“貧困帽子”為什么越來越多

劉荒 程子龍 管建濤

“貧困帽子”為何越來越多？

自1986年首開貧困縣評定先河以來，我國貧困縣的數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢：從第一輪評定的273個，逐輪攀升為目前的832個（其中國家扶貧開發(fā)工作重點縣592個，國家集中連片特殊困難地區(qū)中非重點縣240個）。從國家級貧困縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣，到全國集中連片特困地區(qū)，“貧困帽子”的性質(zhì)并未隨名稱而改變。

近些年，隨著國家財力不斷增強，對貧困地區(qū)和貧困人口扶持力度加大。2010年中央財政綜合扶貧資金投入1618億元，2011年增長到2272億元，增幅40%以上，2012年增幅仍在30%以上。令人困惑的是，“貧困帽子”卻越戴越多了。

從官方口徑看，“貧困帽子”增多的主要原因，一是參照國際標準，我國大幅提高了貧困線標準；二是基于中國國情，我國貧困人口呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的新特點。二者結(jié)合，自然導致了貧困縣數(shù)量的增加。

“為什么連續(xù)20年都是592個貧困縣呢？這個‘死數(shù)字’里藏著‘活問題’，”有關(guān)專家對此并不認同，“主要還是‘窮帽子’下面的利益鏈條使然。”

一些貧困縣的官員坦承，自從戴上“貧困帽子”后，日子確實好過了。曾獲“中國扶貧開發(fā)典型人物”稱號的中部某市扶貧辦主任，以當?shù)亍懊總€貧困縣每年國家至少下?lián)?.6億元資金用于扶貧開發(fā)”的巨大利益，向媒體解釋為何將“貧困帽子”當成特大喜訊慶賀。不久前被報道“窮縣豪樓”的東北某縣級市，僅近三年獲得的專項扶貧資金就超過5000萬元，還不包括各行業(yè)部門對貧困地區(qū)的政策傾斜，以及向貧困縣財政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金。

安徽省臨泉縣是全國貧困人口最多的貧困縣之一，該縣扶貧辦的一位負責人稱，“貧困縣”帶來的好處不限于經(jīng)濟層面，對交通、水利、衛(wèi)生、教育、旅游開發(fā)等方面的投入也相當大，甚至在一些教育招生考試中，貧困縣考生也會享受加分、減免學費等政策“照顧”。

也有地方官員直言，正是因為看到“貧困帽子”里隱藏的“吸金大法”，貧困縣搖身變成“聞著臭、吃著香”的臭豆腐。因此，每到新一輪貧困縣調(diào)整評定期來臨，地方各路大軍上省進京，使出渾身解數(shù)哭窮公關(guān)，“貧困帽子”也就越爭越多了。

對此，國務(wù)院扶貧辦官員表示，確定重點縣并進行重點扶持的做法是行之有效的，只不過在政策落實的過程中，有些地方滋長了“等靠要”的思想，或錯誤地把爭取到重點縣的帽子作為一種政績。

扶貧資金只扶項目沒扶人？

近日有媒體報道，貴州省荔波縣朝陽鎮(zhèn)向省扶貧辦申報獲批3個大鯢養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)項目，取得中央財政專項扶貧資金400萬元，由該縣國豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社具體承擔。但上述項目主要惠及的國豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社5位成員中，有4人為非貧困戶。也就是說，400萬元的扶貧項目，受益人中只有1位是貧困人口。

為何只見扶貧項目，不見受益的貧困人口？國家投入了那么多的扶貧項目和資金，為何仍然不斷有人加入需要扶持的隊伍？

2012年，中央財政綜合扶貧投入近3000億元，按照新的扶貧標準，我國現(xiàn)有扶貧對象約為1億人左右。假設(shè)將這些扶貧資金直接發(fā)給扶貧對象，每人將獲得3000元資金。照此計算，可能很多扶貧對象直接就可以脫貧了。

雖然事實遠非這么簡單，但足以說明當前的扶貧方式，特別是一些行業(yè)扶貧項目與貧困人口脫貧直接關(guān)聯(lián)性不足。國家每年投入巨額扶貧資金，這些扶貧資金都用到了哪些地方？成效如何評價？遠水不解近渴的扶貧方式值得商榷。

即便有再多的扶貧資金，如果不用到貧困人口上，也只能助長更多的地方政府和干部以貧困人口的名義，擠占扶貧資金，滋生更多的腐敗。有學者甚至指出，以貧困縣的方式扶貧，已經(jīng)成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發(fā)腐敗的制度根源。

扶貧開發(fā)不是大規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展，而是一個瞄準窮人的扶持計劃。貧困縣也好，貧困村也罷，扶貧最終扶的是貧困的人，政府應(yīng)該把扶貧資源的決定權(quán)交給窮人。

所以，扶貧資金也應(yīng)從貧困縣向貧困村，再向貧困戶轉(zhuǎn)移，扶貧資金要真正瞄準那些窮人，找準扶貧對象，不能只見項目不見人。當前，扶貧資金的挪用、滲漏、流失非常大。如何把資源的決策權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)交給窮人？這是未來10年要做的重大改革。

94%的帽子居然摘不掉？

經(jīng)過新一輪的開發(fā)式扶貧，至2012年，全國592個戴著“貧困帽子”的縣（不包括國家集中連片特殊困難地區(qū)中非重點縣240個），只有38個縣摘了帽子，但迅即這38頂貧困帽又被別的縣戴上了。

雖然中央為鼓勵各省減少扶貧開發(fā)工作重點縣數(shù)量，曾明確表示重點縣減少的省，國家支持力度不減，但各省“貧困帽子”頂數(shù)并未見減少，反而在國家出臺扶持連片特困地區(qū)的政策后，“貧困帽子”總數(shù)增至832頂。

寧換帽子不摘帽子，已經(jīng)成為貧困省區(qū)各級官員的共識，無論中央如何號召也決不動搖。最新數(shù)據(jù)表明，有重點扶貧任務(wù)的21個省區(qū)都堅持“貧困帽子”頂數(shù)不變，即使從一個縣頭上摘掉，也要換到另一個縣頭上，清晰地展現(xiàn)了地方和中央進行財政博弈的痕跡。雖然中央表明支持政策力度不減，但地方不相信，生怕哪一天有了新政策，丟了“香餑餑”，只有把帽子戴在自己頭上，心里才踏實。

此外，絕大多數(shù)重點縣攥著帽子不松手，即使經(jīng)濟發(fā)展了，貧困人口減少了，也還要通過“貧困帽子”爭取更多的優(yōu)惠政策。雖然有的省也出臺了鼓勵脫帽的政策，但各縣也是不相信。這樣看來，全國592個重點縣，只有38個摘掉帽子，也就不足為奇了。

貧困人口為何又上億？

到2010年底，我國的貧困人口下降到2688萬，但在2012年，一個新的貧困人口數(shù)據(jù)出現(xiàn)了：1.28億。為何貧困人口又上升了？

一個顯而易見的答案是，貧困標準的再次提升，2010年底我國的貧困標準是1274元，而2012年的貧困標準則提高到2300元。

國際上采用的貧困標準，有的是全部人口數(shù)的10%，有的是按平均收入的50%以下，而無論按以上哪種方法計算，我國的貧困人口都將更多。

貧困標準更像是一個篩子，貧困標準低，表明扶貧網(wǎng)眼就大，被扶持的人就少，反之亦然。

我國的“貧困線”動態(tài)上調(diào)，這是與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的。國務(wù)院扶貧辦官員曾表示，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平適時提高扶貧標準是國際慣例。20年來，全球有35個發(fā)展中國家提高過扶貧標準，而且有的國家不止一次。這次中國政府大幅度提高扶貧標準，是以農(nóng)民的生存和溫飽問題基本解決為前提的，標志著我國扶貧開發(fā)進入了一個新的階段。