(一)指導思想和(二)總體要求的兩款中，出現(xiàn)房改總目標雙維度的新表述，即“按照全面建設小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的目標要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。”與“一次房改”住房體制改革“適應社會主義市場經(jīng)濟體制”的單一的經(jīng)濟性歸向而言，房改總目標兼具社會性歸向的出現(xiàn)，表明政策當局對房改總目標的認識不斷深化。改革分目標上，“破解城市低收入群體”和“建立健全中國特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”的目標理念，對克服“新住房體制雛形”中所存在的“商保失調(diào)”的缺陷有積極推動作用。其四， 關涉保障房乃至住房體制改革的相關原則集大成地體現(xiàn)在國發(fā)[2007]24號文和國發(fā)[2011]45號文中，有分類構(gòu)建商品房、保障房體制的趨向。其五，住房價格合理回歸的政策開始促進房困破解，并治理房地產(chǎn)領域的亂象，成為此階段房改的一個重要特色。

“二次房改前期”需改進之處：其一，住房體制改革相關內(nèi)容仍內(nèi)置于“促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”、“穩(wěn)定房價”、“堅決制止部分城市房價過快上漲”的系列文件中，對住房體制促進住房體系演化發(fā)展的深層動力似乎還未形成切膚共識，缺乏“一次房改”時期標題即劍指住房體制改革的國發(fā)文件即為典例（參見表一）。由此，一個從制度視域出發(fā)的新住房體制基本框架也就尚未出臺。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標不斷豐富，如已提出“建立健全中國特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”，但還未就如何促進“兩房協(xié)調(diào)”對新住房體制構(gòu)目標進行大系統(tǒng)的深入闡述。其三，房改原則雖多達九條，但因缺乏一個包括保障房、商品房在內(nèi)的整個新住房體制構(gòu)建目標，故而這些原則或宏大而不夠精準，或未從“兩房協(xié)調(diào)”的治理進路而展開，或未從法制化建設、科學規(guī)劃、央地利益協(xié)調(diào)等要害問題而展開體制創(chuàng)新。

3結(jié)語

綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著兩次房改實踐的不斷推進，學業(yè)兩界對房改的目標、原則等逐漸有了完備清晰的認識。特別是在2012年，黨的十八大報告第一次將保障性住房正式寫入黨的重要文件，并指出要建立“市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。由于市場配置的對象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類別是保障房，因而，該制度在本質(zhì)上也可概括為商品房與保障房相協(xié)調(diào)的住房制度，即“兩房協(xié)調(diào)”的新住房制度。當然，由于十八大報告中的住房制度實際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協(xié)調(diào)”的住房新制度與“兩房協(xié)調(diào)”的住房新體制是同序列概念。至此，市場配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標。

也正是在這個意義上，我們說，完善的住房新體制的模式，應該就是市場配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制。它的建立，將為促進住房體系長期平穩(wěn)較快發(fā)展，進而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動力。

注釋：

①參見國發(fā)[1998]23號文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標比較合理，而總目標體現(xiàn)在該文第一條的房改指導思想中.

②所謂住宅分配貨幣化，就是把原來以實物形式分配給職工的住宅轉(zhuǎn)化為貨幣形式分配給職工。通俗的說，就是把職工的住宅消費包含進工資中，取消住宅實物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個人收入購買或租賃住宅。參見厲以寧：《中國住宅市場的發(fā)展與政策分析》，北京：中國物價出版社1999年，第70頁。

參考文獻：

[1]包宗華．住宅與房地產(chǎn)[Ｍ]．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002：146-175．

[2]曹振良．房地產(chǎn)經(jīng)濟學通論[Ｍ]．北京：北京大學出版社，2003：297．

[3]薛嵐.中央媒體開設給胡錦濤留言專區(qū) 房價問題受關注［ＥＢ／ＯＬ］．http://news.jxnews.com.cn/system/2010/09/13/011476885.shtml．中國江西網(wǎng)，2010-09-13．

責任編輯：王凌宇

“二次房改前期”需改進之處：其一，住房體制改革相關內(nèi)容仍內(nèi)置于“促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”、“穩(wěn)定房價”、“堅決制止部分城市房價過快上漲”的系列文件中，對住房體制促進住房體系演化發(fā)展的深層動力似乎還未形成切膚共識，缺乏“一次房改”時期標題即劍指住房體制改革的國發(fā)文件即為典例（參見表一）。由此，一個從制度視域出發(fā)的新住房體制基本框架也就尚未出臺。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標不斷豐富，如已提出“建立健全中國特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”，但還未就如何促進“兩房協(xié)調(diào)”對新住房體制構(gòu)目標進行大系統(tǒng)的深入闡述。其三，房改原則雖多達九條，但因缺乏一個包括保障房、商品房在內(nèi)的整個新住房體制構(gòu)建目標，故而這些原則或宏大而不夠精準，或未從“兩房協(xié)調(diào)”的治理進路而展開，或未從法制化建設、科學規(guī)劃、央地利益協(xié)調(diào)等要害問題而展開體制創(chuàng)新。

3結(jié)語

綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著兩次房改實踐的不斷推進，學業(yè)兩界對房改的目標、原則等逐漸有了完備清晰的認識。特別是在2012年，黨的十八大報告第一次將保障性住房正式寫入黨的重要文件，并指出要建立“市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。由于市場配置的對象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類別是保障房，因而，該制度在本質(zhì)上也可概括為商品房與保障房相協(xié)調(diào)的住房制度，即“兩房協(xié)調(diào)”的新住房制度。當然，由于十八大報告中的住房制度實際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協(xié)調(diào)”的住房新制度與“兩房協(xié)調(diào)”的住房新體制是同序列概念。至此，市場配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標。

也正是在這個意義上，我們說，完善的住房新體制的模式，應該就是市場配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制。它的建立，將為促進住房體系長期平穩(wěn)較快發(fā)展，進而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動力。

注釋：

①參見國發(fā)[1998]23號文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標比較合理，而總目標體現(xiàn)在該文第一條的房改指導思想中.

②所謂住宅分配貨幣化，就是把原來以實物形式分配給職工的住宅轉(zhuǎn)化為貨幣形式分配給職工。通俗的說，就是把職工的住宅消費包含進工資中，取消住宅實物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個人收入購買或租賃住宅。參見厲以寧：《中國住宅市場的發(fā)展與政策分析》，北京：中國物價出版社1999年，第70頁。

參考文獻：

[1]包宗華．住宅與房地產(chǎn)[Ｍ]．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002：146-175．

[2]曹振良．房地產(chǎn)經(jīng)濟學通論[Ｍ]．北京：北京大學出版社，2003：297．

[3]薛嵐.中央媒體開設給胡錦濤留言專區(qū) 房價問題受關注［ＥＢ／ＯＬ］．http://news.jxnews.com.cn/system/2010/09/13/011476885.shtml．中國江西網(wǎng)，2010-09-13．

責任編輯：王凌宇

“二次房改前期”需改進之處：其一，住房體制改革相關內(nèi)容仍內(nèi)置于“促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”、“穩(wěn)定房價”、“堅決制止部分城市房價過快上漲”的系列文件中，對住房體制促進住房體系演化發(fā)展的深層動力似乎還未形成切膚共識，缺乏“一次房改”時期標題即劍指住房體制改革的國發(fā)文件即為典例（參見表一）。由此，一個從制度視域出發(fā)的新住房體制基本框架也就尚未出臺。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標不斷豐富，如已提出“建立健全中國特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”，但還未就如何促進“兩房協(xié)調(diào)”對新住房體制構(gòu)目標進行大系統(tǒng)的深入闡述。其三，房改原則雖多達九條，但因缺乏一個包括保障房、商品房在內(nèi)的整個新住房體制構(gòu)建目標，故而這些原則或宏大而不夠精準，或未從“兩房協(xié)調(diào)”的治理進路而展開，或未從法制化建設、科學規(guī)劃、央地利益協(xié)調(diào)等要害問題而展開體制創(chuàng)新。

3結(jié)語

綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著兩次房改實踐的不斷推進，學業(yè)兩界對房改的目標、原則等逐漸有了完備清晰的認識。特別是在2012年，黨的十八大報告第一次將保障性住房正式寫入黨的重要文件，并指出要建立“市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。由于市場配置的對象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類別是保障房，因而，該制度在本質(zhì)上也可概括為商品房與保障房相協(xié)調(diào)的住房制度，即“兩房協(xié)調(diào)”的新住房制度。當然，由于十八大報告中的住房制度實際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協(xié)調(diào)”的住房新制度與“兩房協(xié)調(diào)”的住房新體制是同序列概念。至此，市場配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標。

也正是在這個意義上，我們說，完善的住房新體制的模式，應該就是市場配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制。它的建立，將為促進住房體系長期平穩(wěn)較快發(fā)展，進而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動力。

注釋：

①參見國發(fā)[1998]23號文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標比較合理，而總目標體現(xiàn)在該文第一條的房改指導思想中.

②所謂住宅分配貨幣化，就是把原來以實物形式分配給職工的住宅轉(zhuǎn)化為貨幣形式分配給職工。通俗的說，就是把職工的住宅消費包含進工資中，取消住宅實物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個人收入購買或租賃住宅。參見厲以寧：《中國住宅市場的發(fā)展與政策分析》，北京：中國物價出版社1999年，第70頁。

參考文獻：

[1]包宗華．住宅與房地產(chǎn)[Ｍ]．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002：146-175．

[2]曹振良．房地產(chǎn)經(jīng)濟學通論[Ｍ]．北京：北京大學出版社，2003：297．

[3]薛嵐.中央媒體開設給胡錦濤留言專區(qū) 房價問題受關注［ＥＢ／ＯＬ］．http://news.jxnews.com.cn/system/2010/09/13/011476885.shtml．中國江西網(wǎng)，2010-09-13．

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