司法改革的真問(wèn)題

王江雨

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)司法話語(yǔ)的核心主題詞始終就是一個(gè)“司法改革”。在這個(gè)大詞的籠罩下，年輕的中國(guó)司法制度邊建設(shè)邊改革，語(yǔ)言上大張旗鼓，行動(dòng)上卻一直修修補(bǔ)補(bǔ)，30多年跌跌撞撞一路走來(lái)，雖有建樹(shù)，亦遭受不少詬病。

2014年7月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014～2018）》（《四五改革綱要》），在關(guān)心中國(guó)司法改革的人們心中大概會(huì)引發(fā)五味雜陳的感覺(jué)。過(guò)去15年，包括此類五年綱要在內(nèi)的司改文件一個(gè)接一個(gè)地發(fā)布，但最后的實(shí)際效果都差強(qiáng)人意。

但另一方面，不少前所未有的積極跡象卻給人們以相當(dāng)大的希望，產(chǎn)生了“這次可能會(huì)不一樣”的感覺(jué)。這在很大程度上是因?yàn)檫@一屆領(lǐng)導(dǎo)人一開(kāi)始就展示了奮發(fā)有為的姿態(tài)，展現(xiàn)出有用大手術(shù)清除國(guó)家各項(xiàng)積弊的政治決心。尤其是在反腐領(lǐng)域的顯著成績(jī)，隨著一個(gè)又一個(gè)高級(jí)干部甚至是前常委級(jí)的“大老虎”的倒下，許多人很合理地相信現(xiàn)在大勢(shì)已變，最高領(lǐng)導(dǎo)層愿意也可能在各項(xiàng)改革（包括司法改革）方面做出實(shí)效。

新時(shí)代的司法改革也確實(shí)在“頂層設(shè)計(jì)”方面展現(xiàn)了新氣象。2012年中共十八大報(bào)告提出“要進(jìn)一步深化司法體制改革”，此后的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將此提法明確為“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”。關(guān)于司法改革的框架意見(jiàn)的中央文件已經(jīng)出臺(tái)，地方試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始。最高領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平曾以平實(shí)語(yǔ)言點(diǎn)出司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受公平正義”。

最近的消息傳來(lái)，中共十八屆四中全會(huì)要“研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題”，這是第一次在黨的中央全會(huì)上專題研究依法治國(guó)基本方略，在黨的歷史上是絕無(wú)僅有的事情。這一切似乎表明，司法改革已經(jīng)以前所未有的程度進(jìn)入執(zhí)政黨的主要政策議程，成為建設(shè)“法治國(guó)家”這個(gè)執(zhí)政目標(biāo)的不可或缺的一部分。

回顧過(guò)去，司法改革的主要著力點(diǎn)始終聚集于兩個(gè)方面：一是人和組織的方面，即法官和法院制度的改革；二是業(yè)務(wù)功能方面，即審判制度的改革。前者包括法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部（包括法官）人事管理、法官隊(duì)伍建設(shè)等，而后者著眼于審判組織、審判形式、審判程序、證據(jù)制度等。

平心而論，在過(guò)去15年內(nèi)，自上而下的改革提出的要求不可謂不多，也不可謂不細(xì)。數(shù)字也能說(shuō)明一些問(wèn)題：2004年公布的《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》提出了10個(gè)方面35項(xiàng)改革任務(wù)，2009年的同類《意見(jiàn)》提出60項(xiàng)改革任務(wù)。為執(zhí)行中央《意見(jiàn)》，2005年最高法院發(fā)布的《第二個(gè)五年改革綱要》（《二五改革綱要》）提出8個(gè)方面50項(xiàng)具體改革計(jì)劃，2009年第3個(gè)同類綱要（《三五改革綱要》）提出5個(gè)方面30個(gè)改革任務(wù)。

要說(shuō)上述林林總總的“任務(wù)”全然沒(méi)有落實(shí)也不客觀。事實(shí)上，這些改革措施在一些具體制度上的建樹(shù)是大家都看在眼里的，不斷修補(bǔ)，也有一定成效。但是，今日讓各方面都很不滿意的司法改革，到底問(wèn)題何在？在探討這個(gè)問(wèn)題之前，我們必須首先指出，任何人要衡量中國(guó)司法改革的成敗，必須要面對(duì)一個(gè)概念、邏輯和語(yǔ)境上的根本問(wèn)題，即我們以什么參考標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判中國(guó)的司法建設(shè)？

如果以西方式尤其是美國(guó)式的獨(dú)立司法制度作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，那么在現(xiàn)行的政治語(yǔ)境下，中國(guó)司法改革將無(wú)路可走，這種路子無(wú)論如何改革都涉及政治體制的根本問(wèn)題。如果必須是這樣，那么一切討論都無(wú)從談起，一切學(xué)術(shù)研究和討論都不必進(jìn)行，只要拿著美國(guó)司法制度尤其是司法審查的基本原則（這樣的書汗牛充棟）去要求中國(guó)司改照著做就是了。這樣的路子，顯然是走不通的。

如果我們換一個(gè)角度，以一種務(wù)實(shí)的眼光來(lái)看待中國(guó)的司法改革，堅(jiān)持以現(xiàn)實(shí)政治條件為司法改革的前提，并相信好的司法與政治體制之間可以有良性的漸進(jìn)互動(dòng)，那么我們就可以提出一套中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)的司法改革成果。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大致可以包括如下因素：（1）司法審判的獨(dú)立；（2）司法活動(dòng)的專業(yè)性；（3）審判程序的公正不偏；（4）司法公開(kāi)和接受監(jiān)督；（5）法官的自主職業(yè)身份和高素質(zhì)。

用上述中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我們也可以看出過(guò)去司法改革的不成功之處。在獨(dú)立審判方面，無(wú)論是法院作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，法官作為一個(gè)職業(yè)人員，還是審判作為一套解決糾紛的機(jī)制，都存在著極大的行政化的問(wèn)題。法院在事實(shí)上被視為地方政府的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，經(jīng)常要直接接受政府的行政命令和執(zhí)行政府的任務(wù)，法官是事實(shí)和法律上的公務(wù)員，對(duì)政府的命令和任務(wù)隨時(shí)待命。不同審級(jí)的法院之間也是一種行政上下級(jí)的關(guān)系，上級(jí)法院不僅對(duì)下級(jí)法院做出的判決有審查權(quán)，還決定下級(jí)法院的人事和資源分配。就審判而言，地方政府、政法委和黨委對(duì)案件的干預(yù)可謂眾所周知，幾乎不用多費(fèi)唇舌在此描述。

司法活動(dòng)的專業(yè)性不受尊重也是中國(guó)司法體制面臨的最大問(wèn)題之一。如筆者在一些基層法院的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，這是當(dāng)代中國(guó)法官最感到痛苦的一面，也是法官不受到尊重的重要原因之一。讀讀這段話，“一方面，舊制度下的司法權(quán)不斷超出其權(quán)力的自然范圍，另一方面，司法權(quán)從未全面履行其職權(quán)?！ㄍr(shí)而獲準(zhǔn)制定政府規(guī)章，這顯然超出法庭所轄范圍；時(shí)而又被禁止審理真正的訴訟，這等于被排除于自身權(quán)限之外。”如果不知道這段話出自《舊制度與大革命》，也許會(huì)有人認(rèn)為這是在描述中國(guó)法院的尷尬處境。兩種模式確有類似之處：在當(dāng)代中國(guó)，一方面，法院作為政府的事實(shí)上的附屬，必須承擔(dān)很多行政和社會(huì)功能，其工作內(nèi)容可以從政治維穩(wěn)到為爭(zhēng)當(dāng)精神文明先進(jìn)城市而上街打掃衛(wèi)生。另一方面，迫于地方行政壓力，法院通過(guò)立案把關(guān)，回避了很多本該通過(guò)司法審判解決的爭(zhēng)議。

就審判程序而言，無(wú)論是程序法、證據(jù)法還是審判實(shí)踐都還比較粗糙，不能做到通過(guò)詳盡且可行的規(guī)則，充分給兩造當(dāng)事人以平等權(quán)利，而法官作為審判者居中平等主持。尤其是在刑事案件中，無(wú)論是規(guī)則本身還是司法機(jī)關(guān)的實(shí)踐，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保障都嚴(yán)重不足。整個(gè)法律文化仍以尊卑關(guān)系來(lái)看待政府機(jī)構(gòu)和個(gè)人，體現(xiàn)在未將作為公訴人的檢察機(jī)關(guān)和被告置于完全平等地位，同時(shí)從成本的角度，也不愿意耗費(fèi)資源保護(hù)權(quán)利。同時(shí)，司法體系和其深嵌于其中的大制度并不對(duì)下負(fù)責(zé)，也很難產(chǎn)生對(duì)個(gè)人的義務(wù)感。

司法公開(kāi)可能是中國(guó)司法改革成就最顯著的一個(gè)方面。案件公開(kāi)審判、判決上網(wǎng)等的推行，已經(jīng)對(duì)審判人員造成很大的壓力和制約。在現(xiàn)行的政治環(huán)境下，媒體監(jiān)督已經(jīng)成為代表大眾對(duì)司法權(quán)監(jiān)督的最有效方式。雖然媒體報(bào)道所產(chǎn)生的輿論壓力在某些案件中起到了負(fù)面作用，但總體來(lái)說(shuō)，媒體監(jiān)督的作用是正面的，對(duì)嚴(yán)格遵守程序依法公正審判的法院和法官來(lái)說(shuō)，媒體監(jiān)督根本不會(huì)造成壓力。但盡管如此，中國(guó)的法院判決尚未形成充分說(shuō)理的習(xí)慣，這對(duì)司法透明的貫徹大大打了折扣。道理很簡(jiǎn)單，如果判決簡(jiǎn)單粗疏，不把事情和道理說(shuō)清楚，那么無(wú)論當(dāng)事人還是公眾（包括媒體），看了判決也不甚了了，這種透明再?gòu)氐滓矝](méi)用。

就法官的個(gè)人職業(yè)自主性而言，中國(guó)法官在制度上缺乏獨(dú)立品格，平均專業(yè)素質(zhì)也有待進(jìn)一步提高。如前所述，在職業(yè)身份上，法官只是個(gè)公務(wù)員，待遇常常比公務(wù)員還低，升遷又慢，職業(yè)尊嚴(yán)感付之闕如。在法院內(nèi)部，存在著從書記員、普通法官、副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)到院長(zhǎng)的官僚科層制，法官個(gè)人缺乏獨(dú)立性。在不受干涉的情況下，也許可以獨(dú)立辦案，其辦案質(zhì)量只是受到個(gè)人專業(yè)素養(yǎng)和道德品格（如抵制腐敗誘惑的能力）的制約，一旦受到政府和院內(nèi)上級(jí)的干涉，則幾乎沒(méi)有抵抗力。此外，就法官隊(duì)伍建設(shè)而言，法官職業(yè)培訓(xùn)的政治教育的功能在很大程度上淹沒(méi)了其解決糾紛的專業(yè)功能。

中國(guó)的司法改革，無(wú)論如何著手以何種步驟進(jìn)行，都需要正視上述問(wèn)題。要建設(shè)一個(gè)法治國(guó)家，就必須給司法體系以正確的定位。無(wú)論法治如何定義，獨(dú)立公正的司法審判都是法治的題中應(yīng)有之義，不可或缺?，F(xiàn)代法治的一個(gè)核心原則就是公正解決糾紛，即所謂“Access to justice”。

對(duì)于司法改革，除了專業(yè)討論，我們還更有必要從執(zhí)政黨的角度再仔細(xì)剖析一下。

撇開(kāi)可能會(huì)讓某些人不自在的“權(quán)利與自由”的說(shuō)辭不論，在任何成熟正常的政權(quán)體系內(nèi)，不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的分工和制衡都是體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的。通過(guò)立法、行政和司法的分工，有司各專其職，在國(guó)家權(quán)力的不同方面行使權(quán)力，能夠通過(guò)分工實(shí)現(xiàn)效率，有利于國(guó)家權(quán)力資源的最佳利用。

執(zhí)政黨需要意識(shí)到，專業(yè)、獨(dú)立、公正的司法，可以增強(qiáng)其所掌握的國(guó)家政權(quán)的政治認(rèn)同。國(guó)家的法律是由其最高權(quán)力機(jī)關(guān)即立法機(jī)關(guān)制定出來(lái)的，直接體現(xiàn)的是掌握最高權(quán)力機(jī)關(guān)多數(shù)席位的執(zhí)政黨的利益，間接體現(xiàn)的是執(zhí)政黨背后的人民的利益。對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，使自己制定的法律得到不折不扣的貫徹執(zhí)行，這符合它的最高利益?！懊駸o(wú)信不立”，對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，切實(shí)遵守和執(zhí)行自己制定的法律，是執(zhí)政黨增強(qiáng)執(zhí)政權(quán)威和公信力、贏得全社會(huì)民眾信任的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

使自己制定的法律能夠得到貫徹執(zhí)行的最佳方法，就是建立一套獨(dú)立公正的司法體系，通過(guò)公開(kāi)透明的審判，忠實(shí)地適用已經(jīng)制定的法律，一切以立法機(jī)關(guān)制定的法律條文為準(zhǔn)，不受任何外力的干擾，包括來(lái)自執(zhí)政黨的某些官員和某些級(jí)別的政府的干擾。這樣一套司法體系，符合國(guó)家和人民的利益，更符合執(zhí)政黨的整體利益，有利于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的目標(biāo)。

如果我們以這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待新推出的司法改革措施，可以初步得出結(jié)論：這些措施在總體上是積極的，對(duì)司法現(xiàn)行存在的問(wèn)題也頗有針對(duì)性。

但另一方面，各項(xiàng)具體的措施也難免可能有著一些其設(shè)計(jì)者本不欲發(fā)生的負(fù)面效果。如省法院直管，其出發(fā)點(diǎn)當(dāng)然是為了克服地方保護(hù)主義。在筆者的調(diào)研中，有些基層法院法官對(duì)此表示歡迎，因?yàn)檫@可以讓他們立竿見(jiàn)影地?cái)[脫當(dāng)下存在的基層政府的干預(yù)，至少大概不用再看縣委書記或者財(cái)政局長(zhǎng)的臉色辦案，但也有一些省級(jí)法院成為操控干涉下級(jí)法院的新官僚機(jī)構(gòu)。對(duì)法院人員的分類管理，其出發(fā)點(diǎn)也非常正面，但也有擔(dān)心認(rèn)為法官的位置成了“香餑餑”，最后還是被那些有權(quán)力有關(guān)系的人（而不是業(yè)務(wù)能手）所把持。在設(shè)計(jì)具體改革措施時(shí)，這些可能產(chǎn)生的負(fù)面效果需要得到充分考慮。

無(wú)論如何，總體上講，四五綱要以及其所依據(jù)的中央文件，為中國(guó)司法制度向著更專業(yè)化、更獨(dú)立公正和更透明化邁進(jìn)提供了一個(gè)難得的契機(jī)。