美國為何至今未加入《聯(lián)合國海洋法公約》

楊勉

在剛剛舉行的亞洲安全峰會——新加坡香格里拉對話會上，美國防長哈格爾與日本首相安倍晉三合謀圍攻中國。哈格爾點名指責(zé)中國捍衛(wèi)海洋主權(quán)和權(quán)益的合法行動，對此，參加對話會的中國人民解放軍副總參謀長王冠中給予堅決回擊。他尖銳詰問：“中國簽署了《（聯(lián)合國海洋法）公約》，也尊重《公約》?？墒敲绹]有簽署這個公約。美國為什么不簽署？因為美國感到《公約》的很多地方是對美國不利的。一個沒有簽署《公約》的國家，不斷拿這個《公約》向中國說事，這能說得成嗎？這樣的話，《公約》成了什么？美國打算尊重它嗎？《公約》變成了美國的武器，美國用得著的時候、對它有利的時候，就拿起來，當(dāng)作武器向別的國家揮舞；用不著的時候就把《公約》棄之一邊。我在這里提出一個問題：美國準(zhǔn)備什么時候加入《公約》？”

《聯(lián)合國海洋法公約》是規(guī)范當(dāng)代國際海洋關(guān)系最重要的法律文件，被譽為當(dāng)今世界的“海洋憲章”。《公約》1982年通過，1994年生效。幾十年過去了，目前大部分國家都已經(jīng)加入了《公約》，而美國作為當(dāng)代世界上最大的海洋國家之一，卻一直沒有加入該公約，美國也是安理會“五常”中惟一沒有加入該公約的國家，根子就出在美國霸權(quán)主義的國際法觀和傲慢自私的海洋特權(quán)思想。

美國全程參加了海洋法會議，最后卻對《公約》投了反對票

1973年，聯(lián)合國第三次海洋法會議開幕。整個會期長達10年，最終于1982年4月以壓倒多數(shù)通過了《聯(lián)合國海洋法公約》，總計贊成130票、反對4票、棄權(quán)17票。美國是四個反對國之一。

美國原本是支持訂立《公約》的。美國曾經(jīng)積極參加了聯(lián)合國第三次海洋法會議和《公約》條文的起草過程。但1981年1月里根政府上臺后，立即宣稱對《公約》第十一部分及其附件有重大不滿。第十一部分是關(guān)于“國際海底區(qū)域制度”的規(guī)定?！皡^(qū)域”是《公約》新建立的一種海洋制度，它將國家管轄范圍以外的海洋底土及其資源規(guī)定為“人類的共同繼承財產(chǎn)”，建立“國際海底管理局”代表全人類行使這一權(quán)利，而勘探開發(fā)海底礦物資源的具體事務(wù)由“管理局”下屬的“企業(yè)部”負責(zé)?！豆s》第十一部分規(guī)定“區(qū)域”實行“平行開發(fā)制”，即一方面由“管理局”下屬的“企業(yè)部”直接進行開發(fā)，另一方面由各締約國及其公私企業(yè)通過與“管理局”簽訂合同的方式進行開發(fā)，申請開發(fā)者需要向“管理局”同時提出兩塊具有同等估價的礦區(qū)，其中一塊交由“管理局”作為保留區(qū)，由“管理局”下屬的“企業(yè)部”自己開發(fā)，另一塊作為合同區(qū)由申請者在與管理局簽訂合同后自己開發(fā)，企業(yè)部開采第一個礦址所需費用，由締約國提供貸款和貸款擔(dān)保。第十一部分還規(guī)定“強制性的技術(shù)轉(zhuǎn)讓”義務(wù)，開采者有義務(wù)向發(fā)展中國家無償轉(zhuǎn)讓深海采礦技術(shù)。又規(guī)定了開發(fā)“區(qū)域”的“生產(chǎn)限額政策”，要求開發(fā)海底礦產(chǎn)資源時要“保護發(fā)展中國家，使它們的經(jīng)濟收益不至因某一受影響的價格或該礦物的出口量降低而遭受不良影響”，為此對開發(fā)的年生產(chǎn)量規(guī)定了最高限額，并對可能受此類生產(chǎn)影響的發(fā)展中國家實行補償制度。

美、英、法、德等西方工業(yè)大國對上述“平行開發(fā)制”、“強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”和“生產(chǎn)限額政策”的規(guī)定極為不滿，美國聲稱第十一部分的相關(guān)規(guī)定違反了自由競爭原則，損害美國經(jīng)濟利益，美國不能接受。美國強烈要求取消強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓、刪除限制生產(chǎn)政策，修改國際海底管理局的表決程序，調(diào)整關(guān)于審查會議的相關(guān)規(guī)定。《公約》1982年簽字時，美國不但拒絕簽字，也拒不參加海底管理局籌委會的工作，還連年對聯(lián)大通過的呼吁未簽署和未批準(zhǔn)《公約》的國家及早加入公約的決議投反對票。

聯(lián)合國修訂了“第十一部分”，但美國國會依然拒絕批準(zhǔn)加入

對第十一部分規(guī)定不滿的西方工業(yè)大國不但拒簽《公約》，而且在美國主導(dǎo)下合謀另搞代表一己私利的“小條約”來對抗《公約》，以維護發(fā)達國家的利益。

為確?！豆s》的普遍性，代表發(fā)展中國家的77國集團主動宣布愿意無條件對話解決分歧。在聯(lián)合國秘書長的主持下，從1989年開始，有關(guān)國家舉行了兩輪共15次的非正式磋商，審查修訂了引發(fā)爭議的條款，最后達成了《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》。1994年7月28日聯(lián)合國大會以121票贊成、7票棄權(quán)、零票反對通過了《執(zhí)行協(xié)定》，該協(xié)定于1996年7月28日生效。

《執(zhí)行協(xié)定》及附件對《公約》第十一部分作了實質(zhì)修改。取消了強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、締約國對企業(yè)部的活動提供資金資助的規(guī)定、審查會議的設(shè)置、生產(chǎn)限額制度；還修改了“管理局”的決策機制，并在深海海床采礦決策小組中為美國保留了一個永久席位。

可以說，《執(zhí)行協(xié)定》基本上滿足了以美國為首的工業(yè)大國提出的反對意見。此后，法、英、德、加等國陸續(xù)加入了《公約》，美國克林頓政府也簽署了修改后的《公約》。

但是，美國國會卻拒絕批準(zhǔn)美國加入《公約》。美國右翼保守派議員認(rèn)為，加入《公約》會使美國承擔(dān)有損美國主權(quán)、影響美國安全的義務(wù)，例如美國將不能在其他國家的領(lǐng)海內(nèi)搜集至關(guān)重要的情報，美國潛艇在他國領(lǐng)海內(nèi)航行時必須浮出水面并懸掛國旗等。同時還對海底區(qū)域資源開采付費制度表示質(zhì)疑，宣稱美國公司繳納的費用不能用于與美國不友好的國家。

從2004年開始，美國參議院對外關(guān)系委員會雖然舉行了多次聽證會，但由于參議院右翼保守派的強硬反對，都沒能進入?yún)⒆h院表決階段而無果而終。2007年參議院總數(shù)47名共和黨議員中，有26人聯(lián)名寫信，表示強烈反對美國加入《公約》的立場。

美國政府積極謀求讓《公約》為維護美國海洋霸權(quán)服務(wù)

《執(zhí)行協(xié)定》在1994年通過之后，幾任美國政府都推動國會批準(zhǔn)加入《公約》。進入21世紀(jì)后，美國內(nèi)部支持入約的呼聲增強。白宮、國務(wù)院、五角大樓、海軍和海岸警衛(wèi)隊都贊成美國入約，認(rèn)為這將使美國海軍在“重建國際海上秩序”時有據(jù)可循，入約更有利于維護美國的利益。

2007年5月，小布什總統(tǒng)發(fā)表聲明，督促參議院批準(zhǔn)美國入約，稱這將明確美國海軍的行動權(quán)限。入約問題被列入國會議程。在國會聽證會上，參院外委會的入約建議得到外交、國防、海軍以及石油、航運和通信業(yè)界的支持。民主黨人、參議院外委會主席拜登（現(xiàn)任副總統(tǒng)）說，有些國家在加緊爭奪北極資源，如果美國長期置身《公約》之外，將有損國家利益。共和黨議員盧格說，如果不批準(zhǔn)公約，美國將無法通過國際法維護在北極的利益，在與其他國家的競爭中將處于不利地位。

在2009年1月的國會聽證會上，被總統(tǒng)提名為國務(wù)卿候任人的希拉里表達了奧巴馬政府的立場：批準(zhǔn)《公約》是當(dāng)務(wù)之急，而且此事已經(jīng)拖得太久了。美國海軍領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，正是由于沒有成為《公約》的締約國，美國一直處于某種不利地位，美國的工業(yè)利益，尤其是涉及海洋資源開發(fā)方面的利益由此受損不少，相關(guān)的企業(yè)什么都不能做，因為沒有一個可以讓他們放心的協(xié)議存在，使他們不可能有機會去追求商業(yè)利益。

2012年5月下旬，美國參院外委會再次舉行入約聽證會。奧巴馬政府派出了國務(wù)卿希拉里、防長帕內(nèi)塔和參聯(lián)會主席鄧普西一同出席。三位高官和時任參院外委會主席的約翰·克里（現(xiàn)任國務(wù)卿），在會上一致強調(diào)美國入約具有必要性和緊迫性。希拉里表示：“作為全世界頭號海事大國，美國將受益于《公約》中有關(guān)航行自由的有利條文。作為海岸線長度在全世界居第二位的國家，美國將受益于《公約》中有關(guān)近海自然資源的條文。作為一個海底面積極其廣闊的國家，美國將受益于擴展我們的大陸架以及其中的油氣權(quán)利的能力。作為一個全球貿(mào)易大國，美國將受益于《公約》賦予所有商用船只的通航能力。此外，作為這項《公約》內(nèi)惟一一個在深海海床采礦決策小組中被賦予永久席位的國家，美國將處于一個增進我國利益的獨特地位?！?/p>

盡管事先有許多樂觀估計，然而奧巴馬政府此次努力在保守派的反對下仍未成功，這反映出美國政治的復(fù)雜性。

美國把加入《公約》與再平衡戰(zhàn)略和遏制中國相連接

美國將海洋控制權(quán)視為核心利益。美國已將崛起的中國視為美國海洋霸權(quán)的新來挑戰(zhàn)者，正在竭盡全力阻止中國走向深藍的步伐。而插手東亞地區(qū)海洋島嶼與劃界爭端，成為美國實施這一戰(zhàn)略的主要手段，它與美國亞太再平衡戰(zhàn)略互為犄角，構(gòu)成美國圍堵中國總戰(zhàn)略上的關(guān)鍵一環(huán)。

有學(xué)者指出，美國認(rèn)為控制海洋對美國經(jīng)濟、世界貿(mào)易和在全球民主自由保護中的領(lǐng)導(dǎo)角色非常關(guān)鍵。美國已把獲取海底資源、遏制中國作為其加入《公約》的理由之一。希拉里毫不避諱地表示，只有加入公約才能使美國在南海問題上占有優(yōu)勢，而不是按照中國的規(guī)則來行事，入約可以“為美國在南海和北冰洋地區(qū)挑戰(zhàn)他國行為提供最堅實和令人信服的法律基礎(chǔ)”。帕內(nèi)塔明確指出，美國在南海致力于推動有關(guān)國家遵守國際規(guī)則及和平解決爭端，不加入這項公約使得美國在南海問題上無法有力地支持盟友?！叭绻绹鴽]有加入《公約》，又怎么能說服這些國家遵守國際規(guī)則呢？”鄧普西表示，在太平洋和北冰洋地區(qū)，“非法的擴張”正在越來越多地影響美國的利益，加入《公約》可以為美國提供和平解決沖突和防止危機升級的工具。隨著技術(shù)的發(fā)展，深海海床采礦已不再停留在理論上?！豆s》提供了獲取采礦所有權(quán)的惟一有效機制。對此，希拉里說：“中、俄和許多其他國家已經(jīng)在根據(jù)《公約》的規(guī)定爭取獲得許可權(quán)，以著手開采珍貴的金屬和稀土。稀土是生產(chǎn)手機、平板電視等高科技產(chǎn)品不可或缺的物質(zhì)。它們目前供應(yīng)緊張，而且?guī)缀跬耆芍袊a(chǎn)。因此，我們在對中國限制出口這些關(guān)鍵礦物質(zhì)提出質(zhì)疑的同時，也需要美國公司去開發(fā)其他資源。如果我們希望能夠掌控我們的能源未來和我們對稀土礦物的需求，我們就必須加入《公約》?！?/p>

有學(xué)者分析認(rèn)為，由于美國不是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，它只能站在其規(guī)則之外，無法參與到全球海洋政策上的決策中去，其角色和地位都是尷尬的。美國國防部長和參聯(lián)會主席雙雙出席聽證會，外交部門和軍方聯(lián)手推動，肯定是經(jīng)過了反復(fù)的權(quán)衡，與美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)有著內(nèi)在的聯(lián)系，顯示出其利用公約服務(wù)其全球和地區(qū)安全戰(zhàn)略的需要。美國利用公約規(guī)定的航行、飛越、科學(xué)研究以及公海自由等權(quán)利，確保其海軍的靈活性，更加理直氣壯地加強在公海的軍事存在。這將對地區(qū)安全形勢產(chǎn)生深遠的影響。

美國兩面得利的作法彰顯美國自私自利和強權(quán)霸權(quán)面目

美國作為最大的海洋大國，離不開海洋利益和海權(quán)維護。雖然美國沒有加入《公約》，但厚著臉皮要求享受公約帶來的利益。反對加入《公約》的保守派洋洋得意地宣稱，美國不需要用加入《公約》來保障美國海洋權(quán)益，大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)都屬于“習(xí)慣國際法”，美國是按照國際慣例享有自由航行權(quán)，別的國家不敢也不能拿美國怎么樣。

但是，美國同時卻以非締約國身份從而不受《公約》的約束為由，將其他國家的專屬經(jīng)濟區(qū)及其上空視為“國際水域”和“國際空域”。盡管《公約》里根本沒有所謂“國際海域”“國際空域”的規(guī)定，但《美國海上軍事行動法》認(rèn)為：毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海都屬于“國際水域”，其上空屬于“國際空域”。在國際水域的公海上，世界各國都有航行和飛行的自由。所有的國際空域?qū)Ω鲊w機開放。因此，所有的飛機，包括軍用飛機，均可自由地在國際空域飛行而不受沿岸國或島國的干預(yù)。軍用飛機可以進行各種飛行活動，包括火炮測試和射擊、監(jiān)視、情報收集以及支援其他的海軍活動。

不僅如此，美國還時常揮舞著《公約》的旗幟指責(zé)別國捍衛(wèi)海洋主權(quán)和權(quán)益的合法行動。這突出表現(xiàn)在近年來的南海和東海爭端中，美國屢屢拉偏架，打著“航行自由”，維護國際法的旗號，對中國多有指責(zé)，對侵占中國島礁，染指中國海域的盟友加以袒護和縱容。美國對《公約》兩面作法充分揭示出美國國際海洋霸主的強權(quán)心態(tài)。說穿了，美國人口里的“航行自由”，其實質(zhì)在于維護美國炮艦的“航行自由”，美國侵犯別國主權(quán)和領(lǐng)土完整的自由，美國從事間諜偵查和武力威脅的“自由”！

（作者為中國傳媒大學(xué)文法學(xué)部政法學(xué)院教授）