建國(guó)初期城市基層治理的結(jié)構(gòu)研究*

陳 輝

建國(guó)初期城市基層治理的結(jié)構(gòu)研究*

陳 輝

20世紀(jì)以來(lái)的中國(guó)，社會(huì)變遷之深刻莫過(guò)于1949年以來(lái)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的嵌入與改造。從長(zhǎng)時(shí)段看，它是應(yīng)對(duì)晚清以來(lái)“三千年未有之大變局”，國(guó)家解體潰散，社會(huì)危機(jī)持續(xù)加深的產(chǎn)物。此舉改變了自秦漢以來(lái)，國(guó)家權(quán)力達(dá)至郡縣的制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了現(xiàn)代民族國(guó)家所具有的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員與組織能力。因此以“結(jié)構(gòu)”為研究視角，探究20世紀(jì)50年代國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的形塑，有助于深化對(duì)當(dāng)代中國(guó)史的研究。

民族國(guó)家；基層社會(huì)；治理結(jié)構(gòu)；建國(guó)初期

近代以來(lái)中華民族面臨的根本問(wèn)題是能否廢除家族和家鄉(xiāng)觀念而組織為一個(gè)近代的民族國(guó)家。①1949年以來(lái)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的嵌入與改造，正是在這種邏輯背景下展開的現(xiàn)代化為戰(zhàn)略的國(guó)家制度建設(shè)。此舉是20世紀(jì)以來(lái)的中國(guó)最深刻的社會(huì)變遷，改變了自秦漢以來(lái)，國(guó)家權(quán)力達(dá)至郡縣的制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了現(xiàn)代民族國(guó)家(nation-state)所具有的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員與組織能力。本文以“結(jié)構(gòu)”為研究視角，探究建國(guó)初期國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的形塑。

一、結(jié)構(gòu)研究的基本視角

結(jié)構(gòu)是歷史年鑒派所關(guān)注的核心議題，布羅代爾將“結(jié)構(gòu)”視為考察社會(huì)變遷的鑰匙，“結(jié)構(gòu)”是指社會(huì)上現(xiàn)實(shí)和群眾之間形成的一種有機(jī)的、嚴(yán)密的和固化的關(guān)系，具有促進(jìn)和阻礙社會(huì)發(fā)展的作用。②歷史實(shí)質(zhì)是三種時(shí)段的辯證關(guān)系，在這三種時(shí)段中，起長(zhǎng)期、決定性作用的是自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的“結(jié)構(gòu)”；其次是“局勢(shì)”的變化(周期性的經(jīng)濟(jì)消長(zhǎng))對(duì)歷史進(jìn)程起直接的重要作用；而“事件”只不過(guò)是深層震蕩中泛起的浪花、塵埃而已，是由隱藏其下的內(nèi)在結(jié)構(gòu)所決定的。

現(xiàn)代性意味著傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)與基本制度的變遷。馬科斯·韋伯將現(xiàn)代性視為“法律和行政機(jī)關(guān)的理性結(jié)構(gòu)”，這種理性結(jié)構(gòu)的根源則在于文化。③安東尼·吉登斯的“結(jié)構(gòu)化”理論是圍繞著現(xiàn)代性(modernity)而展開的，“反射性”(reflexive)是現(xiàn)代社會(huì)的主要特征，社會(huì)行動(dòng)體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)的二重性：結(jié)構(gòu)具有消極地限制行動(dòng)，即制約性，也具備積極地使行動(dòng)成為可能，即能動(dòng)性。結(jié)構(gòu)力量具有可復(fù)制性，其特性“并不是在場(chǎng)的某種模式化，而是在場(chǎng)與不在場(chǎng)的相互交織，得從表面的現(xiàn)象中推斷出潛在的符碼”。④畢生致力于現(xiàn)代化，志在富民的費(fèi)孝通則認(rèn)為“結(jié)構(gòu)”直接決定著社會(huì)運(yùn)行機(jī)制。⑤

從多學(xué)科的視角有助于深入分析與厘清基層社會(huì)的復(fù)雜性及其內(nèi)在機(jī)理，探究其內(nèi)在特質(zhì)。本文對(duì)于基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的分析力圖實(shí)現(xiàn)上述研究的綜合。所謂“結(jié)構(gòu)”是指紛繁復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象背后的運(yùn)行機(jī)制與隱藏的邏輯。

二、傳統(tǒng)中國(guó)基層治理的結(jié)構(gòu)

保甲制產(chǎn)生于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，是利用家族制度和倫理觀念建立的基層治理結(jié)構(gòu)，“為共同擔(dān)保，共同責(zé)任”，其作用“可為增進(jìn)地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無(wú)一家無(wú)一人不得其治焉?！雹奁浔举|(zhì)特征是以“戶”即家庭，為社會(huì)組織的基本單位，以一定的戶數(shù)組成甲，再由甲組成保。儒家的政治思想是把國(guó)家與宗法的關(guān)系融合為一，家族觀念被納入君統(tǒng)觀念之中，保甲組織正是這一學(xué)說(shuō)的體現(xiàn),中國(guó)傳統(tǒng)的政治格局形成了宏觀政治層面的君主專制與微觀政治層面的家長(zhǎng)制結(jié)合體。自北宋王安石變法以來(lái)，治權(quán)所代表的國(guó)家權(quán)力達(dá)至縣級(jí)，基層則以保甲制為載體，以宗族與士紳為紐帶建立起基層管治體系。自宋朝以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的統(tǒng)治是地主、士大夫和官僚三位一體的結(jié)構(gòu)，科舉考試是聯(lián)系這三者的紐結(jié)，具有穩(wěn)定性與延續(xù)性，如下圖所示：

隨著帝國(guó)科舉制的廢除，知識(shí)分子與官僚階層的固化聯(lián)系被切斷了，導(dǎo)致政權(quán)結(jié)構(gòu)的分崩離析。傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理實(shí)質(zhì)為“間接管制”，在幅員遼闊、人口眾多、中央集權(quán)的帝國(guó)始終未解決“天高皇帝遠(yuǎn)”，行政系統(tǒng)難以駕馭全局的技術(shù)難題。

清王朝被推翻以后，北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，由于政局動(dòng)蕩，中央政府首腦更迭頻繁，因而基層治理，多無(wú)明文規(guī)定，地方豪紳亦有惡質(zhì)化的長(zhǎng)期趨勢(shì)⑦。國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，重建保甲制，試圖賦予與其政治統(tǒng)治相適應(yīng)的內(nèi)容，這一組織體系是國(guó)民黨在基層社會(huì)統(tǒng)治的基石。1934年經(jīng)國(guó)民黨中央政治會(huì)議決議，由行政院通令各省市建立保甲組織。保甲以戶為單位，戶有戶長(zhǎng)，十戶為甲，設(shè)甲長(zhǎng)。十甲為保，設(shè)保長(zhǎng)，保設(shè)辦事處。三保以上設(shè)聯(lián)保辦事處，設(shè)聯(lián)保主任。保長(zhǎng)受區(qū)長(zhǎng)之指揮監(jiān)督，負(fù)維持保內(nèi)安寧秩序之責(zé)，其職責(zé)包括：“監(jiān)督甲長(zhǎng)執(zhí)行職務(wù)事項(xiàng)；輔助區(qū)長(zhǎng)執(zhí)行職務(wù)事項(xiàng)；教誡保內(nèi)居民，毋為非法事項(xiàng)；輔助軍警搜捕人犯事項(xiàng)；曾參加‘反動(dòng)’，或曾受‘赤匪’脅從，現(xiàn)已邀準(zhǔn)悔過(guò)自新者之察看管束事項(xiàng)；檢舉違犯保甲規(guī)約事項(xiàng)；分配督率保內(nèi)應(yīng)辦防御工事之設(shè)備或建設(shè)事項(xiàng)；執(zhí)行規(guī)約上之賞恤事項(xiàng)；經(jīng)費(fèi)之收支，及預(yù)算之編制事項(xiàng)；其他依法令或保甲規(guī)約之規(guī)定，應(yīng)由保長(zhǎng)執(zhí)行事項(xiàng)；”甲長(zhǎng)承保長(zhǎng)之指揮監(jiān)督，負(fù)維持甲內(nèi)安寧秩序之責(zé)，其任務(wù)包括：“輔助保長(zhǎng)執(zhí)行職務(wù)事項(xiàng)；清查甲內(nèi)戶口，編制門牌，取具聯(lián)保連坐切結(jié)事項(xiàng)；檢查甲內(nèi)奸宄，及稽查出境入境人民事項(xiàng)；輔助軍警及保長(zhǎng)，搜捕人犯事項(xiàng)；教誡甲內(nèi)住民毋為非法事項(xiàng)；其他依法令或保甲規(guī)約之規(guī)定，應(yīng)由甲長(zhǎng)執(zhí)行事項(xiàng)?！雹?/p>

在城市，每10戶居民組成1甲，10甲組成1保，10保為1區(qū)，正副保長(zhǎng)由區(qū)長(zhǎng)呈報(bào)市政府加委，甲設(shè)甲長(zhǎng)1人，管理本甲居民。保甲組織實(shí)行管、教、養(yǎng)、衛(wèi)并重原則?！肮堋?，即戶籍登記清查戶口，監(jiān)視居民，制定保甲規(guī)約，推行聯(lián)保連坐；“教”，進(jìn)行“黨化”教育；“養(yǎng)”，向保甲內(nèi)之居民攤派名目繁多的保甲經(jīng)費(fèi)，征收捐稅；“衛(wèi)”，即強(qiáng)征壯丁，當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)，搜查緝捕。國(guó)民黨對(duì)保甲制寄望極大，對(duì)保甲長(zhǎng)人選極為重視，竭力通過(guò)保甲長(zhǎng)牢牢控制民眾，使每一保長(zhǎng)均能兼政治警察之任務(wù)。1937年初，國(guó)民政府頒布重新修改后的《保甲條例》，將保甲制推向全國(guó)。以武漢為例，全市設(shè)立26個(gè)區(qū)，395保，6，403甲，具體如下：

保甲組織承擔(dān)了國(guó)民政府征收繁雜捐稅的部份職責(zé)，因此，正直良善之士大多無(wú)力或難以擔(dān)任此責(zé)。據(jù)美國(guó)駐華大使館外交官約翰·S·謝偉思(John S.Service)在向美國(guó)國(guó)務(wù)院的報(bào)告中多次涉及到基層社會(huì)的“保甲制”：保甲的主要職能是“征稅、征糧和征兵”。人們普遍抱怨，征糧征稅負(fù)擔(dān)分配失去公平，這些事是通過(guò)保甲長(zhǎng)來(lái)辦理的，他們通常都是要使自己和親朋好友不要納糧納稅太多。勢(shì)力是以財(cái)富和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，窮苦農(nóng)民的糧食被更多地征去，正如他們的兒子而不是甲長(zhǎng)的兒子被拉去當(dāng)兵一樣。底層的保甲長(zhǎng)可以慣常地為免征而收到賄賂，甚至年年從同一個(gè)人得到賄賂。⑨

表1 武漢市保、甲及人口統(tǒng)計(jì)表

資料來(lái)源：《武漢民政(志稿)1840-1985》。

在強(qiáng)化國(guó)統(tǒng)區(qū)保甲組織的同時(shí)，國(guó)民黨力求將保甲制度運(yùn)用到解放區(qū)。然而，這并未改變抗戰(zhàn)后國(guó)民黨政權(quán)迅速覆亡的命運(yùn)，保甲制的推行也收效甚微，究其原因在于：國(guó)民黨雖然模仿俄共(布爾什維克)，試圖以黨治國(guó)，但國(guó)民黨本身并未建立起一整套嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，未能將國(guó)家權(quán)力有效地延伸至社會(huì)的基層，在基層出現(xiàn)了權(quán)力的真空。由于財(cái)力的限制，地方實(shí)力派的抵制，在基層社會(huì)國(guó)民黨只能寄附于原有的體系之中，未能創(chuàng)設(shè)出一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)。費(fèi)孝通曾分析國(guó)民政府推行的保甲制度為何難以奏效，認(rèn)為這是一種自上而下強(qiáng)加的行政體制(the imposed administrative system)，此類法定的體制和事實(shí)上的鄰里結(jié)構(gòu)難以有效對(duì)接，它也不能解決民眾最基本的生活保障。⑩

國(guó)民黨人士認(rèn)為國(guó)民政府在地方基層建立的保甲制度其實(shí)是“徒有其名，不起作用……把保甲長(zhǎng)添加到壓迫下層民眾的行列中去了。保長(zhǎng)壓甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)壓迫百姓，每當(dāng)設(shè)立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，中國(guó)人的貪腐陋習(xí)便趁勢(shì)蔓延，新的機(jī)構(gòu)打開了攫取更多貪污機(jī)會(huì)的大門，像民諺所說(shuō)：‘一個(gè)香爐一個(gè)鬼?！庇纱丝梢?jiàn)，保甲制不但未能有效地在基層執(zhí)行與實(shí)施國(guó)民政府的政令，反而由于征糧、征稅、征兵，導(dǎo)致民心的喪失，最終削弱了國(guó)民黨政權(quán)在基層社會(huì)的合法性。

三、新中國(guó)基層治理結(jié)構(gòu)的形塑

1949年3月召開的中共七屆二中全會(huì)，對(duì)于共和國(guó)的創(chuàng)立具有里程碑式的意義，毛澤東在這次會(huì)議上所做的報(bào)告構(gòu)成了《共同綱領(lǐng)》的政策基礎(chǔ)。首先是工作重心的轉(zhuǎn)變，毛澤東提出：“從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市”；其次是黨的中心任務(wù)，“動(dòng)員一切力量恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)事業(yè)，這是一切工作的重點(diǎn)所在”，由此揭開了中共對(duì)城市接管的序幕。為接管南京，中共中央命令由宋任窮負(fù)責(zé)在合肥成立了金陵支隊(duì)，第三野戰(zhàn)軍司令員陳毅專程趕到合肥肥光電影院向金陵支隊(duì)全體學(xué)員傳達(dá)黨的七屆二中全會(huì)精神，明確城市接管的目的任務(wù)與重要性。1949年4月20日夜人民解放軍強(qiáng)渡長(zhǎng)江，23日解放南京。此時(shí)，美國(guó)駐華大使司徒雷登并未同蘇聯(lián)大使羅申一樣隨南京國(guó)民政府遷往廣州，而是留在南京，他于4月24號(hào)的日記中記有：“中共軍隊(duì)今天一清早便開進(jìn)南京城，地方百姓都抱著冷眼旁觀的態(tài)度”。由此可見(jiàn)，解放初期由于基層群眾尚未充分發(fā)動(dòng)起來(lái)，當(dāng)時(shí)尚缺乏足夠力量對(duì)城市基層進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與改造。

此時(shí)，各地基本執(zhí)行了中央有關(guān)指示，暫時(shí)正確地利用保甲人員推行工作，以保甲人員在社會(huì)上的地位和影響，令其報(bào)告隱蔽匪特和物資，檢舉散兵游勇，看管設(shè)在該保的一切公共房屋、機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠及其他公共財(cái)產(chǎn)不受損壞；注意各戶，特別是旅館客店的來(lái)往人員，如發(fā)現(xiàn)可疑分子，應(yīng)立即報(bào)告區(qū)政府。1949年6月8日，南京市第六區(qū)人民政府召開800余人參加的全區(qū)保甲人員會(huì)議，要求保甲人員嚴(yán)格執(zhí)行中央“檢舉潛藏特務(wù)、呈報(bào)武器、看管公產(chǎn)、報(bào)告可疑分子”四項(xiàng)任務(wù)，區(qū)政府還將49名正、副保長(zhǎng)集中起來(lái)，舉辦了為期4天的短期培訓(xùn)班。但也有部分地區(qū)未經(jīng)過(guò)渡階段則直接廢除保甲制度，建立基層政權(quán)，如解放軍渡江后不久，鎮(zhèn)江市的揚(yáng)中立即宣布廢除了保甲組織，但由于群眾條件不成熟，群眾認(rèn)識(shí)未提高到一定程度，干部缺乏，特別是對(duì)情況不夠了解，結(jié)果是沒(méi)有選出“純潔清白”真正愿為人民做事的人來(lái)掌握新的基層政權(quán)，因而造成了基層政權(quán)的混亂。

各地通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)，深入地政治教育和階級(jí)教育，發(fā)現(xiàn)與培養(yǎng)了大批積極分子，以勞動(dòng)人民及其家屬為骨干，其成份主要為：工人、店員、城市平民。經(jīng)過(guò)不斷教育，這些人的認(rèn)識(shí)水平有所提高，這為改造城市基層社會(huì)，廢除保甲打下了思想與組織基礎(chǔ)，創(chuàng)設(shè)了必要的前條件。例如，南京市第六區(qū)政府和公安派出所人員深入群眾直接開展工作，將3450戶貧民編成343個(gè)小組，并且建立了婦女、納稅、衛(wèi)生讀報(bào)、宣傳、識(shí)字班等群眾組織，從中培養(yǎng)了大批積極分子。

當(dāng)城市接受工作已大體完畢，社會(huì)秩序安定，條件已經(jīng)成熟時(shí)，各地召開群眾大會(huì)，組織群眾起來(lái)斗爭(zhēng)，“揭露保甲制度的反動(dòng)性”，控訴保甲長(zhǎng)的橫征暴斂，迅速打破而后全面廢除了保甲組織。通過(guò)接收、維持與改造，新生政權(quán)在城市基層社會(huì)建立起街閭兩級(jí)行政組織，將原來(lái)的保改為街，甲改為閭，街設(shè)正副街長(zhǎng)，閭設(shè)正副閭長(zhǎng)。天津市廢保建街，廢甲建閭，全市11個(gè)區(qū)共建318個(gè)街，12556個(gè)閭，實(shí)行警政合一的原則。

隨后各城市成立了居民組織以取代閭組織，但其名稱不一，常熟叫居民小組、武漢是治安保衛(wèi)委員會(huì)、上海是冬防隊(duì)。有的直接取名為居民委員會(huì)，1950年7月天津市人民政府公布《天津市各區(qū)居民委員會(huì)組織辦法》，撤銷閭的建制，在每個(gè)派出所管轄范圍內(nèi)設(shè)立居民委員會(huì)，受區(qū)公所領(lǐng)導(dǎo)，居委會(huì)主任直接由派出所所長(zhǎng)兼任，副主任由人民政府委派，居民委員由居民推選產(chǎn)生。

表2 天津市各區(qū)建立街公所及居委會(huì)統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：《天津通志·民政志》。

但與現(xiàn)在的居委會(huì)不一樣的是：其主要領(lǐng)導(dǎo)人直接由區(qū)政府指定專職國(guó)家干部擔(dān)任。這些居民組織在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，開展與居民日常生活密切相關(guān)的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，從事扶貧救災(zāi)，疏散難民，改善衛(wèi)生，禁煙禁毒，收容無(wú)業(yè)游民，宣傳黨的政策，消除群眾疑慮，配合公安民政部門維護(hù)社會(huì)治安，清查戶口，調(diào)查本區(qū)域登記人口情況，從中得出市民生活、成份、職業(yè)、技能等統(tǒng)計(jì)資料，以便市政府制定生產(chǎn)、教育、衛(wèi)生和市政管理上的政策方針。這對(duì)于徹底摧毀保甲制度，恢復(fù)工商業(yè)，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，促進(jìn)國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的延伸，完成新舊政權(quán)的更迭，建立了中共領(lǐng)導(dǎo)下的全新城市結(jié)構(gòu)起了重要作用。

1950年代初期，我國(guó)各城市開展了一場(chǎng)民主建政運(yùn)動(dòng)。這次運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是中共廣泛發(fā)動(dòng)組織群眾，肅清舊政權(quán)的影響，召開各界人民代表會(huì)議，選舉人民政府委員會(huì)，在提高廣大居民政治覺(jué)悟的基礎(chǔ)上建立基層各級(jí)組織的試點(diǎn)工作。1950年9月蘇南首屆各界人民代表會(huì)議第二次會(huì)議在無(wú)錫舉行，會(huì)議代表609人，提出各類提案215件，通過(guò)有組織的單位來(lái)聯(lián)系群眾外，以居民小組代表為基礎(chǔ)，成立街道委員會(huì)，協(xié)助政府貫徹戶口管理，這也使得社會(huì)各界民眾與人民政府的有機(jī)聯(lián)系更加緊密，會(huì)議代表的具體成份如下：

在民主建政這一活動(dòng)中，天津的街公所收到“群眾要求35，000多件，大都是關(guān)于用水、用電、建立污水池廁所、文化政治學(xué)習(xí)、勞動(dòng)就業(yè)和組織轉(zhuǎn)業(yè)等要求”。武漢在街道設(shè)立街人民政府，然后在街政府的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立居民委員會(huì)。1951年7月南京在第六區(qū)試行成立了鼓樓居委會(huì)，按照公安管段劃分，由居民民主選舉產(chǎn)生48名委員，主任由區(qū)民政干事?lián)?，另聘婦女會(huì)、抗美援朝代表會(huì)、人民服務(wù)隊(duì)三個(gè)組織的主任委員，其組織的主要任務(wù)是：宣傳黨和政府的各項(xiàng)政策和法規(guī)，收集和反映居民群眾的意見(jiàn)和要求，開展治安保衛(wèi)、民事調(diào)解、公共衛(wèi)生、戶口登記調(diào)查、優(yōu)撫救濟(jì)、貫徹婚姻法、設(shè)立托兒所及消防等工作。城市社會(huì)通過(guò)召開人民代表會(huì)議民主選舉或由上級(jí)政府委派干部，改造基層政權(quán)，改革戶口制度，建立新的居民小組，黨的工作直接深入到群眾。

表3 1950年蘇南各界人民代表會(huì)議第一屆二次全會(huì)代表成份

資料來(lái)源：《江蘇建國(guó)初期民主政治建設(shè)》。

1952年6月經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，各地普遍設(shè)立群眾性的治安保衛(wèi)委員會(huì)，“在基層政府和公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)進(jìn)行工作”，在已經(jīng)建立居委會(huì)的街道，治保會(huì)受派出所和居民委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。治保會(huì)由3至11人組成，設(shè)主任1人，副主任1至2人，根據(jù)具體情況可下設(shè)治安小組，由群眾積極分子3至5人組成，內(nèi)設(shè)組長(zhǎng)1人。治保會(huì)在當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是：密切聯(lián)系群眾，協(xié)助人民政府防諜、防奸、防火、肅清反革命活動(dòng)，提高群眾的政治警惕性，進(jìn)行治保教育，協(xié)助政府開展治保活動(dòng)以及制定并執(zhí)行治保公約等4個(gè)方面。1954年3月22日政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》，各城市根據(jù)這一條例在街道政府下設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。人民調(diào)解委員會(huì)在基層人民政府和人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。在已經(jīng)設(shè)立居委會(huì)的街道，調(diào)解委員會(huì)受居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。居委會(huì)組織內(nèi)部不僅有專職委員，而且有了專門的工作委員會(huì)，“內(nèi)部以業(yè)務(wù)分工，外部以地區(qū)分片”，居委會(huì)組織的外部聯(lián)系擴(kuò)展到：基層政府，公安部門和人民法院。

建國(guó)初期城市街道的民主建政運(yùn)動(dòng)深化了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的下延與滲透，密切了人民政府與底層民眾的聯(lián)系，這亦為下一步城市基層建政，構(gòu)建街居制的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

和國(guó)民黨推行保甲制主要依靠當(dāng)?shù)睾兰?，幫?huì)為依托不同，中共在推進(jìn)街居制過(guò)程中，按照“層層有基點(diǎn)，步步有先行”的工作方法，政權(quán)下沉，組織細(xì)致，計(jì)劃周密，一般由副市長(zhǎng)牽頭組成由公安、婦聯(lián)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組成的工作小組，充分發(fā)動(dòng)群眾，提高他們參與的積極性，街道、居民委員會(huì)成員以“工人階級(jí)及其家屬與城市勞動(dòng)人民為骨干，并注意吸收婦女參加工作。”中共北京市委和市人民政府專門組織了工作組先行實(shí)驗(yàn)，按照派出所轄界(在實(shí)驗(yàn)中有的區(qū)是以街道、胡同為轄界)，由群眾選舉建立街道居民會(huì)議及其由選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會(huì)：街道居民委員會(huì)，街道居委會(huì)的性質(zhì)是以“街道上無(wú)組織的勞動(dòng)人民為主體”的群眾性自治組織。街道居委會(huì)受區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，其下屬宣傳、治安組織同時(shí)由中共區(qū)委宣傳部、派出所以及公安分局領(lǐng)導(dǎo)，其他專門委員會(huì)受區(qū)級(jí)同性質(zhì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但布置工作必須由區(qū)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

1954年12月31日第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。按照規(guī)定，街道辦事處的性質(zhì)是政府的派出機(jī)關(guān)，其任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見(jiàn)和要求。《條例》以法律的形式確認(rèn)了城市居民委員會(huì)的名稱和性質(zhì)：其名稱正式定為“城市居民委員會(huì)”；其性質(zhì)是“群眾自治性居民組織”，“居民委員會(huì)由居民小組各選委員一人組成，并且由委員互推主任一人、副主任一人至三人?！薄熬游瘯?huì)進(jìn)行工作時(shí)，根據(jù)民主集中制和群眾自愿的原則充分發(fā)揚(yáng)民主。”街居制結(jié)構(gòu)如下圖所示：

1954年的《條例》確立了中國(guó)基層治理的結(jié)構(gòu)，基層社區(qū)控制的主體由以傳統(tǒng)社會(huì)中的士紳階層轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代社會(huì)中的平民階層。據(jù)統(tǒng)計(jì)，許多城市80%以上市民參加了居民委員會(huì)的選舉工作。當(dāng)時(shí)尚未建立居民委員會(huì)的城市依據(jù)《條例》的規(guī)定建立居民委員會(huì)，已經(jīng)建立居委員會(huì)城市依據(jù)《條例》的規(guī)定調(diào)整其居委會(huì)。以江蘇省為例，根據(jù)《條例》的規(guī)定于1955年4月開始，先建立街道辦事處，而后調(diào)整居委會(huì)和居民小組，在調(diào)整居委會(huì)時(shí)參照公安戶籍段的管轄區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，便于居民在工作、生活以及社會(huì)活動(dòng)層面的聯(lián)系，少數(shù)民族聚居區(qū)在100戶以上的單獨(dú)成立居委會(huì)，不足100戶的單獨(dú)編組，居民小組一般以30戶左右，最多不超過(guò)40戶，截至1955年底全省居委會(huì)共1283個(gè)，具體分布如下：

圖1 街居制的結(jié)構(gòu)

表4 1955年江蘇省各市居民委員會(huì)分布

資料來(lái)源：《江蘇省志·民政志》

基層社會(huì)街居制的工作具體圍繞治安保衛(wèi)、調(diào)解、社會(huì)福利、文教衛(wèi)生、婦女工作等5方面的工作，一、居民工作：宣傳擁軍優(yōu)屬和對(duì)烈軍屬物質(zhì)補(bǔ)助；組織貧民、失業(yè)人員社會(huì)救濟(jì)工作；居民福利事項(xiàng)的申請(qǐng)；調(diào)解民事糾紛。二、治安保衛(wèi)：天天防火、夜夜防盜。三、財(cái)糧工作：辦理居民的計(jì)劃供應(yīng)工作(糧、布、油、糖的供應(yīng)證明)，失業(yè)、社會(huì)救濟(jì)的調(diào)查。四、文教衛(wèi)生：開展社區(qū)文娛活動(dòng)和清潔衛(wèi)生；組織衛(wèi)生防疫部門定期免費(fèi)為嬰幼兒檢查身體，打免疫預(yù)防針。五、婦女工作：宣傳貫徹新婚姻法等。街道與居委會(huì)在在改善環(huán)境、掃盲、移風(fēng)易俗、反映居民意見(jiàn)和要求、開展本社區(qū)的公共福利事業(yè)等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面做了大量具體而細(xì)致的實(shí)際工作。居民群眾以主人翁態(tài)度積極支持參與街道、居委會(huì)的組織建設(shè)，視為反映利益訴求的組織體系以及聯(lián)系政府的橋梁渠道，由此構(gòu)建了制度化的雙向治理機(jī)制,在城市基層空間構(gòu)建了新生政權(quán)的合法性基石，催生了民眾對(duì)新生國(guó)家的社會(huì)認(rèn)同。南京市白下區(qū)一位老教師感言：“國(guó)民黨抓兵抓得人哭，共產(chǎn)黨是去不了(部隊(duì))就哭，真是兩個(gè)天下?！?/p>

四、結(jié)論與討論

1950年代初期城市社會(huì)主要由兩部分人組成：一類是國(guó)家機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企業(yè)的單位人，形成了以工作場(chǎng)域?yàn)榛经h(huán)節(jié)的單位制；另一類是無(wú)單位的，主要以職工家屬、無(wú)業(yè)、失業(yè)居民、小商攤販為主。國(guó)家通過(guò)單位制和街居制實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市社會(huì)的有效統(tǒng)合，形塑了高度“組織化”的社會(huì)，如下圖所示：

圖2 城市基層治理的二元結(jié)構(gòu)

建國(guó)初期城市基層社會(huì)存在著大量無(wú)組織的居民，而無(wú)組織的群眾和人民政府的聯(lián)系很不方便。從社會(huì)分層來(lái)看主要是：非國(guó)營(yíng)企業(yè)工人、職工家屬、軍(烈)屬、攤販、店員、失業(yè)者等城市中下階層。以上海市為例，1954年8月，全市街道里弄中有16.3萬(wàn)多攤販、15萬(wàn)失業(yè)者、1萬(wàn)多未登記的工場(chǎng)、作坊、小店及未經(jīng)過(guò)民主改革的人員，總計(jì)60萬(wàn)，經(jīng)過(guò)居委會(huì)選舉與整頓后，全市居民小組成員17萬(wàn)人，其中職工勞動(dòng)人民及其家屬占76.7%,其他各階層居民只占23.3%。街居制有效吸納無(wú)固定單位的城市平民，將國(guó)家權(quán)力直接深入到社會(huì)底層,組織與依靠勞動(dòng)人民成為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)。國(guó)家通過(guò)救濟(jì)優(yōu)撫，讓無(wú)業(yè)居家的工人家屬出來(lái)工作,支持當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)建設(shè)，增進(jìn)居民間聯(lián)系，調(diào)解民事糾紛。例如，福州市鼓西居民委員會(huì)成立3年來(lái)共調(diào)解居民群眾中的婚姻、債務(wù)、房屋等糾紛590多起。城市街道積極分子中，婦女比例較大，占50%以上，并且富有工作熱情，通過(guò)街道組織參加基層政治與社會(huì)生活，筆者曾對(duì)1950年代中期擔(dān)任居委會(huì)主任Z訪談，她說(shuō)：“那時(shí)開展‘五好’教育，團(tuán)結(jié)互助好，管理家務(wù)好，把孩子教育好，把工人照顧好，遵守國(guó)家法律和計(jì)劃好。出來(lái)工作，和從前在家不一樣，有事做，能為大家服務(wù)，感覺(jué)有地位了，人也顯得有朝氣！”

1953年6月彭真向毛澤東并中共中央報(bào)告《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》：“將城市基層民眾逐步加以組織起來(lái)”。1954年一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》，以這兩個(gè)法律文件為基礎(chǔ)，街居制由此正式形成，其內(nèi)涵是以基層地域管理為主，通過(guò)街道辦與居委會(huì)將城市基層民眾有效組織的管理體制。

傳統(tǒng)中國(guó)治理制度的結(jié)構(gòu)缺陷在于頂端的帝王權(quán)威與中層以下的大量納稅人之間，存在著管理真空地帶，缺乏制度性的聯(lián)系(institutional links)。街居制的創(chuàng)設(shè)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)滲透、改造和管理的任務(wù)，是新生共和國(guó)在國(guó)家建設(shè)(state-building)的基點(diǎn)，增強(qiáng)了國(guó)家權(quán)威的合法性與社會(huì)動(dòng)員能力，也表明我國(guó)基層社區(qū)控制的主體由以傳統(tǒng)社會(huì)中的士紳階層和家族宗法組織轉(zhuǎn)向以現(xiàn)代社會(huì)的勞動(dòng)人民和中共黨組織。

注：

①蔣廷黻：《中國(guó)近代史》，上海古籍出版社2004年版，第5頁(yè)。

②布羅代爾：《歷史和社會(huì)科學(xué)：長(zhǎng)時(shí)段》，載蔡少卿主編《再現(xiàn)過(guò)去：社會(huì)史的理論視野》，浙江人民出版社1988年版，第54頁(yè)。

③馬科斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，三聯(lián)書店1987年版，第14、15頁(yè)。

④安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成》，三聯(lián)書店1998年版，第79—298頁(yè)。

⑤費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通在2003：世紀(jì)學(xué)人遺稿》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第133頁(yè)。

⑥聞均天：《中國(guó)保甲制度》，商務(wù)印書館1935年版，第1頁(yè)。

⑦鄒讜：《二十世紀(jì)中國(guó)政治》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第42—56頁(yè)。

⑧《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，江蘇古籍出版社1986年版，第121、122頁(yè)。

⑨約瑟夫·W.埃謝里克：《在中國(guó)失掉的機(jī)會(huì)——美國(guó)前駐華外交官約翰·S.謝偉思第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期的報(bào)告》，國(guó)際文化出版公司1989年版，第14、39頁(yè)。

⑩費(fèi)孝通：《江村經(jīng)濟(jì)——中國(guó)農(nóng)民的生活》，外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社2010年版，第142、143頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：丁遠(yuǎn)〕

OnGovernanceStructureofUrbanLocalSocietyintheEarlyYearsofPRC

ChenHui

Since 1949, China has experienced a deep social change no more than the state to change the local society. From macro-history, it was the result to cope with the severe social crisis since the late Qing Dynasty. The state-building constructed a very strong capacity of social mobilization and organization. The paper focused on the structure to explore the state how to rebuild the local society. This will deepen the research of the contemporary Chinese history.

nation-state; local society; governance structure; early period of PRC

*本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市基層治理的雙重邏輯與善治的路徑研究”(13BZZ051)的階段性成果。

陳輝，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，南京大學(xué)-霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心研究人員 南京 210023

K27

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1001-8263(2014)11-0124-07