代表履職實務問答

1.地方各級人大代表在會議期間的主要工作是什么？

地方各級人大代表在地方各級人大會議期間的主要工作為：（1）按時出席本級人大會議，包括大會全體會議、代表團全團會議和代表團小組會議;（2）聽取和審議本級人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院的工作報告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聽取和審議本級人民政府的工作報告;（3）聽取和審議本地社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告，聽取和審議本地預算和預算執(zhí)行情況的報告;（4）審議列入大會議程的其他議案;（5）依法提出代表議案;（6）依法對各方面工作提出建議、批評和意見;（7）依法審議人事任免案，參加大會的各項選舉;（8）參加大會的各項表決等。地方各級人大代表應當按規(guī)定出席大會會議，參加各項議程活動，依照憲法和法律賦予代表大會的各項職權，代表人民的利益和意志，參與行使國家權力。

2.人大代表如何行使審議權？

審議是對列入大會議程的各項議案和報告進行討論、研究，并給予肯定、否定或者提出修改意見。代表法規(guī)定，代表有權出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發(fā)表意見。在人大會議上，參加審議政府、人大常委會、法院和檢察院的工作報告，審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、國家預算和預算執(zhí)行情況的報告，是代表參與決定國家事務的重要職責，也是行使代表權利的重要方面。人大代表在行使審議權的過程中應注意這樣幾個問題：

第一，提高對審議工作的認識。一是要明確審議工作性質，例如審議“一府兩院”的工作報告，是對“一府兩院”進行監(jiān)督的重要手段，不能把審議工作理解為“學習文件”“領會精神”。二是要明確審議是人大代表參加管理國家事務的重要方式，又是國家權力機關立法或者作出決議、決定的前提，在人大工作中，沒有審議也就沒有法律、地方性法規(guī)和決議、決定的產生。

第二，認真參加各種審議的會議，包括大會全體會議、代表團全體會議、小組會議或者聯(lián)組會議，以及主席團會議和專門委員會會議，對有關議案和報告進行認真審議。

第三，會前做好調查研究工作，對審議的議案和報告要有充分了解，對有關議案的背景情況、有關報告的實際內容等做到心中有數，提高審議的實效。

第四，圍繞會議議題發(fā)表審議意見，遵守議事規(guī)則。全國人大議事規(guī)則對代表的發(fā)言時間、發(fā)言順序作了規(guī)定。地方各級人大代表發(fā)表審議意見的規(guī)則，也可以參照全國人大議事規(guī)則的規(guī)定。

第五，實事求是，切實維護國家和人民群眾的根本利益。審議議案和工作報告時，不僅要閱讀，還要進行討論和研究。對于不清楚的問題，可以向有關部門提出詢問，由相關部門的負責人回答;對不符合實際的情況，要敢于提出建議、批評和意見。

代表審議本級人民政府、人大常委會、人民法院、人民檢察院的工作報告，要判斷工作報告對過去工作的總結是否實事求是，對今后的工作安排是否符合實際，要全面、客觀地評價有關機關的工作。要把全面審議與不同方面的審議結合起來，充分發(fā)揮代表來自人民群眾和各行各業(yè)的特點，結合自身工作和生活實際，客觀公正地審議和評價。需要特別注意的是，在審議時，不要過多地匯報地方工作，不要講空話、套話，不能提出超越代表職權范圍的要求等。

3.人大代表審議時如何發(fā)表審議意見？

審議議案和工作報告，是人大代表代表人民管理國家事務、監(jiān)督本級國家機關工作的重要方式。代表發(fā)言的質量關系到代表大會審議的質量，進而關系到代表大會通過的決議、決定是否符合實際，能否反映人民的利益和意志。為了做好審議工作，代表進行大會發(fā)言和分組發(fā)言應當注意這樣幾個問題：

第一，審議前做好充分準備。比如熟悉議題，閱讀要審議的報告或者文件，查閱大會印發(fā)的各種參閱資料，掌握國家法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的有關規(guī)定，了解各方面對有關問題的意見和看法，對尚不清楚或者不理解的問題，準備好詢問問題，在審議時向有關部門負責人員提出。

第二，審議時圍繞會議議題發(fā)表意見。2010年代表法修改時增加規(guī)定：代表應當圍繞會議議題發(fā)表意見。在實際工作中，一些代表脫離會議議題，只顧匯報工作，或者向有關領導和單位提出批項目、批資金的要求，占用了寶貴的審議時間，降低了本小組或者本代表團的審議質量。因此，代表應當認識到，無論在全體會議上還是在分組會議上，代表發(fā)表審議意見都是在履行代表職責，其內容應集中在審議的議題范圍內，可以就議題作全面發(fā)言，也可以針對某個方面作專題發(fā)言。

第三，發(fā)表審議意見應從實際出發(fā)，實事求是。代表在發(fā)言中，可以根據議題的需要引證代表在生產、工作和在閉會期間參加視察、調研等活動中了解到的實際情況和人民群眾的反映和要求，但是不能把道聽途說的消息作為發(fā)言的依據，影響審議的正常進行。代表在審議議案和工作報告時，要敢于堅持原則，敢于講真話，反映實際情況，要暢所欲言，把人民群眾的意見和要求，切實地帶到國家權力機關中去。

第四，按議事規(guī)則規(guī)定的程序進行發(fā)言。代表法第八條規(guī)定，代表發(fā)表意見，應當遵守議事規(guī)則。全國人大議事規(guī)則規(guī)定，代表在大會全體會議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。要求在大會全體會議上發(fā)言的，應當在會前向秘書處報名，由大會執(zhí)行主席安排發(fā)言順序，在大會全體會議上臨時要求發(fā)言的，經大會執(zhí)行主席許可始得發(fā)言。代表團推選的代表在主席團會議上發(fā)言的，每人可以就同一議題發(fā)言兩次，第一次不超過15分鐘，第二次不超過10分鐘，經會議主持人許可，發(fā)言時間可以適當延長。地方各級人大議事規(guī)則對代表的發(fā)言也都作出了與全國人大議事規(guī)則類似的規(guī)定。當幾位代表發(fā)言的內容、意見一致時，也可以聯(lián)名推選一人發(fā)言。

4.什么是議案？議案的基本要求是什么？

議案是由具有法定提案權的國家機關、會議常設或者臨時設立的機構和組織，以及一定數量的個人，向民意機構提出進行審議并作出決定的議事原案。從提出議案的主體來看，議案共有兩類：一類是有關機關提出的議案。以全國人大的提案權人為例，根據有關法律規(guī)定，代表大會主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，可以向全國人大提出屬于全國人大職權范圍內的議案。實踐中，列入大會會議的議案，多為此類議案。另一類是代表聯(lián)名提出的議案，也就是習慣上講的代表議案。根據有關法律的規(guī)定，可以把代表議案的要求概括為“三個法定”：

第一，主體法定，即提出議案的主體要符合法定資格或者法定人數。根據法律規(guī)定，全國人大一個代表團或者30名以上代表聯(lián)名，才可以提出議案;縣級以上地方各級人大代表10人以上聯(lián)名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表5人以上聯(lián)名，才可以提出議案。

第二，內容法定，即代表議案的內容必須是屬于本級人大職權范圍內的事項。憲法和地方組織法規(guī)定了全國人大和地方各級人大的職權，各級人大代表應當根據本級人大的法定職權，提出有關議案。

第三，形式法定，即代表提出議案，應當有案由、案據和方案。案由是指提出議案的理由，就是為什么要提出該議案，通過該議案的必要性等;案據是指提出議案的依據，包括理論和事實依據，該議案的合理性、可行性等;方案是指解決問題的具體辦法，具體辦法是議案的核心內容，是要交付表決的內容，只提出問題，沒有具體解決方案，不能作為議案提出。立法法規(guī)定，提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料，法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容。

5.代表怎樣提出議案？

代表提出議案，應該按照法律規(guī)定的要求提出，除了在議案的內容和形式上要注意符合法律規(guī)定之外，還應當注意以下幾個問題：

第一，代表應通過視察、專題調研等活動，深入實際，調查研究，在認真醞釀并充分準備的基礎上提出議案，保證議案的質量，對人民負責。

第二，代表議案一般在大會會議期間提出。

第三，代表團提出議案，應當經過代表團全體會議充分討論，由代表團全體代表的過半數通過，并由代表團團長簽署。代表聯(lián)名提出議案，領銜代表應當向參加聯(lián)名附議的代表分別提供議案文本，經附議人認真審閱同意后，再簽名附議;有條件集體討論的，應經集體討論，取得一致意見后，簽名提出，以示共同負責。

第四，在大會會議期間提出的代表議案，由各代表團在規(guī)定的議案截止時間前送交大會秘書處;在大會閉會期間提出的代表議案，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會辦事機構送交全國人大常委會辦事機構。

第五，對議案與建議、批評和意見的作用要有正確的認識。有些代表認為用議案形式提出的事項容易受到重視，用建議、批評和意見形式提出的事項難以受到重視，因此把本屬于建議、批評和意見的內容以議案的形式提出。國家權力機關與行政機關在處理議案與建議、批評和意見工作中，有著明確的分工，對不同內容的問題，應當用相應的形式去處理。議案及建議、批評和意見分別由人大及政府有關部門、其他組織處理，同樣會受到重視。代表應把議案同建議、批評和意見嚴格區(qū)分，不能把建議、批評和意見的內容作為議案提出來。

第六，注意代表議案的細節(jié)問題：一事一案，一件議案只就一個問題提出。議案應當使用大會印發(fā)的議案專用紙，為了保證議案的嚴肅性，方便議案的提出與處理，大會統(tǒng)一印制了議案專用紙（包括首頁、附頁、簽名附頁）。專用紙不能復印后填寫，也不能填寫后用復印頁提出。事先打印的材料，可以剪貼在專用紙的有關欄目內。一頁粘不下，可以多用幾頁，不要折疊，以免復印時遺漏，也可以附在首頁后，參加聯(lián)名提出議案的每位代表，都要親筆簽名，同時填寫清楚代表證號碼、郵政編碼和詳細通信地址。代表聯(lián)名提出議案，由誰領銜，提出議案的代表可以自行商定?，F(xiàn)在，代表使用無紙化、電子化方式提出議案的情況越來越多，也要注意以上事項。在同一件議案中，代表不要重復簽名。以代表團名義提出的議案，需要由代表團全體代表的過半數通過，并由代表團負責人簽名。代表議案應當書寫工整、字跡清楚可認，以保證大會秘書處按照程序及時將代表提出的議案送請主席團審議。如果內容修改較多，應重新抄寫。代表團、代表對本次大會審議的各項議案的意見，可以在有關會議上發(fā)表，也可以整理成書面意見直接送大會秘書處，不要作為議案提出。

6.什么是代表建議、批評和意見？

人大代表的建議、批評和意見，是人大代表向本級人大或者人大常委會提出的對各方面工作的看法、建議、主張、批評和意見等的總稱，通常被簡稱為“代表建議”，人大代表依法向本級人大及其常委會對各方面工作提出建議、批評和意見，是代表執(zhí)行代表職務，反映人民群眾意見和要求的重要形式，是代表參加管理國家事務、管理經濟和文化事業(yè)、管理社會事務的一項重要工作。認真研究處理代表建議、批評和意見并認真答復，是有關機關、組織的法定職責。根據有關法律規(guī)定，代表提出建議、批評和意見應符合下列基本要求：

第一，向本級人大或者人大常委會提出。代表法規(guī)定，代表在本級人大會議期間，有權向本級人大提出對各方面工作的建議、批評和意見;縣級以上各級人大代表在本級人大閉會期間，有權向本級人大常委會提出對各方面工作的建議、批評和意見。

第二，圍繞國家改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，政治、經濟、文化、社會生活中的重大問題和人民群眾普遍關心的問題，對本級人大及其常委會、人民政府及其部門、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院和其他機關、組織的工作提出建議、批評和意見。從實踐中看，代表的建議、批評和意見范圍很廣，主要包括以下幾個方面。一是法律規(guī)定屬于人民代表大會職權范圍內的問題，包括立法問題，如建議盡快制定或修改某項法律或者地方性法規(guī);監(jiān)督問題，如對“一府一委兩院”的執(zhí)法情況提出批評和意見，以及對全國或者本行政區(qū)域內帶有根本性、長遠性和重大性的問題的決策提出建議、批評和意見。二是關于人大會議中的各項工作，如在審議議案和報告中發(fā)現(xiàn)的問題，以及常委會的其他各項工作問題。三是關于發(fā)展和完善人民代表大會制度的重大問題。四是涉及國家方針政策的一些問題。五是關于國家機關職權范圍內工作的問題和有關國家機關工作人員的失職行為。六是人民群眾關心的其他“熱點”問題。七是代表在視察中發(fā)現(xiàn)的問題等。

第三，應當明確具體，注重反映實際情況和問題，簡明扼要，做到有情況、有分析、有具體意見。代表法規(guī)定，代表提出的建議、批評和意見應當明確具體，注重反映實際情況和問題。這是為了使承辦單位能夠看明白代表反映的情況，了解代表的要求，并能有針對性地采取措施解決問題。如果建議、批評和意見的內容空泛、籠統(tǒng)，承辦單位就難以研究處理。對于涉及解決代表本人及其親屬個人問題的，代轉人民群眾來信的，屬于學術探討、產品推介的，沒有實際內容的問題，不應當作為代表建議、批評和意見提出。

第四，以書面的形式提出，一事一議，使用統(tǒng)一印制的代表建議、批評和意見專用紙，并親筆簽名。代表的建議、批評和意見可以由代表一人提出，也可以由代表聯(lián)名提出。聯(lián)名提出的，領銜代表應當采取適當方式，使參加聯(lián)名的代表了解建議、批評和意見的內容。參加聯(lián)名的代表應當切實了解建議、批評和意見的內容，確認其能夠真實表達自己的意愿。

7.人大代表提出的建議、批評和意見的處理程序是怎樣的？

人大代表的建議、批評和意見是依據法律規(guī)定的程序處理的。根據全國人大組織法第四十六條，地方組織法第十九條，代表法第十八條、第二十九條和第四十二條的規(guī)定，縣級以上各級人大代表向本級人大或者人大常委會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，有關機關、組織應當認真研究辦理。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表向本級人大提出的建議、批評和意見，由本級人大主席團交有關機關和組織研究處理并負責答復。代表法第四十二條第一款規(guī)定，有關機關、組織應當認真研究辦理代表建議、批評和意見，并自交辦之日起三個月內答復。涉及面廣、處理難度大的建議、批評和意見，應當自交辦之日起六個月內答復。

承辦單位應當建立和健全處理代表建議、批評和意見的制度，實行主管領導和具體承辦人員分級負責制，嚴格處理程序，努力提高處理工作的效率和水平。

承辦單位對代表建議、批評和意見應進行分析，擬定處理工作方案;對代表建議、批評和意見中提出的主要問題或者同類問題，應統(tǒng)一研究處理措施。對人大常委會辦事機構交辦的需重點處理的代表建議、批評和意見，以及綜合性強、涉及面廣、處理難度大或者問題反映比較集中的代表建議、批評和意見，由主要負責人親自負責研究處理。承辦單位研究處理代表建議、批評和意見過程中，應當加強與提出相關建議、批評和意見的代表溝通、聯(lián)系，通過走訪、調研、座談等多種方式，充分聽取意見。對重點建議、批評和意見，應當邀請相關代表參與研究。代表建議、批評和意見涉及國家秘密的，承辦單位應當做好保密工作。

由兩個以上單位共同承辦的代表建議、批評和意見，主辦單位應當主動與協(xié)辦單位協(xié)商，協(xié)辦單位應當積極配合。協(xié)辦單位應當在收到代表建議、批評和意見之日起一個月內將處理意見告知主辦單位，由主辦單位統(tǒng)一答復代表。主辦單位答復代表時，應當向代表說明相關協(xié)辦單位的處理意見。需要兩個以上單位分別處理的，各有關承辦單位應當依照各自的職責處理，并分別答復代表。政府有關部門因意見不一致，需要上級進行綜合協(xié)調的，政府辦公室應當進行協(xié)調。

承辦單位應當區(qū)別不同情況，將處理代表建議、批評和意見的結果答復代表;能夠解決的問題，應當盡快解決并明確答復代表;應該解決但一時難以落實解決措施的，應當先向代表如實說明情況，明確辦理時限，在妥善解決后再行答復。

對大會會議期間提出的代表建議、批評和意見，承辦單位應當在閉會之日起三個月內，至遲不超過六個月內，予以答復。大會閉會期間提出的代表建議、批評和意見，承辦單位應當在交辦之日起三個月內，至遲不超過六個月內，予以答復。提出建議、批評和意見的代表可以通過人大常委會辦事機構，向承辦單位了解有關建議、批評和意見的處理情況。代表對答復不滿意的，可以將具體意見及時告知人大常委會辦事機構，由人大常委會辦事機構交由有關機關、組織再作研究，承辦單位應當在三個月內再次答復代表。

承辦單位對代表建議、批評和意見的答復，應當按照統(tǒng)一格式行文，由承辦單位負責人簽發(fā)，并加蓋本單位公章。代表聯(lián)名提出的建議、批評和意見，應當分別答復每位代表，或者經領銜代表同意后請領銜代表轉復其他代表。承辦單位對代表建議、批評和意見的答復，應當同時抄送人大常委會。承辦單位在代表建議、批評和意見全部辦結后，應當及時向人大常委會辦公廳綜合報告辦理情況。

8.如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的作用？

當前，普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作不好做，缺少抓手。但實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干工作的空間是有的，是可以大有作為的。地方組織法、代表法等法律有明確規(guī)定的職權，要扎實做好，有力推進;法律規(guī)定相對原則，現(xiàn)實又有需要的，可以積極探索，穩(wěn)步推進;法律明確禁止的，堅決不搞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的特點是來自最基層，多數代表就是普通的村民或者村委會的干部。密切鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表同人民群眾的聯(lián)系，要根據基層的特點，采取更多樣更靈活的方式，方便群眾找到代表反映真實情況。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據法律規(guī)定和中央部署、地方黨委要求，開展了豐富的工作，如組織開展有關法律的執(zhí)法檢查，開展中央惠農政策的落實、鄉(xiāng)村道路建設、鄉(xiāng)村公益事業(yè)等視察和調研，開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及區(qū)縣駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門的評議活動，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集日設立代表接待日，設立代表工作站、代表接待室，打造代表網絡履職平臺等。通過這些活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展得有聲有色，取得了很好的效果。除了以上這些工作外，還有很重要的一項工作，那就是認真辦理代表的議案和建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的議案建議辦理工作普遍存在重答復、輕落實的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以在法律允許的范圍內繼續(xù)進行探索，建立新的機制，開創(chuàng)新的辦法，加大辦理力度，提高辦理質量，不僅做到有答復，而且要解決實際問題，讓代表和群眾看到實在的效果。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作不是二線，而是肩負著人民的重托，要以飽滿的熱情投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，以贏得人民和代表的信任，樹立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在人民群眾心目中的威望。

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作，關鍵在于人大主席作用的發(fā)揮。根據地方組織法第十四條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責有兩個方面，一是聯(lián)系代表，組織代表開展活動;二是聽取代表和群眾的建議、批評和意見，并向本級人民政府反映這些建議、批評和意見?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或者副主席已經實現(xiàn)專職，并且不直接參與或協(xié)助分管黨委、政府工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席、副主席把主要精力放在人大工作上，專心干好人大工作，尤其是聯(lián)系代表、組織代表開展活動的工作。