中央紀(jì)委破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者本身”

孫昌鑾 鄒春霞

近日，中央紀(jì)委再次調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)，增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。中央紀(jì)委的這一動(dòng)作被專家解讀為破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者本身”這一難題的新嘗試。地方紀(jì)委是否會(huì)對(duì)應(yīng)設(shè)置這一機(jī)構(gòu)？該機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要對(duì)象又是誰？這一被寄予厚望的新機(jī)構(gòu)如何治理“燈下黑”？

紀(jì)委書記因何落馬？

主要問題都“與錢有關(guān)”

去年歲末今年年初，中央紀(jì)委相繼發(fā)布的兩條重磅消息直接涉及兩名紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部的前高官，四川省政協(xié)主席李崇禧和山西省委副書記金道銘分別因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被調(diào)查。

三人曾任省紀(jì)委書記、中央紀(jì)委委員

李崇禧、金道銘2人均長期在紀(jì)檢系統(tǒng)工作過，也均擔(dān)任過省紀(jì)委書記的職務(wù)。李崇禧在紀(jì)檢系統(tǒng)工作長達(dá)18年之久，曾任四川省紀(jì)委書記。而金道銘長期在中央紀(jì)委監(jiān)察部任職，歷任中央紀(jì)委辦公廳主任、交通部紀(jì)檢組長等職，空降山西后也曾擔(dān)任過省紀(jì)委書記一職。

在此之前的2009年，曾擔(dān)任過廣東和浙江兩省紀(jì)委書記的王華元?jiǎng)t是首個(gè)落馬的省級(jí)紀(jì)委書記。而此番李崇禧和金道銘2人的落馬，意味著在短短5年內(nèi)，就有3名擔(dān)任過省紀(jì)委書記的紀(jì)檢高官因嚴(yán)重違紀(jì)違法而落馬。這3人都曾擔(dān)任過中央紀(jì)委委員。

十余名紀(jì)檢官員落馬

記者梳理近年的公開報(bào)道進(jìn)行不完全統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)近十年落馬的紀(jì)檢官員不下15人，其中多數(shù)曾擔(dān)任過不同級(jí)別的紀(jì)委書記，包括湖南省原紀(jì)委副書記杜湘成、湖南省郴州市原紀(jì)委書記曾錦春、湖南省常德市原紀(jì)委書記彭晉鏞、湖南省婁底市原紀(jì)委書記羅子光、重慶市沙坪壩區(qū)原紀(jì)委書記鄭維等人。

梳理落馬紀(jì)檢官員所涉及的罪名可發(fā)現(xiàn)，幾乎所有落馬紀(jì)檢官員均涉受賄罪。其他涉及的罪名也大多與經(jīng)濟(jì)問題相關(guān)，如貪污罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪等。此外，涉及的罪名還有故意泄露國家秘密罪、妨害罪證罪等。

監(jiān)管紀(jì)委書記難在哪兒？

“上級(jí)很難管，同級(jí)不好管，下級(jí)不敢管”

省級(jí)紀(jì)委書記落馬，一度引發(fā)公眾對(duì)于“誰來監(jiān)督紀(jì)委書記”的疑問。在外界看來，對(duì)紀(jì)委書記的監(jiān)管存在“上級(jí)很難管，同級(jí)不好管，下級(jí)不敢管”的現(xiàn)象。

2014年3月23日，制度反腐專家李永忠表示，“同體監(jiān)督”的制度性缺陷是難以對(duì)紀(jì)委實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效監(jiān)督的最大難題之一?！霸黉h利的刀也砍不了自己的刀把，目前對(duì)紀(jì)檢干部的監(jiān)督主要在于系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督，而來自體系外的監(jiān)督是缺失的、滯后的、低效的?！崩钣乐艺J(rèn)為，紀(jì)檢系統(tǒng)體系外的監(jiān)督更多是靠舉報(bào)、揭發(fā)，而這樣的監(jiān)督是分散的、零星的、非組織的，往往是揭發(fā)、舉報(bào)很長時(shí)間才會(huì)引起重視并去查處。

李永忠以曾錦春案為例說：“當(dāng)時(shí)湖南省紀(jì)委沒有發(fā)現(xiàn)，中央紀(jì)委也沒有發(fā)現(xiàn)，最后發(fā)現(xiàn)的時(shí)候，已到了不得不處以死刑的程度。為什么當(dāng)時(shí)沒發(fā)現(xiàn)，就是因?yàn)槿狈w系外的監(jiān)督?！?/p>

而在北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水看來，包括紀(jì)委書記在內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察干部之所以難以受到監(jiān)督，重要原因是“進(jìn)口關(guān)”不嚴(yán)，即紀(jì)檢監(jiān)察干部的配置和使用不是出于反腐工作要求，而是出于人員安排甚至安置的要求，并沒有完全考慮相關(guān)人員的自身素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和工作意愿。

特別是一些紀(jì)委書記的選拔任用，主要是基于干部的職務(wù)安排，考慮更多的是職級(jí)和待遇。莊德水也贊同體系外監(jiān)督力量薄弱之說。他分析說，原因在于監(jiān)督信息的不對(duì)稱，公眾無法及時(shí)獲知紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部情況，難以有針對(duì)性地開展監(jiān)督。

新機(jī)構(gòu)如何治理“燈下黑”？

“要抓住狐貍必須比狐貍更狡猾”

干部監(jiān)督室重點(diǎn)監(jiān)督誰？

近日，中央紀(jì)委增設(shè)干部監(jiān)督室的動(dòng)作，被認(rèn)為是破解“燈下黑”的又一嘗試。據(jù)中央紀(jì)委副書記陳文清披露，該監(jiān)督室編制30人，設(shè)4個(gè)處，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察干部，由中共中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記趙洪祝直接分管。該機(jī)構(gòu)主要受理與紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部人員有關(guān)的信訪舉報(bào)處理、線索調(diào)查和訓(xùn)誡懲處。

莊德水認(rèn)為，目前，干部監(jiān)督室很可能會(huì)處理大量反映地方紀(jì)委人員的信訪舉報(bào)。下一階段，將強(qiáng)化下管一級(jí)的原則，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督和管理。值得一提的是，落馬后的原郴州紀(jì)委書記曾錦春曾提出過類似建議。他認(rèn)為，上級(jí)紀(jì)委應(yīng)直接對(duì)各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門行使監(jiān)督權(quán)，專門成立監(jiān)督局，只監(jiān)督紀(jì)委工作。

地方紀(jì)委是否設(shè)干部監(jiān)督室？

李永忠介紹，在中央紀(jì)委監(jiān)督部內(nèi)，此前有專門查處機(jī)關(guān)內(nèi)部違紀(jì)違法行為的機(jī)關(guān)紀(jì)委。而此次增設(shè)的監(jiān)督室，關(guān)鍵是要查整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)。

“查案是有層級(jí)有權(quán)限的，中央紀(jì)委的干部監(jiān)督室主要查處省級(jí)紀(jì)委，而下一層級(jí)的地方紀(jì)委如果有特別典型、特別惡劣的案子，中央紀(jì)委干部監(jiān)督室也可越級(jí)查，但屬非常態(tài)做法。”李永忠表示，根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革要求和對(duì)口管理原則，地方紀(jì)委將在職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置方面與中央紀(jì)委相對(duì)接，也會(huì)設(shè)立專門的干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化監(jiān)督。

為何由書記處書記直接管？

李永忠認(rèn)為，由于被監(jiān)督對(duì)象都是紀(jì)檢干部，而他們是辦案的內(nèi)行，反偵查、反監(jiān)督和反辦案的能力比較強(qiáng)，所以這對(duì)干部監(jiān)督室工作人員的業(yè)務(wù)能力、政治素質(zhì)的要求會(huì)更高。他比喻說：“要抓住狐貍就必須比狐貍更狡猾?！?/p>

對(duì)于由趙洪祝直接管理干部監(jiān)督室的安排，李永忠認(rèn)為，趙洪祝在擔(dān)任中央紀(jì)委副書記的同時(shí)還是中央書記處書記，他的這一身份不僅說明了決策層對(duì)此事的重視，也在某種程度上體現(xiàn)了中央對(duì)紀(jì)檢系統(tǒng)的監(jiān)督，有些情況他可以直接向中央書記處報(bào)告。

“燈下黑”如何才能根除？

應(yīng)從“同體監(jiān)督”變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”

李永忠認(rèn)為，設(shè)立干部監(jiān)督室是對(duì)人民群眾要求解決“燈下黑”呼聲的回應(yīng)，也是通過紀(jì)檢制度改革推動(dòng)政治體制改革的舉措之一，應(yīng)肯定其積極意義。同時(shí)，在李永忠看來，設(shè)立干部監(jiān)督室更多只是應(yīng)對(duì)當(dāng)務(wù)之急的權(quán)宜之計(jì)，雖然對(duì)改變紀(jì)委書記的監(jiān)管難題會(huì)有一定程度幫助，但本質(zhì)上并未擺脫“同體監(jiān)督”的老路，不是在紀(jì)委外設(shè)立機(jī)構(gòu)來監(jiān)督紀(jì)委。若要治本，最終還要靠“異體監(jiān)督”解決。

專家稱腐敗“存量呆賬”大

李永忠進(jìn)一步解釋，目前腐敗“存量呆賬”很大，使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的選擇性執(zhí)紀(jì)執(zhí)法有了主觀可能。換言之，紀(jì)檢干部被收買、利用、拉攏的可能性在增加?！艾F(xiàn)在設(shè)立一個(gè)監(jiān)督自己的機(jī)構(gòu)，主要還是針對(duì)紀(jì)檢干部面臨被拉攏的可能性比過去大得多的現(xiàn)狀，設(shè)立之后肯定會(huì)有一定效果，但效果有多大、能否解決根本性問題，還需打一個(gè)問號(hào)?！?/p>

干部監(jiān)督室應(yīng)保持獨(dú)立性

李永忠說，干部監(jiān)督室要保持一定的獨(dú)立性和權(quán)威性，如果還是處在“同體監(jiān)督”模式下，就難以解決“燈下黑”。最終，還是要通過民眾的監(jiān)督包括媒體監(jiān)督等體系外的監(jiān)督，從“同體監(jiān)督”變成“異體監(jiān)督”。

對(duì)“異體監(jiān)督”實(shí)現(xiàn)的路徑，李永忠認(rèn)為可先找一個(gè)地方試驗(yàn)，如獲得成功可在全國范圍內(nèi)復(fù)制。

莊德水也認(rèn)為，同體監(jiān)督難以達(dá)到監(jiān)督效果。他同時(shí)表示，當(dāng)前缺乏一項(xiàng)專門針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部日常行為監(jiān)管的具體制度，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部提出更高的廉政要求是合情合理的。