戶籍“變臉”剛剛開始

陳丹

2014年7月30日，國務院正式印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢龈母锬繕耍骸暗?020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”

一石激起千層浪。其中，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”尤為引人注目，從此，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口以及由此衍生的藍印戶口將被載入歷史史冊，城市與農(nóng)村居民身份實現(xiàn)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)分隔的根基開始瓦解。毫不夸張地說，此次《意見》將會是中國戶籍改革的一次大跨越，它為新型城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，注入了積極元素，值得各界關注。

長期以來，戶籍制度改革推進緩慢，那么，此次的大跨越會否順利解開城鄉(xiāng)二元結構的“繩結”，為中國未來進一步的城鎮(zhèn)化發(fā)展掃清障礙？戶籍改革在此時推進，對中國當下發(fā)展新型城鎮(zhèn)化究竟有著哪些突出意義？當前的戶籍制度改革如何具體落實？《新民周刊》專訪了人口學研究領域的資深專家、復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院任遠教授。

誰在害怕“成本”？

《新民周刊》：當前整體性地推動戶籍制度改革，是否意味著戶籍制度已經(jīng)不適應現(xiàn)在社會經(jīng)濟的發(fā)展？

任遠：我國的戶籍制度改革總體上是不斷改革和有序推進的，但戶籍制度嚴重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口遷移流動，而且滯后性表現(xiàn)得越來越出突出，卻是不爭的事實。它具體表現(xiàn)在非戶籍人口在城鎮(zhèn)中的比重越來越大，折射出加快戶籍制度改革的必要性和急迫性。

戶籍制度造成城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人口群體之間福利分配的不平等，限制了人口的流動性，不利于自由流動的勞動力市場的形成，并加劇城鄉(xiāng)分化的擴大。同時，農(nóng)民工的戶籍限制使得流動人口雖然在城市長期居住和穩(wěn)定就業(yè)，但難以實現(xiàn)市民化和保障其社會權利。和本地人口相比，流動人口中多數(shù)很難被納入城市的基本社會保障，遭受明顯的制度排斥和差別性對待，從而擴大了城市內部的社會分化。

如果說我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一階段的主要任務是非農(nóng)化，通過吸納大量農(nóng)村低成本勞動力來推動工業(yè)化發(fā)展，并由此支持了中國經(jīng)濟發(fā)展的奇跡；那么如何推動流動人口市民化就成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二階段的核心任務。通過市民化來保障移民福利、減少結構性社會分化，促進城鄉(xiāng)之間和城市內部的社會整合，同時也只有通過市民化創(chuàng)造出新的中產(chǎn)階級，才能為中國經(jīng)濟發(fā)展提供積極的內需動力。這些說明，當前我國戶籍制度改革緩慢已經(jīng)成為限制城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的突出的制度壁壘。

《新民周刊》：新型城鎮(zhèn)化提出城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。戶籍制度改革與這個目標之間是怎樣的關系？

任遠：如果說改革開放以來第一個時期的城鎮(zhèn)化主要依靠低成本的勞動力的“非農(nóng)化的城鎮(zhèn)化”，那么中國城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展則需要通過戶籍制度改革，進入“市民化的城鎮(zhèn)化”的階段。

2013年中國城鎮(zhèn)化率為53.7%，即長期居住在城鎮(zhèn)人口比重占國家總人口的53.7%，但如果以戶籍人口的來衡量，才35%。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國城鎮(zhèn)中離開所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非本地戶籍人口有2.3億，另外還有大量在本地城鎮(zhèn)中從事非農(nóng)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民工。正是由于戶籍制度的身份限制，使得雖然數(shù)字上的人口城鎮(zhèn)化水平很高，但真實的城鎮(zhèn)化和城市生活轉型的城鎮(zhèn)化水平還遠遠未到。

因此，當前的城鎮(zhèn)化水平在相當程度上表現(xiàn)為一種“虛假的城鎮(zhèn)化”，或者稱之為“淺的城鎮(zhèn)化”，真正落實“人的城鎮(zhèn)化”才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務，是新型城鎮(zhèn)化的核心內容。如果沒有配套的戶籍改革，城鎮(zhèn)化就只是一種社會分化的城鎮(zhèn)化，而且這種社會分化是不可持續(xù)的。

新型城鎮(zhèn)化的核心包括重視移民在內的所有城鄉(xiāng)居民公共福利和利益需求的提高，對經(jīng)濟發(fā)展而言，新型城鎮(zhèn)化更加強調社會結構的整合性和人的需求和福利。

《新民周刊》：但是流入地政府會把戶籍制度改革帶來的改變看做很高的成本。您認為當前戶籍改革的主要困難和瓶頸是什么？

任遠：“成本說”是制約戶籍制度改革的重要因素。我認為，當前戶籍改革的最大困難是地方政府首先要正確認識戶籍改革和城市發(fā)展的關系、移民和城市的關系、城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)結構變化的規(guī)律性。中國社科院、國務院發(fā)展研究中心等機構都研究估計了城鎮(zhèn)化和戶籍改革的成本，對成本的估算從十幾萬億到數(shù)十萬億元不等。對于“成本”的擔心使得地方政府對于戶籍改革具有抵抗情緒，以至于有調查說絕大多數(shù)地方政府不愿意進行戶籍改革。

其實，移民對于城市創(chuàng)造的貢獻遠遠大于從城市再分配中得到的收益；第二，所謂移民城鎮(zhèn)化中的成本，包括教育、衛(wèi)生、保障等，一定程度上是城市發(fā)展的社會投資、是對人力資本的投資，是對城市勞動力再生產(chǎn)的投資。地方政府要正確認識移民是城市發(fā)展的動力，對緩解城市人口結構老齡化的具有替代性遷移的作用，移民對城市財富總體增長具有貢獻，并因此對所有居民的福利進步具有積極意義。

戶籍改革和推動農(nóng)村轉移人口的市民化，不僅是城市正義的必要體現(xiàn)，也是有利于城市自身的長遠成長。只有在觀念上重新思考移民和城市的關系，將戶籍改革理解為推動我國城鎮(zhèn)化的一種動力來源，這樣戶籍改革才能形成社會共同行動。

戶籍制度改革的困難還在于戶籍是城鄉(xiāng)二元結構的載體，戶籍制度撤出以后的城鄉(xiāng)制度安排、城鄉(xiāng)社會管理體系的構造如何實現(xiàn)，是戶籍改革的難點，也是綜合配套的戶籍改革的具體內容。其改革的困難還受到區(qū)域發(fā)展不平衡、地方性的財政體制和中央地方的財權事權的統(tǒng)一等各個方面，因此戶籍改革要求實現(xiàn)整體性制度重構，并在整體性制度重構中推動城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

農(nóng)轉非僅僅是起點

《新民周刊》：非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)一為居民戶口，是否意味著戶籍制度改革的完成？戶籍改革完成最終方向和目標是什么？endprint

任遠：取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記體制，并不意味著戶籍制度改革的完成，如果是這樣戶籍改革也太容易了。我倒覺得，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)身份，恰恰是戶籍制度改革的開始。戶籍制度改革的實質是需要打破以身份為依托的公共服務和社會管理體制，而戶籍改革的目標是戶籍制度要回歸其作為居民居住登記制度的本來含義。

事實上，本世紀初以來，一些地區(qū)已實施過取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的探索，但由于社會福利和公共服務仍然內在地依托城市和農(nóng)村的身份差別，因此這樣的所謂“取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱呼為城鄉(xiāng)居民”的改革，只是一種“換湯不換藥”的障眼法。戶籍制度是城鄉(xiāng)體制的載體制度，作為系統(tǒng)性改革，需要與之相關聯(lián)的是社會福利制度、公共服務制度、城鄉(xiāng)土地制度、中央和地方的財政體制以及不同行政區(qū)區(qū)域協(xié)調合作制度的整體改革。

戶籍改革的真正完成需要改變戶口的身份差別性的福利和公共服務體制，這需要通過推動城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化發(fā)展，建設依托于國民身份的福利和國家管理體制，促進居民平等的福利和公共服務供給，促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務均等化。只有真正回歸到居住登記制度，破除城鄉(xiāng)二元結構差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，戶籍改革才算大功告成。

因此戶籍制度改革的實現(xiàn)就在戶籍制度之外了。戶籍制度包括狹義和廣義，狹義的戶籍體制就是居住地登記制度，居住地登記制度任何國家都不會取消，從條件性的戶籍制度過渡到自由等級的居住地登記制度是戶籍改革的方向和目標。但我們說的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結構和福利體制的身份制度，是對市場體制隔離的制度壁壘，這樣的戶籍制度需要逐步退出城鄉(xiāng)發(fā)展，戶籍制度改革的實施就成為一個杠桿，通過它撬動新型城鎮(zhèn)化的綜合改革，并成為推動中國發(fā)展的力量。

《新民周刊》：在這個復雜的戶籍制度改革進程中，您有哪些意見和建議？

任遠：中國城鎮(zhèn)化的制度改革要有漸進性，同時要有整體觀。推動戶籍制度改革的綜合性系統(tǒng)改革，應該從四個路徑著手努力：第一，戶籍制度目前是公共服務和社會福利的載體制度，因此需要使城鄉(xiāng)就業(yè)、教育培訓、健康衛(wèi)生、社會保障、財產(chǎn)權利等逐步和戶口身份脫鉤；第二，脫鉤以后的公共服務和福利需要在居住地落地，對包括非戶籍人口的居住人口逐步實現(xiàn)公共服務的屬地化和均等化；第三，通過周密細致的條件戶籍，包括對居住證的積分制度建設，構造制度化通道，有序擴大將外來移民逐步吸納為本地市民；第四，推動與戶籍制度相聯(lián)系的福利制度和公共服務制度，包括中央地方財政體制、地區(qū)財政體制的綜合配套改革。上述四個路徑互為條件，應該同時推進，不可偏廢。

難點在大城市

《新民周刊》：《意見》里明確提出了不同城市規(guī)模要有差別性的戶籍改革政策政策。您如何看待“積分落戶”，在積分落戶中需要注意什么？

任遠：實際上，中國戶籍制度改革的難點和重點，或者是攻堅戰(zhàn)，就是大城市和特大城市的戶籍改革。積分制適用于類似廣東、上海和北京等大量跨地區(qū)人口遷移流動的人口管理和戶籍制度改革方案。積分制提供了一個選擇性的渠道，逐步向部分城市需要的人口打開大門。因此在戶籍制度的實施中，除了要考慮城市部門的選擇，就是發(fā)展人才戶籍；也要考慮民生戶籍，也就是積分制也需要讓在城市穩(wěn)定居住、長期居住的人口群體逐步有辦法進入城市，例如外來媳婦，她們可能很難有很高的“積分”，但是戶籍對她們生活的意義是實實在在的具體民生。積分體系也應該更加偏向于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人口，積分落戶的制度安排是可以進一步完善的。

最近廣東實行的“積分入戶”，為特大城市流動人口逐步有序進入城市提供了有價值的借鑒?！胺e分入戶”本質上還是一種“條件戶籍”，相對于傳統(tǒng)的落戶條件如政策移民、投資移民、技術移民，如知青返回城落實戶口、購買住房、符合技術條件的人才入戶，積分入戶考慮了更加綜合的指標。

例如在廣東實行的積分入戶政策中還將流動人口的工作年限、納稅的情況、繳納社會保障的情況、參加志愿者和獻血的社會貢獻、遵紀守法的情況等納入積分考量。積分入戶的指標顯然更加綜合，更加靈活，避免了單獨投資購房指標、或者片面性的人才指標的不足。積分制有利于城市通過“毛細血管”將所需要的優(yōu)秀人才逐步吸納進來。積分制也提出了貢獻導向，鼓勵流動人口對城市的社會經(jīng)濟做出貢獻，這些都很有積極意義。

其實，積分制的人口管理體制包括兩種，一種是積分落戶，一種是積分福利體制。

積分落戶制度是從2010年以后廣東開始進行的探索。上海2009年開展了居住證轉戶籍的改革，當時被評價為“戶籍新政”，現(xiàn)在看來步伐不算快的。2012年上海開始居住證積分體系，實際上沒有提積分入戶，只是一種居住證福利體制，根據(jù)不同的積分享受不同的福利，有些居住證積分據(jù)說可以享受到類似于戶籍的福利；如果這樣，與提供給這些居民城市戶籍也無差別?？傮w來看，我國大城市和特大城市的積分落戶的改革還是比較保守，積分制度的計分、入戶標準的調節(jié)不宜過緊、不宜過于僵化。

設計積分制度是一回事，關鍵是在行動上要努力使居住證和積分制度成為推動戶籍改革的制度渠道，使得外來移民通過積分體制能夠有機會、有條件過渡到城市體系中去，并在這個過渡過程中逐步融入，提供漸進的福利。積分入戶要有利于推動大城市的戶籍改革，并成為大城市戶籍改革的組成部分。北京的積分落戶制度應該來說還在探討，沒有實施，可以吸納其他地區(qū)的成功經(jīng)驗、失敗的不足，使得居住證制度和積分體制能夠真正成為推動戶籍的杠桿，而不是成為阻礙戶籍改革的制度安排。endprint