查清低保金里的“貓膩”

汪文濤

也許是與性格有關(guān)，采訪吉林省四平市檢察院反瀆局局長李炳輝整個過程中，始終難見其有一絲言笑，其同事也說，工作中的李炳輝嚴肅而認真。

在四平市檢察系統(tǒng)，李炳輝是有名的“工作狂”，他有多年的“煙齡”，但卻滴酒不沾，工作幾乎是他最大的樂趣。只要不出差，李炳輝每天早上6點起床，7點半就會準時來到辦公室，然后開始給各區(qū)縣檢察院的反瀆局長打電話，或調(diào)度案件，或了解案情，或協(xié)調(diào)困難，“時刻掌握各基層院反瀆辦案進展情況”。

近三年，全市兩級院反瀆部門共立案查辦各類瀆職侵權(quán)案件235件344人，立案數(shù)是此前10年立案數(shù)的總和。其中重大案件128件194人，特大案件51件81人，要案11件11人，重特要案合計190件286人，占立案件數(shù)80.8%，占立案人數(shù)83.6%。其中，偵結(jié)率、起訴率、有罪判決率均為100%。

李炳輝向記者笑稱，記者來采訪的時機正好，近兩年來，四平市兩級院的辦案規(guī)模和案件質(zhì)量均創(chuàng)歷史最好水平，市院反瀆局連續(xù)兩年被省院評為了優(yōu)勝單位。而且，四平市院下轄6個基層院，人均辦案數(shù)始終保持在全省第二，市院反瀆局綜合調(diào)度，統(tǒng)籌兼顧，確保各個基層院齊頭并進，很多基層院也因為反瀆案件辦得好獲得了不少榮譽。

圍繞保障民生民利展開辦案

方圓：四平市反瀆工作有什么特點呢，能否先介紹一下？

李炳輝：總的來說，四平市近年來沒有什么驚天動地的貪腐大案，大部分工作都是圍繞保障民生民利而展開。四平市是國家主要的糧食產(chǎn)區(qū)之一，農(nóng)業(yè)人口占比重較大，所以我們查辦的涉農(nóng)、惠民領(lǐng)域瀆職案件很多。

2013年，我們查辦了糧食補貼系列瀆職犯罪案件，在全省取得了不俗的反響。起初的線索并不是源于舉報，而是多縣有農(nóng)民到市政府上訪，反映糧食補貼不到位。

針對這個現(xiàn)象，市院反瀆局內(nèi)部先進行了評估。四平市是東北三大糧倉之一，近年來，為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，國家投放了大量專項資金用于種糧農(nóng)民的補貼，以增加農(nóng)民收入，有農(nóng)民上訪說明很可能專項資金的發(fā)放出了問題。我們分析，要么在糧食直補資金發(fā)放過程中，相關(guān)部門監(jiān)督不力、管理疏忽;要么就是糧食直補資金沒有用到糧食生產(chǎn)方面，滋生了腐敗。因此，我們把查辦糧食補貼領(lǐng)域瀆職犯罪確定為該年工作的突破點。

方圓：具體講講這個系列案件的辦理經(jīng)過。

李炳輝：當時還沒有特定的嫌疑人，我們就先選擇了上訪農(nóng)戶多的雙遼市進行排查。市院反瀆局和雙遼院反瀆局成立了聯(lián)合辦案組，對雙遼市臥虎鎮(zhèn)、雙山鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放糧食直補資金的情況進行摸排。當然，在初查前，我們?nèi)媸占思Z食補貼方面的資料，通過認真學(xué)習(xí)，掌握了各種專業(yè)術(shù)語、工作流程及內(nèi)部規(guī)章制度。

辦案人員先后深入雙遼市財政局、國土局、稅務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等單位，調(diào)取了相關(guān)賬目和檔案，在全面固定了證據(jù)后，開始尋找案件的突破口。在審核雙山鎮(zhèn)7個村的國家糧食直補臺賬和計稅面積登記表時，我們發(fā)現(xiàn)“糧補戶頭增加”或“一家多戶頭”的情況，還有的農(nóng)戶登記的面積隔年變化很大且出現(xiàn)種植面積大于計稅面積登記的情況。通過深入調(diào)查，2009年至2013年間，雙山鎮(zhèn)高某、王某等14名村干部在協(xié)助政府部門實施申報、核實糧食種植面積，發(fā)放國家糧食補貼行政管理工作中，通過造假賬目、假報表的辦法虛報糧食種植面積，騙取國家糧食補貼款的團伙犯罪浮出水面。經(jīng)四平市院同意，雙遼市院對高某、王某等14名村干部以濫用職權(quán)立案偵查。

一般來說，在執(zhí)行國家糧食直補政策過程中，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門組織村干部對農(nóng)戶種植面積進行核實，由于單戶農(nóng)民的土地數(shù)量比較明確，所以種地少的村民很少有虛報的機會。種植面積的上報、張榜公布等具體工作都是多名村干部經(jīng)手，因此，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部共同作案的嫌疑很大。繼續(xù)深挖，我們發(fā)現(xiàn)發(fā)案所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在執(zhí)行政策過程中，存在對村級組織上報種植地面積及種糧品種等審查不仔細、把關(guān)不嚴格的問題，于是我們對相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部劉某、閆某等4人以涉嫌玩忽職守犯罪立案偵查。據(jù)此，雙遼市院共立案偵查糧食補貼領(lǐng)域瀆職犯罪案件10件18人，涉案金額600萬余元。

在雙遼取得了成功后，我們又把這種辦案模式在伊通縣、梨樹縣等地進行了推廣，查辦了一系列糧食補貼領(lǐng)域的瀆職犯罪，促進了國家糧食直補發(fā)放的公開、公正、透明，受到了廣大農(nóng)民的一致好評。

城市低保領(lǐng)域里的“貓膩”

方圓：在2012年全國檢察機關(guān)查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件成果巡回展上，全國十大典型案例就有四平市報送的案件，能否介紹一下。

李炳輝：那是四平近幾年來辦理效果非常好的一起案件。該案系伊通縣民政局原副局長石某和最低生活保障工作辦公室原主任王某、伊通鎮(zhèn)原副鎮(zhèn)長陳某和民政助理高某四人的玩忽職守案。

案情并不復(fù)雜，石某和王某在民政局工作期間，不認真履行職責(zé)，在審批過程中組織入戶核查不到位，審批后不嚴格按規(guī)定進行動態(tài)管理，致使伊通縣不符合低保條件的384人，違規(guī)領(lǐng)取低保金142萬余元，給國家造成重大損失。

陳某擔(dān)任伊通鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長，分管伊通鎮(zhèn)低保工作，高某作為民政助理負責(zé)伊通鎮(zhèn)低保審核、發(fā)放等工作。在此期間，二人不按規(guī)定對申請人入戶核查和定期復(fù)查，致使不符合低保條件的272人領(lǐng)取了低保金，其中高某玩忽職守造成經(jīng)濟損失金額101.3萬余元，陳某玩忽職守造成經(jīng)濟損失金額85.6萬余元。

方圓：線索是怎么來的？民政低保領(lǐng)域都有哪些容易失職、瀆職的環(huán)節(jié)？

李炳輝：當時是有舉報反映伊通縣有干部家屬吃低保現(xiàn)象，沒有針對具體的事和人。接到舉報后，我們展開了初查，的確發(fā)現(xiàn)存在一些問題，于是市院抽調(diào)雙遼市院辦案骨干，圍繞是否存在違法發(fā)放低保金的問題展開偵查。通過調(diào)閱伊通縣財政局財政供養(yǎng)人員名單，并與享受低保人員名單進行核對，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)享受低保待遇的財政供養(yǎng)人員及家屬有88人，其中有的是機關(guān)干部，有的是機關(guān)干部的親屬，違法發(fā)放低保金多達30多萬元。

接著我們又查閱了低保戶銀行詳單，核對多頭領(lǐng)取或重復(fù)領(lǐng)取低保金情況，發(fā)現(xiàn)有20多人沒有檔案資料或者有檔案資料但無審批手續(xù)在享受低保，此塊涉案金額也高達30多萬元。再通過調(diào)閱伊通縣工商局、稅務(wù)局檔案與低保檔案核對，發(fā)現(xiàn)有109名個體工商戶享受低保待遇，有開大型超市的經(jīng)理，基層農(nóng)村信用聯(lián)社的負責(zé)人以及開連鎖店的老板等等，涉及違法領(lǐng)取低保金26萬元。最滑稽的是，我們通過調(diào)閱伊通縣車管所機動車檔案、查詢吉林省機動車信息網(wǎng)，并與低保檔案核對，發(fā)現(xiàn)有10個享受低保金的家庭供養(yǎng)機動車16臺。最為典型的是一位房地產(chǎn)開發(fā)商的妻子，住豪宅開奧迪A6車，卻也享受低保待遇，難怪老百姓反應(yīng)強烈。

查明了相關(guān)事實后，我們就據(jù)民政部和吉林省的法律法規(guī)來鎖定瀆職犯罪的直接責(zé)任人。發(fā)放城市最低生活保障金，需要經(jīng)過符合條件的群眾提出申請，所在街道民政助理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)進行初審、公示后，再報民政局城市低保辦公室，由低保辦主任指派工作人員進行入戶踏查等資格審查后，再由城市低保辦公室主任或民政局主管副局長審批后方可進入低保金發(fā)放程序。

辦理低保手續(xù)工作人員，履行了嚴格的審批程序，實地入戶調(diào)查，不符合審批條件的人就難以蒙混過關(guān)。正是因為相關(guān)環(huán)節(jié)的責(zé)任人員對工作嚴重不負責(zé)任，導(dǎo)致低保金被違法發(fā)放。我們結(jié)合檔案，對號入座，鎖定了伊通縣民政局主管城市低保工作的副局長石某、伊通鎮(zhèn)主管民政工作的副鎮(zhèn)長陳某等4名瀆職嫌疑人，并追究了他們的刑事責(zé)任。

瀆職案件多為“由果尋因”、“按事找人”

方圓：四平市每年要查辦上百起瀆職案件，有無共性的規(guī)律？

李炳輝：可以說，辦理大部分瀆職犯罪案件都是一項“由果尋因”、“按事找人”的工作，首先是從復(fù)雜的案件事實中找到造成的后果，按照后果來追溯原因;其次是查找與案件有關(guān)部門的法定職責(zé)，落實責(zé)任到人;最后，查清責(zé)任人員的實際執(zhí)行情況。

偵查實踐中，四平市反瀆部門自創(chuàng)了一個瀆職犯罪辦案六步法：一是法規(guī)政策證據(jù);二是瀆職犯罪主體資格證據(jù);三是瀆職犯罪行為證據(jù);四是損失后果證據(jù);五是因果關(guān)系證據(jù);六是關(guān)鍵性證據(jù)的補強證據(jù)。以上六個方面的證據(jù)體系相互關(guān)聯(lián)、相互支撐，形成了完整的瀆職犯罪證據(jù)鏈。

另外，我們提倡要圍繞瀆職犯罪的四個犯罪構(gòu)成要件追查責(zé)任。搞清楚案發(fā)與哪些部門相關(guān)，相關(guān)部門的職責(zé)是什么，有何工作程序要求，職責(zé)要求應(yīng)該怎么做，而責(zé)任人實際怎么做的，這樣做當時的心態(tài)是什么，這樣做的危害后果是什么，行為時有沒有預(yù)見危害后果的發(fā)生等，了解這些因素后，案情也就明了了。

方圓：能否再講一個“由果尋因”、“按事找人”的成功案例。

李炳輝：前年，吉林省國營雙山鴨場實施危房改造，雙山鴨場直屬于吉林省農(nóng)墾局管理，坐落在雙遼市境內(nèi)，有群眾舉報反映，實施危房改造的國家專項補助資金被人套取騙走，市院當即指定鐵西區(qū)院反瀆局辦理此案。

成案的第一步就是要圍繞“不符合危房改造條件的人員領(lǐng)取補助資金，給國家造成經(jīng)濟損失”這個“果”來尋“因”、找“人”。辦案人員先查封了危房改造申請表等證據(jù)，核對危房改造對象身份，從中發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放危房補助資金問題。經(jīng)進行核對，我們發(fā)現(xiàn)不應(yīng)享受危舊房補助資金的人員既有機關(guān)的干部，又有學(xué)校的教師，嚴重地毀壞了國家機關(guān)工作人員在老百姓心目中的形象，在當?shù)卦斐蓸O惡劣的影響。

通過查閱危房改造申請檔案、戶口和房屋改造前后照片，核對是否存在重復(fù)領(lǐng)取危房改造補助資金情況。我們偵查發(fā)現(xiàn)，利用一棟房屋同時申請兩份危房改造補助資金的情況舉不勝舉。重復(fù)辦理重復(fù)領(lǐng)取危房改造資金雙山鴨場有20余戶，雙遼種羊場20余戶，違規(guī)發(fā)放危房改造補助資金總額60萬余元。

最后，辦案人員調(diào)查了鴨場和羊場所有農(nóng)戶人員的土地證和房屋產(chǎn)權(quán)證，我們經(jīng)核對發(fā)現(xiàn)，有100余戶房屋超面積的人員領(lǐng)取了危房補助資金。

為了證明相關(guān)責(zé)任人行為和其造成后果之間的關(guān)系，我們調(diào)查核對了大量與危舊房改造對象相關(guān)的各類信息，通過調(diào)取大量書證，經(jīng)過分析研究，最后把嫌疑人鎖向了在遼河墾區(qū)雙山鴨場主管危房改造工作的副場長宋某、負責(zé)危房改造具體工作的國土資源所所長魏某，雙遼種羊場主管危房改造工作的副場長王某、負責(zé)危房改造工作的國土資源所所長魏某等8人，由于這8人違反程序規(guī)定、不認真履行審核職責(zé)，致使不符合危房改造條件的上百戶農(nóng)戶領(lǐng)取國家專項補助資金，造成直接經(jīng)濟損失數(shù)百萬元。

由于本案的大多數(shù)證人都是違規(guī)領(lǐng)取了危房改造補助資金的受益者，直接告訴其騙取補助資金的嚴重后果和應(yīng)受刑罰懲罰性，被詢問人難免會有很大的顧慮，因得到了好處或擔(dān)心自己受到牽連而不愿作證或者影響到證言的真實性和客觀性。因此在對相關(guān)證人進行詢問上，我們采用了“以案掩案”的詢問方式，在詢問相關(guān)證人時沒有過于強調(diào)通過隱報、瞞報等手段掩蓋自己實際家庭收入，騙取補助資格的后果，而是側(cè)重于告知被詢問人被告人瀆職所造成的嚴重后果，使他們打消了顧慮，如實地作證，使案件得以突破。最終，法院以玩忽職守罪追究了8名相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

辦案是履職，不辦案是失職

方圓：作為市院的反瀆局長，如何統(tǒng)籌全市所有基層院的反瀆工作？

李炳輝：現(xiàn)在的反瀆工作，都強調(diào)一體化辦案。具體來說，每年年初，市院反瀆局就早動員、早部署，力爭在第一季度就消滅立案“空白院”，實現(xiàn)“開門紅”。每天早上，我都會給各區(qū)縣院反瀆局長打電話部署具體工作。我們還采取“周調(diào)度、月通報、半年總評”的方式，網(wǎng)上或發(fā)文通報辦案情況，促進各基層院辦案，調(diào)度辦案的進展情況以及掌握辦案中遇到的困難等。

在四平，反瀆工作可以說是全市一盤棋，不會出現(xiàn)各自為政的狀況，6個基層院和市院的線索都統(tǒng)一管理，我們打破地域限制，統(tǒng)一調(diào)度辦案資源和力量。針對各基層院發(fā)展不平衡的實際情況，我們采取“異地辦案、分流辦案”的模式，加快辦案節(jié)奏，調(diào)動辦案人員辦案積極性，隨時解決辦案中出現(xiàn)的困難。每年查辦的反瀆案件中，異地辦案能占到辦案總量的60%。

方圓：聽說四平市半數(shù)以上的案件為異地辦案，辦案人員有沒有怨言？

李炳輝：全市兩級反瀆部門共有52人，每個院的辦案人員加領(lǐng)導(dǎo)有7至8人左右。45歲以上的辦案人員占80%，近兩年來考進一批大學(xué)生，補充了一些“新鮮血液”，但還有一部分人未通過司法考試，還沒有辦案權(quán)，這支隊伍目前有點青黃不接，稍微令人擔(dān)憂。

我們都知道瀆職案件很難辦，尤其是在基層，地方干擾和阻力都比較大，為了辦成案件，有時只有采取異地辦案的模式。

各個基層院的反瀆局長和我一樣，常年在辦案一線，沒有雙休日。說實話，基層的反瀆局長也不好當，他們算不上什么官，全靠自己的人格魅力和威信來感染和調(diào)動辦案人員的積極性，我們辦案人員多數(shù)上有老、下有小，異地辦案經(jīng)常無法照顧家里，但他們都以身作則，主動帶著年輕同志辦案，不爭名、不爭利，確實讓人感動。

方圓：有人認為你過于嚴肅，不茍言笑，從不應(yīng)酬，也有人說你很正直，你怎么評價自己？

李炳輝：在反瀆局長崗位上，我只能按我的原則來辦事，不能因為別人說什么就改變原則。早些年辦案時還有些說情者，這些年，大伙都知道，李炳輝這個人不好說話，說了情也沒用，現(xiàn)在，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是朋友，都沒有人找我說情。我的原則就是不能傷害辦案人員辦案的積極性，更不能褻瀆法律的尊嚴。

我經(jīng)常和辦案人員說兩個觀點，第一要依法履職，辦案就是我們的職責(zé)，不辦案就是失職;第二反瀆辦案要做到無欲則剛，要珍惜檢察官的榮譽，不能砸了自己的飯碗。

我們的辦案人員還是很淳樸的，在沒有物質(zhì)獎勵的情況下，很多人覺得有精神獎勵就很知足了。每年我們要評先進，都把榮譽傾向于奮斗在一線、有付出的個人，他們不在乎得到了多少獎金，而在于有一種榮譽感，說白了就是覺得臉上有光。