事業(yè)單位與所辦企業(yè)關(guān)系的構(gòu)成及管控

王君　張居帥

摘要：本文通過分析事業(yè)和企業(yè)的性質(zhì)、事企之間可能產(chǎn)生的事項(xiàng)交集等，將事業(yè)單位與所辦企業(yè)的關(guān)系分解為業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、人員、監(jiān)管等“四類關(guān)系”，并對“四類關(guān)系”中存在的主要問題進(jìn)行了剖析，找出形成相關(guān)問題的原因。最后，提出理順管理體制、明確企業(yè)定位、分類清理整頓等多項(xiàng)規(guī)范事企關(guān)系的管控措施和建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 企業(yè) 事企分開 監(jiān)管

業(yè)單位所辦企業(yè)，是指事業(yè)單位投資設(shè)立或依法取得、具有實(shí)際控制權(quán)的國有及國有控股企業(yè)。從中央部門現(xiàn)有的情況看，事業(yè)單位所辦企業(yè)的戶數(shù)較多且呈逐年增長趨勢，2007-2011年間，中央部門管理的企業(yè)戶數(shù)從6 167戶增長到11 737戶（摘自《2012中國財(cái)政年鑒》）。此類企業(yè)由國企脫鉤劃轉(zhuǎn)、事業(yè)單位改制、投資新設(shè)等渠道形成，多數(shù)具有小、散、差、弱的特點(diǎn)，事企不分的情況較為普遍。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要加快事業(yè)單位分類改革”，而“事企分開”是事業(yè)單位分類改革的基本要求之一。研究事業(yè)單位與所辦企業(yè)關(guān)系（以下簡稱“事企關(guān)系”），提出解決事企關(guān)系問題的管控措施，是實(shí)現(xiàn)事企分開、穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的前提條件和基礎(chǔ)所在。

一、事企關(guān)系的構(gòu)成及考量內(nèi)容

事業(yè)單位的預(yù)算級次較多，最多高達(dá)5級。事企關(guān)系從廣義上講，應(yīng)包括上級事業(yè)單位對下級事業(yè)單位所辦企業(yè)的監(jiān)管關(guān)系、事業(yè)單位對所辦企業(yè)的管理關(guān)系兩部分。本文主要研究后者。從理論上講，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，事企關(guān)系應(yīng)為單純的投資與被投資的關(guān)系。而在實(shí)際工作中，事業(yè)單位難以將所辦企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，致使事企不分的問題較為突出、事企關(guān)系的構(gòu)成較為復(fù)雜。

事業(yè)單位及所辦企業(yè)具有獨(dú)立的法人資格，均需依法登記設(shè)立。研究事企關(guān)系的構(gòu)成，應(yīng)從“事企不分”這一關(guān)鍵入手，對事業(yè)單位和企業(yè)的性質(zhì)、事企之間可能產(chǎn)生的事項(xiàng)交集進(jìn)行剖析。根據(jù)事業(yè)和企業(yè)法人的登記條件、登記內(nèi)容、涉及的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)經(jīng)營流程等，參考相關(guān)研究成果，事企關(guān)系可分解為事企之間的業(yè)務(wù)關(guān)系、資產(chǎn)關(guān)系、人員關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系，即事企關(guān)系由“四大關(guān)系”構(gòu)成。相關(guān)考量內(nèi)容主要為：業(yè)務(wù)關(guān)系考量涉及業(yè)務(wù)事項(xiàng)的交集，包括業(yè)務(wù)及經(jīng)營范圍、關(guān)聯(lián)交易、業(yè)務(wù)成本費(fèi)用等。資產(chǎn)關(guān)系考量涉及資產(chǎn)事項(xiàng)的交集，包括經(jīng)營場所、資產(chǎn)界定及管理、收益上繳等；人員關(guān)系考量涉及人事事項(xiàng)的交集，包括領(lǐng)導(dǎo)層的任免、人員兼職、工資薪酬等；監(jiān)管關(guān)系考量涉及監(jiān)管事項(xiàng)的交集，包括監(jiān)管職責(zé)劃分、監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管決策程序等。

二、事企關(guān)系存在的問題及原因分析

多年來，所辦企業(yè)在彌補(bǔ)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)不足、改善職工福利和生活條件等方面起到了一定的作用，但與事業(yè)單位之間的關(guān)系還有待理順，事企關(guān)系中還存在諸多亟待解決的問題，有些問題已多次在歷年審計(jì)公告中披露。

（一）問題表現(xiàn)

1.業(yè)務(wù)關(guān)系方面。一是事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍與所辦企業(yè)的經(jīng)營范圍相近，彼此交叉重復(fù)。事業(yè)單位將應(yīng)由自身實(shí)施的業(yè)務(wù)委托給所辦企業(yè)完成。二是事業(yè)單位委托給所辦企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易缺少控制。簽訂合同時不履行招標(biāo)和政府采購程序，委托內(nèi)容和委托金額較為隨意。合同執(zhí)行缺少監(jiān)控，在合同履行期間，事業(yè)單位人員定期從企業(yè)領(lǐng)取工資或勞務(wù)等突出問題時有發(fā)生。合同完成后沒有成果或成果實(shí)由事業(yè)單位獨(dú)立完成，個別委托項(xiàng)目賬面反映的利潤率畸高（如達(dá)70%以上）等。三是事業(yè)單位與所辦企業(yè)收支混用，單位內(nèi)部收支不配比。一方面事業(yè)單位將應(yīng)收企業(yè)的收入（如房租等）不收，在企業(yè)列支事業(yè)單位難以處理的費(fèi)用（如補(bǔ)貼補(bǔ)助、招待費(fèi)等），使事業(yè)單位收支不實(shí)；另一方面企業(yè)收取應(yīng)屬事業(yè)單位的收益，將應(yīng)在企業(yè)開支的費(fèi)用（如會議費(fèi)、差旅費(fèi)等）在事業(yè)單位列支，使企業(yè)虛增利潤。

2.資產(chǎn)關(guān)系方面。一是所辦企業(yè)多為無償占有事業(yè)單位的資產(chǎn)和場所，沒有與經(jīng)營業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資產(chǎn)規(guī)模，個別企業(yè)固定資產(chǎn)極少，甚至為零。二是對所辦企業(yè)的投資管理不規(guī)范。事業(yè)單位的一項(xiàng)國有資產(chǎn)多次評估投資、出資不過戶、企業(yè)完成工商登記后轉(zhuǎn)回、互相拆借資金注冊公司的情況時有發(fā)生，對所辦企業(yè)出資不到位。對外投資核算不規(guī)范，事業(yè)單位對外投資賬面數(shù)與所辦企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)不能對應(yīng)。三是資產(chǎn)相互占用，收益相互收取。企業(yè)無償占用事業(yè)單位資產(chǎn)（如房產(chǎn)），事業(yè)單位無償占用所辦企業(yè)的資產(chǎn)（如車輛），企業(yè)收取應(yīng)屬事業(yè)單位的資產(chǎn)收益，彼此之間拆借資金隨意，資產(chǎn)及收益混用且已成習(xí)慣。四是投資收益渠道不暢。事業(yè)單位以行政命令方式要求企業(yè)以“管理費(fèi)”等名義上繳款項(xiàng)，此類款項(xiàng)缺少合同協(xié)議、利潤分配等方面的依據(jù)支撐。有的企業(yè)多年不進(jìn)行利潤分配。

3.人員關(guān)系方面。一是所辦企業(yè)的負(fù)責(zé)人多由事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人兼任，彼此的職責(zé)和利益關(guān)系難以區(qū)分清楚。所辦企業(yè)的負(fù)責(zé)人由事業(yè)單位任命或提名，行政色彩濃厚。多數(shù)事業(yè)單位對所辦企業(yè)未進(jìn)行考核和評價，對所辦企業(yè)負(fù)責(zé)人缺少約束。二是部分事業(yè)單位人員在所辦企業(yè)兼職甚至全職從事經(jīng)營工作，但兼職人員與事業(yè)單位之間的權(quán)利義務(wù)邊界不清，彼此的勞務(wù)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺少規(guī)范，多數(shù)兼職人員沒有書面批準(zhǔn)文件，工資仍在事業(yè)單位發(fā)放。三是所辦企業(yè)對兼職人員的薪酬發(fā)放五花八門，有的采取領(lǐng)取補(bǔ)助、加班或勞務(wù)補(bǔ)助、專家咨詢、分成等方式，多數(shù)企業(yè)發(fā)放薪酬缺少具體依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放范圍隨意性較大。

4.監(jiān)管關(guān)系方面。一是事業(yè)單位內(nèi)部沒有統(tǒng)一的監(jiān)管責(zé)任主體，資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事等部門各管一塊、多頭監(jiān)管，加之投入監(jiān)管的精力不足，各部門表面承擔(dān)責(zé)任而實(shí)際均不承擔(dān)責(zé)任。同時，事業(yè)單位對所辦企業(yè)往往“一股獨(dú)大”，決策時缺少外部參與和制衡。二是事業(yè)單位對所辦企業(yè)的哪些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管、如何監(jiān)管沒有規(guī)定，致使對企業(yè)的監(jiān)管存在兩個極端：一方面無法或不能充分履行出資人職責(zé)，對所派董事、監(jiān)事的管理流于形式，企業(yè)由內(nèi)部人控制，董事、監(jiān)事履行職責(zé)時不能體現(xiàn)出資人的意志。另一方面高度干涉企業(yè)自主權(quán)，把企業(yè)當(dāng)作下設(shè)部門或單位進(jìn)行管理，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，甚至多年不召開股東會、董事會、監(jiān)事會。三是監(jiān)管缺失或監(jiān)管力度不夠。事業(yè)單位對企業(yè)內(nèi)部決策、重大事項(xiàng)的報(bào)批程序缺少指導(dǎo)，多年不進(jìn)行監(jiān)督檢查，致使所辦企業(yè)的部分做法成為習(xí)慣和定式。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人缺少風(fēng)險意識和經(jīng)營意識，仍用事業(yè)單位思維模式來經(jīng)營管理企業(yè)，企業(yè)內(nèi)部機(jī)制不活，依賴思想嚴(yán)重。endprint

（二）原因剖析

事企關(guān)系存在問題的原因是多方面的，主要原因?yàn)椋?/p>

一是履行企業(yè)出資人職責(zé)的體制不順，對所辦企業(yè)監(jiān)管政策滯后。目前，財(cái)政部門、主管部門、事業(yè)單位都有一定的管理所辦企業(yè)的職責(zé)，多頭管理且職責(zé)不清，有關(guān)部門和單位至今仍未出臺有效的監(jiān)管政策。由于長期監(jiān)管缺失或監(jiān)管不足，致使事業(yè)單位與所辦企業(yè)一些認(rèn)識誤區(qū)和習(xí)慣做法逐漸固化，大大增加了調(diào)整事企關(guān)系的工作難度。這是事企關(guān)系存在問題的外部環(huán)境原因。

二是事業(yè)單位對所辦企業(yè)的定位不清，存在認(rèn)識誤區(qū)。多數(shù)事業(yè)單位對所辦企業(yè)的定位分歧較大，如有的單位認(rèn)為：辦企業(yè)的目的就是為利用企業(yè)管理的靈活性，解決事業(yè)單位不好解決的問題和為職工和單位謀福利等。定位不清和諸多認(rèn)識誤區(qū)，使所辦企業(yè)成立之初就先天不足，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交叉混同，致使各項(xiàng)改革措施推進(jìn)困難，事企不分成為常態(tài)。這是事企關(guān)系存在問題的內(nèi)部根本原因。

三是單位內(nèi)部體制不順，風(fēng)險意識不強(qiáng)。事業(yè)單位仍把企業(yè)作為一個所屬單位或部門進(jìn)行管理，內(nèi)部各部門對企業(yè)多頭管理，歷史形成、習(xí)慣做法和相互攀比等致使事業(yè)單位對企業(yè)的監(jiān)管要么失控，要么全控。單位法制意識淡薄，有的事業(yè)單位負(fù)責(zé)人把企業(yè)視為規(guī)避監(jiān)管的避風(fēng)港，當(dāng)作“小金庫”和“錢袋子”；有的企業(yè)負(fù)責(zé)人把企業(yè)視為獨(dú)立王國，認(rèn)為沒有政策約束，費(fèi)用支出不受限制，股東會、董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)。這是事企關(guān)系存在問題的內(nèi)部直接原因。

三、事企關(guān)系管控的措施及建議

根據(jù)事業(yè)單位分類改革的有關(guān)政策，即使事業(yè)單位分類改革完成，公益二類的事業(yè)單位仍有辦企業(yè)的空間。事企關(guān)系問題，不僅是當(dāng)前事業(yè)單位分類改革中亟待解決的問題，而且是事業(yè)單位分類改革后仍需長期關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題，需采取有效的管控措施予以規(guī)范。

（一）進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，理順管理體制

解決事企關(guān)系存在的問題須從治本入手，即針對形成問題的三大主要原因進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，分項(xiàng)采取管控措施。建議在財(cái)政部《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定的框架下，進(jìn)一步理順管理體制，明晰財(cái)政部門、主管部門、事業(yè)單位對所辦企業(yè)監(jiān)管的責(zé)權(quán)利關(guān)系。相關(guān)部門和單位要根據(jù)監(jiān)管權(quán)限，分層次研究出臺一套可操作性的監(jiān)管制度，對所辦企業(yè)的監(jiān)管分工、監(jiān)管重點(diǎn)、信息報(bào)送、監(jiān)管程序和要求進(jìn)行規(guī)范，對管不了的或不宜管的事項(xiàng)予以下放，對權(quán)責(zé)不明晰的事項(xiàng)予以明確，從根本上逐步解決影響事企關(guān)系的外部環(huán)境問題。

（二）明確企業(yè)定位，逐步引導(dǎo)規(guī)范

科學(xué)的企業(yè)定位是規(guī)范事企關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，企業(yè)定位明確和認(rèn)識統(tǒng)一了，才能在單位內(nèi)部達(dá)成共識，致力解決影響事企關(guān)系的內(nèi)部諸多問題。多年的實(shí)踐證明，事業(yè)單位舉辦企業(yè)不但可以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，在市場競爭中擴(kuò)大影響，還能為事業(yè)單位提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和人才的儲備和支撐。為此，事業(yè)單位所辦企業(yè)應(yīng)定位為事業(yè)單位開展公益服務(wù)活動的有益補(bǔ)充和事業(yè)發(fā)展的有機(jī)組成部分，而不是事業(yè)單位規(guī)避監(jiān)管的“小金庫”和“錢袋子”。企業(yè)的發(fā)展定位問題，不僅是事業(yè)單位內(nèi)部的事情，財(cái)政部門、主管部門和所辦企業(yè)也應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢，上下聯(lián)動，形成合力：財(cái)政部門應(yīng)提出總體思路和方向原則，提出監(jiān)管要求。主管部門應(yīng)結(jié)合行業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃審查等進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和合理引導(dǎo)，加大監(jiān)管力度。所辦企業(yè)應(yīng)積極向事業(yè)單位提出措施建議，主動配合工作。

（三）進(jìn)行摸底排查，分類清理整頓

建議在一定范圍或區(qū)域內(nèi)開展事業(yè)單位與所辦企業(yè)關(guān)系的摸底排查，必要時可組織對所辦企業(yè)的清產(chǎn)核資工作，摸清所辦企業(yè)的家底。在摸清家底和對所辦企業(yè)科學(xué)定位的基礎(chǔ)上，對所辦企業(yè)進(jìn)行清理整頓，推進(jìn)事企分開，實(shí)施分類管理：對所在行業(yè)市場競爭充分的中小型企業(yè)，可采取脫鉤、劃轉(zhuǎn)或產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，逐步將國有資本全部退出，使其完全進(jìn)入市場，徹底實(shí)現(xiàn)事企脫鉤；對符合企業(yè)定位和主業(yè)經(jīng)營方向，與事業(yè)單位開展公益性活動關(guān)系密切且可有效提供支撐的企業(yè)，要按照生產(chǎn)要素有償使用的原則，注重理清和規(guī)范事企關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)事企分開，積極扶持走向市場；對于規(guī)模小、業(yè)務(wù)分散的企業(yè)，要及時進(jìn)行整合重組；對于不適應(yīng)市場、經(jīng)營業(yè)績差、扭虧無望、管理混亂的企業(yè)，要建立淘汰機(jī)制，及時予以注銷、解散或破產(chǎn)。

（四）規(guī)范事企關(guān)系，分項(xiàng)做好管控

1.業(yè)務(wù)關(guān)系方面。建立健全所辦企業(yè)經(jīng)營范圍審查制度，對新辦企業(yè)的經(jīng)營范圍在審批事業(yè)單位對外投資時一并審查，對已有企業(yè)的經(jīng)營范圍要進(jìn)行定期檢查。建立健全關(guān)聯(lián)交易管理制度，事業(yè)單位委托所辦企業(yè)開展業(yè)務(wù)時，委托事項(xiàng)應(yīng)在上級部門制定的政府購買服務(wù)目錄之內(nèi)，并執(zhí)行招投標(biāo)和政府采購的有關(guān)規(guī)定，對委托合同實(shí)行簽訂、執(zhí)行、變更和驗(yàn)收的全過程管理，把關(guān)聯(lián)交易合同的利潤率、合同成果的完成情況作為重要考核指標(biāo)予以跟蹤控制；建立健全所辦企業(yè)的收入和成本費(fèi)用管控制度，對資產(chǎn)、費(fèi)用、人員容易混用的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，應(yīng)按照生產(chǎn)要素的有償使用和風(fēng)險防控原則，制定科學(xué)的考核及執(zhí)行細(xì)則，做到有章可循。同時加大監(jiān)督檢查和跟蹤回訪力度，減少事企之間收支混用的問題發(fā)生，消除管理隱患。

2.資產(chǎn)關(guān)系方面。建立健全資產(chǎn)清點(diǎn)、資產(chǎn)登記等資產(chǎn)管理制度，使各項(xiàng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰，管理責(zé)任落實(shí)到人。對資產(chǎn)規(guī)模不足維持經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)限期進(jìn)行整改，整改不到位的應(yīng)予以取消；開展事業(yè)單位出資問題的專項(xiàng)檢查，對發(fā)現(xiàn)的事業(yè)單位出資不到位、虛假出資等問題，要責(zé)成有關(guān)單位補(bǔ)足出資，出資補(bǔ)足確有困難的，應(yīng)及時變更減少注冊資本，對應(yīng)過戶未過戶的資產(chǎn)，應(yīng)抓緊辦理過戶并驗(yàn)資入賬，使事業(yè)單位相關(guān)賬戶的賬面數(shù)與所辦企業(yè)對應(yīng)的賬面數(shù)能相互對應(yīng)；建立健全規(guī)范事企經(jīng)濟(jì)輸送行為的制度，根據(jù)有償使用原則，對彼此占用資產(chǎn)、借用資金及聘用人員等事項(xiàng)，應(yīng)參照市場價格與占用或借用單位簽訂合同（協(xié)議）。規(guī)范收益上繳的管理，企業(yè)利潤分配應(yīng)按公司章程和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行，不得長期不分配利潤。事企之間要定期核對賬目，杜絕出現(xiàn)沒有合同（協(xié)議）、利潤分配等依據(jù)支撐，而是以行政命令方式下達(dá)的上繳事項(xiàng)。

3.人員關(guān)系方面。建立健全企業(yè)經(jīng)營者的選聘制度。實(shí)行或推廣企業(yè)經(jīng)營者的任期制度、公開選聘制度和輪崗制度，嚴(yán)格限制事業(yè)單位負(fù)責(zé)人兼任所辦企業(yè)負(fù)責(zé)人，同時加大對企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核力度，使企業(yè)經(jīng)營業(yè)績與其薪酬、晉升掛鉤；建立健全事業(yè)單位人員兼職管理制度，對事業(yè)單位兼職的條件、兼職人員的權(quán)利義務(wù)、審批程序等予以規(guī)定，規(guī)范兼職人員的考核和管理要求、明確事業(yè)單位和兼職人員之間的經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系；建立健全企業(yè)兼職人員薪酬制度，明確制定所辦企業(yè)對兼職人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)、考核和計(jì)量要求，并與事業(yè)單位的考核和出勤情況定期通氣、定期對照，在工資薪酬上做到事企分開。

4.監(jiān)管關(guān)系方面。建立健全事業(yè)單位內(nèi)部的企業(yè)歸口管理機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，明確各相關(guān)部門和單位的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)、管人和管事的統(tǒng)一，解決內(nèi)部多頭管理問題。積極進(jìn)行企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，通過公司制改建和引進(jìn)外來股東等，逐步實(shí)現(xiàn)所辦企業(yè)投資主體多元化；建立健全選派（聘）董事、監(jiān)事的管理制度，明確董事、監(jiān)事的權(quán)利義務(wù)、定期報(bào)告要求、決策追究等規(guī)定，督促并保證董事、監(jiān)事切實(shí)履行職責(zé)。通過控制企業(yè)內(nèi)外部的董事、監(jiān)事比例、聘任一定數(shù)量的外部董事等，逐步解決“內(nèi)部人控制”問題，聘用獨(dú)立董事或增加監(jiān)事中法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)方面專家的比例，提高監(jiān)事行使監(jiān)督的能力，確保企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會正常發(fā)揮作用；建立健全企業(yè)重大事項(xiàng)的審批或備案制度，對重大事項(xiàng)的內(nèi)容、管理權(quán)限、管理程序和要求進(jìn)行明確，特別重大的事項(xiàng)，要報(bào)事業(yè)單位的主管部門或財(cái)政部門審批或備案；加強(qiáng)對所辦企業(yè)的監(jiān)管檢查和財(cái)務(wù)監(jiān)管力度，有條件的單位可建立財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度，由事業(yè)單位對規(guī)模以上的企業(yè)派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)，對企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施監(jiān)督控制等；開展有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營者風(fēng)險意識和經(jīng)營意識，指導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部管理制度，建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的經(jīng)營機(jī)制，不斷提高企業(yè)經(jīng)營水平和抗風(fēng)險的能力。

參考文獻(xiàn)：

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