依法治國方略是怎樣形成和發(fā)展的

王利明

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略任務(wù)。中國共產(chǎn)黨是全面推進依法治國的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略;依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式;依法行政是政府行政權(quán)運行的基本原則。這次全會為全面推進依法治國制定了清晰的路線圖，緊緊圍繞建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家總目標，作出了系統(tǒng)規(guī)劃和全面部署，開啟了法治中國建設(shè)的新篇章。這次全會作出的《決定》是對黨的十五大報告提出的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的進一步深化，表明我國的社會主義法治建設(shè)進入了新的歷史階段。要深入理解這一戰(zhàn)略部署，有必要回顧依法治國方略的形成和發(fā)展過程。總體上說，依法治國基本方略的形成和發(fā)展，大致經(jīng)歷了以下三個階段。

第一階段：孕育階段

（1978年到1997年）

1949年中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨。黨如何執(zhí)政？采用什么方略治理國家呢？在這個問題上，黨經(jīng)歷了一個艱難而曲折的探索過程。1954年制定了共和國第一部《憲法》，初步奠定了社會主義法制的基礎(chǔ)?！拔母铩笔辏鐣髁x法制遭到嚴重破壞。十年動亂之后，在總結(jié)“文革”深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們黨開始探索治國理政的新方法。在黨的十一屆三中全會召開前的中央工作會議上，鄧小平同志強調(diào)：為了保障人民民主，必須加強法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。這段談話，把健全法制的基本要求準確而簡潔地概括為16個字，體現(xiàn)了鄧小平同志民主與法制思想的基本精神，為我國依法治國基本方略的形成奠定了基本理論基礎(chǔ)。

黨的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，同時提出了加強社會主義民主，健全社會主義法制的任務(wù)目標。全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！边@“十六字方針”，準確地描述了法治的基本精神內(nèi)核，闡述了依法治國的基本內(nèi)涵，為依法治國方略的最終提出奠定了思想基礎(chǔ)。鄧小平同志還強調(diào)：“搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制?！边@進一步指明了實施依法治國的方向。

在黨的十一屆三中全會精神指引下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行了一系列重大立法工作。1979年，第五屆全國人大二次會議通過了《刑法》等7部重要法律。1982年，全國人民代表大會通過了現(xiàn)行憲法。該憲法第5條第1款規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”，這是依法治國在《憲法》中的最早表述，初步奠定了依法治國方略的憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā肥侵螄舶畹目傉鲁?。對人民而言，它是基本權(quán)利的宣言書;對我們黨來說，它是執(zhí)政興國的法制保證。依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定，司法機關(guān)恢復(fù)重建。黨的十一屆三中全會以后，按照“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”和“建設(shè)有中國特色的社會主義”的指導(dǎo)思想和方針，立法機關(guān)開始推進立法進程，先后制定了《民法通則》等一系列重要的民事、經(jīng)濟法律，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅實的法律保障。

改革開放的深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，有力推動了法制建設(shè)穩(wěn)步前進。1989年《行政訴訟法》的頒布，是我國法治政府建設(shè)的重要開端。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，依法辦事?！边@是第一次在黨的正式文件中提出“依法行政”，將法治政府建設(shè)作為法治建設(shè)的重點，進一步豐富了依法治國的內(nèi)涵。這一時期，國家賠償、行政復(fù)議、公務(wù)員等方面的法律制度相繼建立，政府的行政行為逐步被納入法律規(guī)范的軌道。司法機關(guān)在打擊犯罪和保護人民權(quán)益中日益發(fā)揮重要作用，逐漸形成了與經(jīng)濟發(fā)展需要和國家治理相適應(yīng)的司法體系。

在這一階段，依法治國方略雖然尚未提出，但“十六字方針”的提出和《憲法》及一系列重要法律的修訂出臺，清晰闡釋了依法治國的基本精神，社會主義法制體系開始形成，這為依法治國方略的形成奠定了思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

第二階段：形成和發(fā)展階段

（1997年到2012年）

黨的“十五大”正式提出依法治國基本方略?！笆宕蟆眻蟾嬷赋觯骸耙婪ㄖ螄?，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”這就正式將依法治國提升為國家治理的基本方略。依法治國方略的提出，是對我們黨治國理政經(jīng)驗的全面總結(jié)與升華，標志著黨在執(zhí)政理念、領(lǐng)導(dǎo)方式上實現(xiàn)了一次歷史性跨越，為我國此后的國家治理和社會治理指明了方向，具有里程碑意義。雖然“法治”和“法制”只有一字之差，但內(nèi)涵卻有很大差別，即不再僅僅將“法”作為一種治理工具，而是作為國家制度的依據(jù)和基礎(chǔ)，作為治國理政的基本方略。自此，“法制”回歸其本意，成為法律制度的總稱，主要從法律規(guī)則的層面強調(diào)法律體系的完整性和統(tǒng)一性;而“法治”作為一種與人治相對立的治國方略，強調(diào)依法治理，不僅要求具備“依法辦事”的制度安排及運行機制，而且強調(diào)法律面前人人平等、規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利、程序公正、良法之治等精神和價值。

1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”并將這一條作為《憲法》第5條第1款，正式將依法治國確立為《憲法》的基本原則，通過國家根本法對依法治國予以保障，使其有了憲法保障，也使“依法治國”這一基本方略有了長期性、穩(wěn)定性的制度基礎(chǔ)。

在黨的“十五大”提出依法治國基本方略的基礎(chǔ)上，黨的“十六大”提出了堅持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力的思想，要求不斷改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，將民主、法治、人權(quán)建設(shè)從以往的“精神文明”范疇中獨立出來，正式提出“政治文明”的概念，這就進一步豐富了依法治國的內(nèi)涵，明晰了依法治國與其他治理方式的關(guān)系。黨的“十六大”還提出“三統(tǒng)一”的法治原則，即“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來”，這就確立了中國特色社會主義依法治國方略的根本原則。2004年，黨的十六屆四中全會提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，把依法執(zhí)政作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式之一。這表明，我們黨深刻認識到，在新的歷史時期，必須實現(xiàn)執(zhí)政方式的根本轉(zhuǎn)變，將法治作為治國理政的基本方式。依法執(zhí)政要求黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，進一步將依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來?！耙婪▓?zhí)政”的提出，表明我們黨依法治國理念的進一步深化和發(fā)展。

在依法治國基本方略的指引下，我國立法事業(yè)取得了重大進展和顯著成效。按照“十五大”報告提出的到2010年“形成有中國特色社會主義法律體系”的要求，2010年我國如期基本形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系，國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依。這是我國社會主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑。

作為依法治國的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進展。國家在《全面推進依法行政實施綱要》中，提出要“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”，并明確提出要“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。自《行政處罰法》《行政許可法》等一系列重要法律頒布之后，一批規(guī)范行政行為的法律法規(guī)相繼出臺，行政聽證、告知和申辯、信息公開等行政程序相繼確立，標志著我們在依法行政、建立法治政府方面取得了初步成果。

適應(yīng)實施依法治國方略的需要，國家穩(wěn)步推進司法建設(shè)與司法改革。最高人民法院先后發(fā)布《人民法院五年改革綱要》和《人民法院第二個五年改革綱要》。最高人民檢察院也相繼采取了相應(yīng)的改革舉措。這些措施致力于改革和完善訴訟程序制度，實現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護司法權(quán)威，提升司法公信力，促進了中國特色社會主義司法制度的發(fā)展。

在這一階段，依法治國方略的正式確立，有力推動了法治觀念的普及，指引了中國特色社會主義法律體系的形成，促進了法治政府建設(shè)和司法體制改革，我國法治建設(shè)在立法、行政、司法等各個領(lǐng)域都取得了重大進展和顯著成就。

第三階段：完善階段

（2012年至今）

黨的“十八大”強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式?！笆舜蟆贝_立了依法治國的新任務(wù)和目標，即到2020年全面建成小康社會時，實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。這個戰(zhàn)略目標是與2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標同時提出的，進一步凸顯了依法治國的重要性。習近平同志多次強調(diào)依法治國的重要性，提出了“建設(shè)法治中國”的治國目標，并將其定位為實現(xiàn)中國夢宏偉藍圖的重要內(nèi)容。這表明，依法治國是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要保障。

黨的“十八大”以來，依法治國方略圍繞全面深化改革措施的推進進一步展開。黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，必然要求壓縮政府審批權(quán)限、明確界定政府與市場和社會的關(guān)系，厘清政企關(guān)系、政事關(guān)系;進一步明確行政權(quán)力界限、規(guī)范行政行為與程序、加強行政信息公開，通過權(quán)力問責機制，加大對違法、失職行為的追懲力度，這為建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型法治政府奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，依據(jù)黨的十八屆三中全會精神，建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，這為我國的司法改革創(chuàng)造了有利的條件。

在改革進入“深水區(qū)”和“攻堅階段”后，習近平同志多次指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程中，都要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是現(xiàn)代國家的重要標志，法治能力是最重要的國家治理能力，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，也是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標下，全面深化改革的重點之一，就是推進依法治國方略的具體落實。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國確立為黨的十八屆四中全會的主題。這兩次全會的《決定》形成了姊妹篇。

黨的十八屆四中全會高度評價長期以來特別是黨的十一屆三中全會以來我國社會主義法治建設(shè)取得的歷史性成就，系統(tǒng)總結(jié)了依法治國的經(jīng)驗，研究了全面推進依法治國若干重大問題，對依法治國進行總體部署和全面規(guī)劃，這在我們黨的歷史上是前所未有的。這次全會對依法治國方略作出進一步完善，提出建設(shè)社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家的總目標，與1997年黨的“十五大”提出的形成社會主義法律體系相比較，雖然“法治體系”與“法律體系”只有一字之差，但其內(nèi)容和精神實質(zhì)已發(fā)生明顯變化。法律體系注重立法層面的有法可依，而法治體系則覆蓋到科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法全過程，囊括了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政與法治國家、法治政府、法治社會各方面。為了實現(xiàn)這一目標，這次全會提出建設(shè)“五大體系”，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并強調(diào)堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這實際上明確了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的具體路線圖。同時，強調(diào)依法治國必須依憲治國。依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。在法治理念深入人心的背景下，這次全會科學(xué)規(guī)劃了具體實施依法治國的路線圖和制度保障。這是我們黨對執(zhí)政規(guī)律科學(xué)認識和深刻總結(jié)的結(jié)果，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求和必然結(jié)果，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供了有力的法治保障。

我國依法治國基本方略提出、發(fā)展和完善的歷史經(jīng)驗表明，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是堅定不移走中國特色社會主義法治道路、不斷推進社會主義法治建設(shè)最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。世事雖無盡，人心終有歸。建設(shè)一個富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家是近代以來中國人孜孜追求的夢想，而社會主義法治是實現(xiàn)這一追求的重要保障。黨的十八屆四中全會全面規(guī)劃了依法治國方略的實現(xiàn)步驟和具體內(nèi)容，必將有力地推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家長治久安、社會和諧發(fā)展和人民生活幸福。

（作者為中國人民大學(xué)常務(wù)副校長）