省際流域生態(tài)補償長效機制研究
——以新安江流域為例

賈本麗，孟楓平

(安徽農業(yè)大學經濟管理學院, 安徽 合肥 230036)

省際流域生態(tài)補償長效機制研究
——以新安江流域為例

賈本麗，孟楓平

(安徽農業(yè)大學經濟管理學院, 安徽 合肥 230036)

近年來，由于地區(qū)經濟發(fā)展所帶來的負效應不斷升高，江河、湖泊水質變差、水體富營養(yǎng)化等頻頻出現(xiàn)，流域生態(tài)補償作為一種保護生態(tài)環(huán)境的經濟手段已逐漸被國家所重視。新安江流域地跨皖浙兩省，促進該流域共同富裕、和諧發(fā)展，建立省際流域生態(tài)補償長效機制具有現(xiàn)實意義。要拓寬生態(tài)補償資金渠道，制定生態(tài)補償標準，明確生態(tài)補償主體，建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)。

生態(tài)補償水資源新安江流域機制探討

一、研究背景及意義

伴隨著中國經濟的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。但由于我國過去一味追求經濟的高速發(fā)展，忽視了對環(huán)境的保護，使得我國生態(tài)環(huán)境遭到極大破壞，主要江河湖泊的生態(tài)問題日益嚴重。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念的深入，人們也意識到流域生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展之間存在著相互影響相互制約的關系，中央和地方各級政府也積極出臺了一系列保護生態(tài)的措施。但由于江河湖泊具有一定的時空分布性，尤其是較大的水系往往橫跨多個行政區(qū)域，在對流域水資源的開發(fā)利用及保護過程中往往產生諸多利益及矛盾沖突。因此，建立有效的流域生態(tài)補償機制，已成為解決環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的矛盾，協(xié)調流域之間、上下游主體之間利益沖突的重要途徑。

目前，我國一些地區(qū)已經開展了一些流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`，如遼河流域、巢湖流域、太湖流域等在生態(tài)補償方面都已開展了一些具有可操作性的實際工作[1]。但這些都只是停留在流域內部或者本省內部，而2011年，備受矚目的流域生態(tài)補償試點——新安江流域啟動，這是全國首個跨省流域補償工作的試點。這項工作不僅能夠保護生態(tài)環(huán)境，推進地區(qū)的經濟協(xié)調全面發(fā)展，而且也為全國以后的跨省流域生態(tài)補償工作提供了經驗和示范。

二、建立新安江流域生態(tài)補償機制的現(xiàn)實意義

生態(tài)補償(Eco-compensation)既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費。目前國際上使用的生態(tài)補償概念是生態(tài)服務付費(Payment for Ecosystem Services，PES)或生態(tài)效益付費(Payment for Ecological Benefit，PEB)。生態(tài)補償作為一項生態(tài)保護和資源節(jié)約的管制工具，越來越多地被應用到各種環(huán)境工程之中。在生態(tài)文明建設時代背景下，隨著新安江流域生態(tài)保護上升到國家層面，生態(tài)補償試點正成為杠桿，撬動起整個流域的環(huán)境綜合治理。新安江流域橫跨皖浙兩省，構建完善的流域生態(tài)補償機制對協(xié)調皖浙兩省經濟發(fā)展具有重要意義[2]。

(一)為長三角地區(qū)經濟發(fā)展提供強力支撐

近年來，隨著長三角地區(qū)經濟的快速發(fā)展，其戰(zhàn)略地位愈顯突出?？墒前殡S經濟發(fā)展而來的環(huán)境問題形勢也不容樂觀，目前，長三角地區(qū)經濟發(fā)展與大氣污染、水資源短缺的矛盾日益尖銳。而千島湖即新安江水庫，是我國長三角地區(qū)最大的淡水人工湖和重要的水源地。承載千島湖的新安江水系，發(fā)源于安徽黃山休寧縣，經浙江千島湖匯入錢塘江，是長三角地區(qū)重要的生態(tài)屏障。千島湖及新安江的生態(tài)戰(zhàn)略地位極為重要，是我國現(xiàn)階段不可多得而亟待保護的水生態(tài)區(qū)域之一。但是由于新安江橫跨皖浙兩省，關于共同保護生態(tài)環(huán)境的流域補償機制尚未健全，因此，我們應該樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，充分發(fā)揮流域生態(tài)功能，提高流域水資源保障能力，實現(xiàn)“在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護”，積極構建和完善新安江流域水資源生態(tài)補償機制，全力打造長三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地，為我國經濟發(fā)展重要引擎之一的長三角地區(qū)提供強有力支撐。

(二)有利于協(xié)調省際區(qū)域矛盾，統(tǒng)籌地區(qū)間和諧發(fā)展

新安江是皖浙兩省間的省際河流。改革開放以來，浙江省依托東部沿海的地理優(yōu)勢經濟得到快速發(fā)展，而安徽省地處中部地區(qū)，經濟發(fā)展相對緩慢，尤其是近幾年，浙江省的經濟總量及人均GDP已躋身全國前列，皖浙兩省的經濟發(fā)展差距也不斷拉大(見表1)。

表1 安徽省與浙江省國內生產總值比較表(億元)

從上表可以看出，伴隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實施，安徽省依托自身優(yōu)勢,經濟得到較快發(fā)展，2010—2013年，安徽省與浙江省的GDP比值呈緩慢下降趨勢，但GDP年差額卻呈現(xiàn)逐年上升趨勢，由2010年的14 836.6億元擴大為2013年的18 529.6億元，經濟發(fā)展差距依然很大。

隨著下游地區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展，水資源開發(fā)利用量將逐年增加，水污染逐年加重，新安江下游地區(qū)對上游的水資源量與質的要求也不斷提高。而上游的安徽省也迫切需要加快經濟發(fā)展步伐，縮小差距，用水量和排污量也將不斷增加。在這種現(xiàn)實需求的背景下，新安江流域水資源的可持續(xù)利用及水環(huán)境的保護就面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，實施流域生態(tài)補償機制、對全流域進行綜合規(guī)劃，是促進上下游地區(qū)經濟與環(huán)境的建設協(xié)調共贏的迫切要求[3]。

(三)是流域生態(tài)環(huán)境外部性內部化的科學選擇

外部性(externality)理論是生態(tài)經濟學、環(huán)境經濟學的基礎理論之一，它在環(huán)境資源中的應用主要反映在兩個方面：一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本，二是生態(tài)環(huán)境保護所產生的外部效益。水資源作為一種自然資源，同時又是一種公共物品，具有很強的外部性，也正是由于這種外部性容易導致受益者“搭便車”的現(xiàn)象。這樣就會出現(xiàn)上游花錢保護和治理，下游免費享受上游帶來的環(huán)境效應，上下游利益主體間矛盾由此產生。從長遠來看，為解決“公共物品”搭便車的問題和協(xié)調新安江水資源外部性內部化，實現(xiàn)流域內的公平問題，促進流域內共同富裕、和諧發(fā)展，構建一個完善的流域水資源生態(tài)補償長效機制是十分必要和緊迫的科學選擇。

三、新安江流域生態(tài)補償成本效益分析

(一)新安江流域概況

新安江發(fā)源于安徽省黃山市的休寧縣，途經千島湖、富春江流入錢塘江，地跨皖浙兩省，干流總長359公里，流域總面積11 674km2，它是安徽省內僅次于長江、淮河的第三大水系，也是浙江省最大的入境河流。新安江上游水資源總量達60億m3，約占安徽水資源總量的11%。據(jù)統(tǒng)計，新安江流域在安徽與浙江的分界面平均徑流量為65.3億m3，是下游千島湖的主要水源地。截至2010年底，流域人口185.67萬人，其中浙江55.85萬人，安徽省129.82萬人，人口密度每平方公里162人。上游地區(qū)多為山丘和丘陵，經過十幾年的保護和建設，森林覆蓋率達到75%以上，水源涵養(yǎng)能力得到極大提高，其優(yōu)質的水資源也為下游千島湖景區(qū)和杭州等地的發(fā)展提供了相當大的水環(huán)境容量。

(二)新安江流域上游地區(qū)生態(tài)建設成本分析

新安江流域是全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點流域。為切實保護新安江流域的生態(tài)環(huán)境，保持新安江的優(yōu)良水質，上游地區(qū)在退耕還林、水土保持、水污染治理等方面投入了大量的資金進行保護和改善。以黃山市為例，從2011年開始試點至2013年底，黃山市共實施新安江綜合治理項目360個，完成投資345億元。其中，實施生態(tài)補償機制試點項目156個，完工項目72個，完成投資60億元(如圖所示)。

圖1 黃山市2011-2013年新安江生態(tài)補償試點項目情況

在新安江流域生態(tài)保護過程中，上游地區(qū)不僅直接投入了大量的資金，同時各地嚴格環(huán)保準入，對所有的建設項目，嚴格執(zhí)行環(huán)評和環(huán)保“三同時”制度，嚴把招商引資項目“準入關”。2011-2013年，黃山市共否定外來投資項目160多個，投資總規(guī)模達160億元，關停淘汰污染企業(yè)150多戶。

(三)新安江下游地區(qū)受益情況分析

新安江上游的流域生態(tài)保護為下游地區(qū)提供了充足優(yōu)質的水源，對于保障浙江省下游地區(qū)的居民生活用水和企業(yè)用水起到了關鍵作用。同時，這一江碧水清泉給下游地區(qū)浙江省帶來的不僅是難以估計的生態(tài)效應、環(huán)境效應，更重要的是巨大的經濟效應。以旅游業(yè)為例，新安江良好的生態(tài)環(huán)境給下游地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展帶來了無限的生機，如下圖所示。

圖2 2010-2013年千島湖旅游人數(shù)統(tǒng)計圖

“杭州——千島湖——黃山”作為聞名世界的旅游黃金線，在當?shù)氐慕洕l(fā)展中起到了不可替代的作用。僅千島湖一地區(qū)，每年接待的游客由2010年的300多萬人增加到2013年的900多萬人，旅游收入也從2010年的45.4億元上升到2013年的81.21億元，為當?shù)厝嗣裉峁┝?3 000多個就業(yè)崗位，同時也解決了周邊地區(qū)60 000人的就業(yè)，極大地促進了當?shù)氐慕洕l(fā)展。這不僅促使了下游地區(qū)GDP的增長，同時，如此巨大的經濟回報也促使當?shù)厝藗兏佣谜湎Ш捅Ｗo自然環(huán)境，促進當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和經濟的良性循環(huán)發(fā)展。

圖3 2010-2013年千島湖旅游收入統(tǒng)計圖

四、新安江流域生態(tài)補償機制現(xiàn)狀及存在問題

(一)新安江流域生態(tài)補償現(xiàn)狀

對跨越浙皖兩省的新安江流域來說，上下游如何履行好保護和治理的責任，兩省政府曾多年博弈。早在2005年，兩省就開始了對建立新安江流域生態(tài)補償機制的商談[4]。2011年，在中央政府的推動下，兩省正式啟動了流域生態(tài)補償機制試點工作，因其作為我國第一個跨省流域生態(tài)補償試點而備受關注。具體的補償操作辦法是：在監(jiān)測年度內，新安江流域水環(huán)境補償資金為每年5億元。其中，中央財政出3億元，皖浙兩省各出1億元，以兩省交界處水域的水質為考核基本標準，上游的安徽提供水質優(yōu)于基本標準的，由下游的浙江補償給安徽1億元，低于基本標準的，由安徽補償給浙江1億元。

新安江的治理工作涉及兩個省，其中主要的任務還是在上游的安徽。為推進新安江流域生態(tài)補償試點工作的順利進行，由黃山市委書記掛帥，專門成立領導小組，同時還專門設立了新安江流域生態(tài)保護局，對涉及退耕還林、工業(yè)污水治理、垃圾處理、農村污染治理、河道整治等方面的進行全面整治。此外，黃山市還加大投資力度，優(yōu)化升級工業(yè)項目，啟動各項生態(tài)補償機制試點項目，以更切實地保護新安江流域的自然生態(tài)。

2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續(xù)6次在兩省交界處的新安江江段進行水質檢測。此舉意味著中國第一例跨省流域的生態(tài)補償試點，開始進入了實質操作階段。

據(jù)2013年6月安徽省環(huán)保廳公布的數(shù)據(jù)，新安江總體水質狀況為優(yōu)，是我國為數(shù)不多的優(yōu)質流域之一。安徽境內8個斷面水質均為I—III類。4個斷面中，3個斷面水質為Ⅱ類，1個斷面水質為Ⅲ類。支流4個斷面中，2個斷面水質為Ⅱ類，2個斷面水質為Ⅲ類。以全年平均值計算，Ⅰ類水約占78%，Ⅱ類水約占21%，Ⅲ類水約占1%，符合并優(yōu)于Ⅲ類水，新安江流域生態(tài)補償機制成果初見成效。(新安江流域水質現(xiàn)狀詳細情況如表2)

表2 安徽省新安江流域水質現(xiàn)狀統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：黃山市環(huán)保局提供。

據(jù)相關資料顯示，目前中國已有8個省份出臺流域生態(tài)補償?shù)南嚓P規(guī)定，但進展都很緩慢。而浙江、安徽兩省也經過多年醞釀、反復磋商，形成了今天的新安江流域生態(tài)補償機制，這為全國同類地區(qū)跨省聯(lián)合保護及治理水環(huán)境提供了新的解決方案。但是，這一新政能否為新安江的一江清水提供切實保障，能否協(xié)調好浙皖兩省的利益還有待觀察。

(二)新安江流域生態(tài)補償存在的問題

1.補償資金問題

根據(jù)新安江流域生態(tài)補償機制規(guī)定，中央加地方政府每年的補償資金為5億元，其中中央財政劃撥安徽3億，安徽、浙江根據(jù)水質標準決定各自1億元補償流向?？墒沁@幾億元能否滿足生態(tài)補償?shù)男枰芊窀纳粕嫌伟傩盏纳?，能否促進當?shù)刂鲃映袚氨Ｗo與發(fā)展協(xié)調”的責任？長期以來，為保護新安江良好的生態(tài)環(huán)境，黃山市投入了大量的人力物力財力，犧牲諸多的經濟發(fā)展機會。而在浙江，為保護新安江千島湖水質，相關地方也關閉了許多重污染企業(yè)。黃山市計劃用3至5年的時間，實施新安江流域綜合治理重點項目500多個，投資總規(guī)模將突破400億元。與之相對照，目前的補償資金對于保護新安江水環(huán)境只是杯水車薪，遠遠滿足不了流域生態(tài)保護的需要。

2.補償規(guī)則問題

新安江生態(tài)補償機制一度因為浙皖兩省對于補償考核標準上的巨大分歧而停滯不前，經過一系列協(xié)商，最終雙方達成一致，把新安江最近三年的平均水質作為評判基準，往后每年的檢測數(shù)據(jù)與之對比。中國環(huán)境檢測總站為此制定了《新安江流域水環(huán)境補償試點工作聯(lián)合檢測實施方案》，明確以跨界水體新安江的街口斷面作為人工監(jiān)測斷面，監(jiān)測頻率為每月一次，把監(jiān)測結果作為流域補償考核依據(jù)。

雖然考核標準統(tǒng)一了，但雙方還有分歧。目前，安徽省認為上游地區(qū)需要更大發(fā)展空間。對此，外界理解為安徽省認為交界斷面水質目標要留出余地，浙江省則認為，千島湖的生態(tài)保護刻不容緩，如水質繼續(xù)惡化，生態(tài)后果不堪設想。其次，在補償試點后，水質如果繼續(xù)惡化，無法為探索建立全國流域生態(tài)補償機制提供示范。為此，兩省目前仍在積極與國家有關部門溝通協(xié)調，協(xié)議的整體簽訂仍需時日。

3.補償公平問題

“利益共享，責任共擔”一直是生態(tài)補償?shù)脑瓌t之一。上游的安徽省為保護環(huán)境犧牲發(fā)展機會，付出機會成本，下游的浙江省從中受益，上游地區(qū)應該和下游地區(qū)共享經濟社會發(fā)展成果，下游應和上游共擔環(huán)保責任[5]。但是口號好提，落實不易。一面是富庶的浙江省，一面是相對落后的安徽省，如何體現(xiàn)公平，如何做到“利益共享，責任共擔”，怎樣體現(xiàn)共享經濟社會發(fā)展成果，還要在實踐中進一步落實。

五、新安江流域生態(tài)補償長效機制探討

(一)流域生態(tài)補償資金渠道

流域生態(tài)補償能否順利實施的關鍵在于補償資金是否充足。目前新安江流域補償資金主要來源于政府縱向轉移支付，可補償資金遠遠滿足不了流域生態(tài)保護的實際需求。因此，還應該在加大各級政府財政資金轉移支付力度的同時，建立多渠道、多層次的籌措生態(tài)補償資金制度，如適時征收生態(tài)安全保險金、建立流域生態(tài)補償基金等。

(二)流域生態(tài)補償標準

目前新安江流域生態(tài)補償標準雖初步達成統(tǒng)一，但依然存在問題。在制定流域生態(tài)補償機制的過程中，應綜合考慮上下游地區(qū)水、林、地等生態(tài)系統(tǒng)功能、人均GDP等因素，運用效果評價法、收益損失法等方法，建立適應于新安江流域生態(tài)實際情形的補償自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值評估體系和科學的生態(tài)補償標準體系。

(三)流域生態(tài)補償主體

目前，我國的流域生態(tài)補償主體的確定比較模糊，需要進一步明晰。補償主體應包括政府、受益者、污染者。政府作為人民群眾和社會利益的代表，有責任通過財政、政策等方面對生態(tài)補償提供支持。受益者主要是在進行流域生態(tài)保護過程中受益的群體和個人。污染者則包括流域范圍內在生產和生活中向流域內排放污染物的企業(yè)、單位或個人，應承擔一定的生態(tài)補償義務[6]。

(四)流域生態(tài)補償方式

應建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，由現(xiàn)在的以政府為主導，市場運作為輔逐漸轉向政府和市場為主導，其他方式并存的多樣化生態(tài)補償方式。目前新安江流域是以中央財政為主，地方財政為輔的補償方式。在新安江流域的生態(tài)補償方式方面，我們還應該積極推進橫向轉移支付，進一步完善市場化補償方式，積極發(fā)揮市場運作的功能。如探索水資源交易、水權配額交易等市場化的生態(tài)補償方式，規(guī)范建立排污權交易市場、水資源交易市場等，確定多樣化的生態(tài)補償方式。同時，流域生態(tài)補償方式除了資金補償，還應該大力提倡和實施政策、項目、技術、產業(yè)等補償方式，這樣不僅可以解決資金短缺和融資困難的問題，還可以充分發(fā)揮上下游地區(qū)自身優(yōu)勢，帶動兩地生態(tài)經濟發(fā)展，從而縮小兩地差距，有利于上下游地區(qū)共享共建協(xié)調機制的建立。

[1]黃曄.基于水足跡理論的生態(tài)補償核算研究——以太湖流域為例 [D].南京：南京財經大學，2011.

[2]陳東風，張世能，徐圣友.新安江流域生態(tài)補償機制的對策研究與實踐——以新安江上游休寧縣為例[J].黃山學院學報，2013，15(4)：24-28.

[3]劉玉龍，阮本清，張春玲，許鳳冉.從生態(tài)補償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)共建共享——兼以新安江流域為例的機制探討[J].中國水利，2006(6)：4-8.

[4]王慧.新安江流域生態(tài)補償機制構建[J].經濟研究導刊，2010(4)：155-156.

[5]劉 濤,吳鋼,付曉.經濟學視角下的流域生態(tài)補償制度——基于一個污染賠償?shù)乃憷齕J].生態(tài)學報，2012,32(10)：2985-2991.

[6]田義文,張明波,劉亞男.探索建立完善跨省流域生態(tài)補償新模式[J].江西理工大學學報,2012,33(6):63-67.

責任編校：汪沛

OntheLong-termEco-compensationMechanismofInter-provincialRiverBasins:WiththeXinanRiverBasinasanExample

JIA Ben-li, MENG Feng-ping

(College of Economics and Management, Anhui Agricultural University)

In recent years, due to the increasing negative effect caused by regional economic development, the water quality of rivers and lakes has become worse and the eutrophication in water body has been heavier. The eco-compensation of river basins as an economic means of eco-environmental protection has drawn the attention of the country increasingly. The Xinan river basin spans Anhui province and Zhejiang province. Promoting common prosperity and harmonious development in the area requires a long-term eco-compensation mechanism, which is of great realistic significance. We need broaden the capital channel of eco-compensation, establish its standards, clarify its bodies and set up a layered compensation system of governments, local regions and relevant industries.

eco-compensation; water resources; the Xinan river basin; mechanism investigation

2014-05-06

賈本麗，女，安徽太和人，安徽農業(yè)大學經濟管理學院碩士研究生；孟楓平，女，安徽宿州人，安徽農業(yè)大學經濟管理學院教授，碩士研究生。

時間：2014-8-28 15:45 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20140828.1545.006.html

10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.04.006

F205

A

1003-4730(2014)04-0024-05