論公共服務(wù)型政府的行政法屬性

張杰彪

摘要：隨著社會的進步，民眾對政府的服務(wù)功能需求愈發(fā)迫切，要建設(shè)符合需求的服務(wù)型政府就需要通過建立健全相關(guān)機制去引導(dǎo)各地方政府的成功轉(zhuǎn)型。在這個過程中，對相關(guān)法律建設(shè)、尤其是行政法律建設(shè)具有較高要求，不但使相關(guān)制度具備法律的強制性還需要具備很高的可行性。因此，政府部門應(yīng)當將建設(shè)服務(wù)型政府的著重點放在制度體系的建設(shè)方面。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；行政法；制度建設(shè)

從發(fā)達國家以及我國以往歷史分析，行政模式按照目的不同大致可以分為三種類型：統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政。我國在十六大的工作報告中按照社會發(fā)展的需求對政府的職能做出了歸納，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。從此，服務(wù)功能正式成為政府職能的主要內(nèi)容之一，同時工作報告中對政府加強服務(wù)職能提出了明確規(guī)定，要求政府部門順應(yīng)社會發(fā)展需要，以社會發(fā)展及運轉(zhuǎn)為目的，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步加強人們的生活水平，提升社會福利，在保證市場有效運行的前提下向民眾提供在市場機制中不能獲得的公眾服務(wù)。從政府的工作報告中我們可以看出，建設(shè)服務(wù)政府部門應(yīng)當在以下三個方面有所加強：一是注重經(jīng)濟性。例如：維持市場的有效運轉(zhuǎn)，將市場的事情交給市場去做，在必要的時候加強監(jiān)管。二是注重社會性，提升公眾社會福利待遇，彌補市場機制的缺陷，例如：加大公共醫(yī)療以及社會保障等方面的投入。三是注重制度性，以合理的規(guī)章制度引導(dǎo)服務(wù)政府的建設(shè)。社會的發(fā)展有史可鑒，具有一定的可預(yù)測性，因此需要規(guī)章制度引導(dǎo)政府及民眾提前做好準備工作。在這個過程中，對相關(guān)法律建設(shè)、尤其是行政法律建設(shè)具有較高要求，不但使相關(guān)制度具備法律的強制性還需要具備很高的可行性。十六大的工作報告中提出了應(yīng)當從行政法學(xué)的角度對服務(wù)型政府進行認知，這就明確了服務(wù)型政府具有法治屬性。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中應(yīng)當解決幾個問題：什么是服務(wù)型政府、以什么樣的途徑建設(shè)服務(wù)型政府以及應(yīng)當如何對政府部門的建設(shè)工作進行監(jiān)管等。

一、法律保留屬性

為了保證政府部門依法辦事，工作環(huán)節(jié)公正、公平、公開，德國行法學(xué)家奧托·邁耶提出了“法律保留”的概念，這個概念是在“法律優(yōu)先”的概念已經(jīng)不再能夠滿足社會發(fā)展需求的前提下提出的?！胺蓛?yōu)先”概念是強調(diào)法律至高無上的地位，當政府做為與法律發(fā)生抵觸的時候應(yīng)當按照法律規(guī)定辦事。但是法律的相關(guān)規(guī)定并不是面面俱到的，新事物、新規(guī)則的不斷涌現(xiàn)使得法律建設(shè)很難跟得上時代發(fā)展，當政府行為沒有失去法律約束的時候就很難保證政府行為的公正性，因此“法律保留”概念應(yīng)運而生。法律保留主要指政府的行為不但不能與法律相抵觸，而且政府行為還必須有相應(yīng)的法律依據(jù)，這樣一來“法律保留”概念可以很好地彌補法律法律細則不全面的問題，保證政府行為的公正性。

法制建設(shè)的主要目的之一就是為了保護法律主體的基本權(quán)利，法律保留概念在很大程度上約束了政府行為，使政府能夠依法辦事，可以有效的保護民眾的基本權(quán)利，這與法制建設(shè)的目的相契合。法律保留概念出現(xiàn)的原因就是為了更夠在法律制度跟不上社會發(fā)展的情況下保護公民的合法權(quán)益，因為法律具有強制性，所以法律保留概念應(yīng)當適用于所有行政領(lǐng)域，這樣才能為服務(wù)型政府的建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。但是我國并沒有很好的使用法律保留概念，造成這種現(xiàn)象的主要原因有以下三個：一是我國法制建設(shè)與發(fā)達國家相比還有一定差距，在法律的覆蓋面方面還應(yīng)當有所加強。政府部門在處理公務(wù)的時候經(jīng)常會出現(xiàn)沒有具體的法律細則可以依據(jù)的情況，因此法律保留制度在我國很難被有效的落實；二是原有的很多法律制度與法律保留原則相矛盾，如果實行法律保留原則就涉及到對原有的法律法規(guī)進行比較大的改動，而司法的嚴肅性是很難突破的。例如：勞動教養(yǎng)原則就是明顯與法律保留制度相違背的；三是立法不作為。政府的主要職能之一就是保證社會的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，保證民眾的合法利益不受到侵害，而法律保留的主要作用就是防止行政部門干涉立法機關(guān)的立法權(quán)以及防治立法機關(guān)不作為，因此法律保留對于立法機關(guān)來說不僅能夠帶來權(quán)利，同時也產(chǎn)生相應(yīng)的約束力。我國由于沒有貫徹法律保留制度，因此對于立法機關(guān)來說僅僅體現(xiàn)出立法所帶來相應(yīng)權(quán)利。

二、補償公平屬性

在我國，憲法是根本大法，憲法中明確要求法律法規(guī)必須對國家能夠擁有的各項權(quán)利予以明確規(guī)定，以防止國家權(quán)利失控，喪失民主，保護我國公民的合法權(quán)益。但是在一些特殊情況下國家可以對部分公眾的權(quán)力進行限制，例如：為了更多民眾的安全需要等。但是按照現(xiàn)階段建設(shè)服務(wù)政府的相關(guān)理念，如果政府在違背法律法規(guī)的前提下行使公權(quán)力，即使有再恰當?shù)睦碛梢残枰M行相應(yīng)的補償，否則意味著損害了民眾權(quán)利，可以視之為濫用公共權(quán)力。因為法律具有強制性，無論出于什么動機也都必須依法辦事。這就是服務(wù)型政府的補償公平屬性。

我國在立法的過程中體現(xiàn)出了補償公平屬性，在憲法修正案的第22條中明確要求要對私有財產(chǎn)的征求、征用給予一定的補償，但是這只是規(guī)定了應(yīng)有的行為，缺少補償?shù)南嚓P(guān)細則。在實際操作中，由于缺乏明確的補償標準，很難做到補償?shù)墓浴?/p>

依據(jù)我國法律的補償標準，要做到適當補償、相應(yīng)補償、合理補償和完全補償，但是在具體的補償量化標準方面還是一片空白，沒有具體的計算方法以及價格依據(jù)就會使政府部門權(quán)利失控，即使公眾的合法權(quán)益受到侵害也很難找到相應(yīng)的法律依據(jù)去維權(quán)。

我國在補償公平屬性方面立法的初衷是為了保護民眾合法權(quán)益不受到傷害，是民主公平的體現(xiàn)，使受害人的損失控制在一定范圍內(nèi)。在具體操作上，要求對受害者的補償數(shù)額必須權(quán)衡在受害者實際受到的損失以及公眾利益的保護之間，保證既盡到了行政執(zhí)法的義務(wù)又能夠使受害人滿意，要想做到這一點就必須注意以下兩個方面：一是公共權(quán)力不能無理由或者過度侵害私權(quán)利，至少不應(yīng)當因為公權(quán)力的介入而加劇了私權(quán)利受到傷害的程度；二是將個別的極端現(xiàn)象遏制在萌芽當中，不能濫用職權(quán)對個別的受害者給出明顯高于損失的補償，這不但損害了國家利益，同時也是對其他民眾的不公正對待。

三、參與屬性

隨著社會的發(fā)展與進步，體現(xiàn)出了越來越利益多元化的特征，法制建設(shè)就是為了讓民眾能夠通過法律渠道參與到利益的表達與保護當中，也就是對多元化的利益進行整合。有社會學(xué)家提出，人們參加社會活動主要是為了獲得滿足感，而這種滿足感主要通過安全的享受他們的財產(chǎn)來實現(xiàn)，滿足民眾這種需求的最有效手段就是通過法律的強制性來實現(xiàn)。法律應(yīng)當代表并維護大眾的利益，因此就需要廣大民眾參與到法制建設(shè)中，為我國的法律體制建設(shè)貢獻力量，使得我國的法律法規(guī)更具有可行性，同時也可以代表著絕大多數(shù)民眾的根本利益。

服務(wù)型政府應(yīng)當是親民的，在于民眾建立起良好的、相互信任的關(guān)系以后，社會秩序就會向著回應(yīng)、能動、有效的方面發(fā)展。只有民眾積極參與到法制建設(shè)中，才能使法律制度更好的服務(wù)于社會，滿足社會需求，這也就能體現(xiàn)出建立服務(wù)型政府的價值與意義。但是，參與的方式應(yīng)當有所選擇，要執(zhí)行代議制民主，也就是我國的人民代表大會制度，由人民代表大會集中體現(xiàn)民眾需求，維護民眾利益。

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（作者單位：北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100000）