我國(guó)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算信息公開評(píng)價(jià)研究

李少惠 倪 怡

我國(guó)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算信息公開評(píng)價(jià)研究

李少惠 倪 怡

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開呈現(xiàn)“碎片化”特點(diǎn)，以門戶網(wǎng)站為主要的公開渠道，可以提高政府預(yù)算公開的質(zhì)量。但我國(guó)門戶網(wǎng)站預(yù)算公開起步晚，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本文以國(guó)際預(yù)算團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的預(yù)算公開調(diào)查問卷的123個(gè)問題和國(guó)內(nèi)已有文獻(xiàn)中的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，通過指標(biāo)池的建立、采用單輪德爾菲法及隸屬度計(jì)算來篩選指標(biāo)，同時(shí)結(jié)合門戶網(wǎng)站的特點(diǎn)從預(yù)算公開的專門性、全面性、詳細(xì)性、動(dòng)態(tài)性、便利性這五個(gè)維度來篩選評(píng)價(jià)我國(guó)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的指標(biāo)，利用專家法設(shè)立權(quán)重，建立起適合我國(guó)網(wǎng)絡(luò)預(yù)算公開特點(diǎn)的指標(biāo)體系，以此來評(píng)價(jià)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開，進(jìn)而對(duì)我國(guó)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開中存在的問題予以揭示并提出相關(guān)建議。

政府門戶網(wǎng)站；預(yù)算公開；指標(biāo)體系；評(píng)價(jià)

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。公共預(yù)算從表面上看是一個(gè)技術(shù)問題，或者是一個(gè)讓人乏味的會(huì)計(jì)問題。其實(shí)公共預(yù)算是一個(gè)國(guó)家極為重要的政治問題。毫不夸張地說，一個(gè)國(guó)家治理能力的高低在很大程度上取決于國(guó)家的預(yù)算能力①。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的普及給人們的生活帶來了便捷。2014年1月16日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)在京發(fā)布第33次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)，《報(bào)告》顯示，截至2013年12月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.18億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%。網(wǎng)絡(luò)的普及也使政府上網(wǎng)辦公成為常態(tài)。因此，我國(guó)政府要與時(shí)俱進(jìn)地做好門戶網(wǎng)站，樹立良好的社會(huì)形象，提高政府的公信力和治理能力。

我國(guó)政府預(yù)算信息公開起步比較晚，各省政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2008年5月國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議正式頒布實(shí)施《政府信息公開條例》，標(biāo)志著信息公開拉開了序幕。2010年中央各部門首次向社會(huì)公開部門預(yù)算，2011年財(cái)政部公布了預(yù)算的草案，92家中央部門公布了預(yù)算和決算。預(yù)算公開實(shí)行時(shí)間并不長(zhǎng)，各省政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國(guó)正面臨“創(chuàng)新政府治理，深化行政改革”的階段，規(guī)范政府門戶網(wǎng)站預(yù)算信息公開將對(duì)新行政管理方式、提升政府治理能力起到促進(jìn)作用。

二、文獻(xiàn)回顧

1998年，國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布了《財(cái)政透明度最佳做法守則》(Code of Good Practice on Fiscal Transparency)和《財(cái)政透明度手冊(cè)》(Manual on Fiscal Transparency)，2007年國(guó)際貨幣基金組織通過了修改的《守則》，增加了大批發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，具體內(nèi)容包括明確職責(zé)、公開預(yù)算程序、方便公眾獲得信息和確保真實(shí)性這四大核心原則②。2001年，經(jīng)濟(jì)合作組織頒布了《經(jīng)合組織關(guān)于預(yù)算透明度的最佳做法(OECD Best Practices for Budget Transparency)，列舉了政府應(yīng)公布的預(yù)算文件及具體披露。國(guó)際預(yù)算團(tuán)隊(duì)(International Budget Partnership，簡(jiǎn)稱IBP)發(fā)布的《2010預(yù)算公開調(diào)查報(bào)告》(Open Budget Survey 2010)顯示，94個(gè)被調(diào)查國(guó)的預(yù)算公開指數(shù)平均得分為42%，《報(bào)告》進(jìn)一步分析了預(yù)算公開指數(shù)得分低的國(guó)家的共性，但這些共性中的任何一個(gè)并不能完全決定一國(guó)預(yù)算透明度的水平③。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)算管理的研究較多，而對(duì)預(yù)算透明度研究相對(duì)不足，特別是從政府門戶網(wǎng)站角度加以研究者寥寥。在預(yù)算管理研究中，馬駿(2005)認(rèn)為中國(guó)預(yù)算改革的當(dāng)務(wù)之急是將政治控制和行政控制引入預(yù)算過程④。尚虎平(2009)就預(yù)算運(yùn)行中科學(xué)管理的問題展開研究，建議3-5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)基于ISO預(yù)算科學(xué)管理⑤。在預(yù)算透明度指標(biāo)的維度構(gòu)建方面，鄧淑蓮(2007)認(rèn)為從公共預(yù)算的公共性、完整性、效率性和具體性出發(fā)來研究預(yù)算透明的衡量標(biāo)準(zhǔn)⑥。魏陸(2012)率先從門戶網(wǎng)站的視角比較了美國(guó)(聯(lián)邦)和中國(guó)的中央預(yù)算公開信息，從專門性、全面性、詳細(xì)性、動(dòng)態(tài)性、便利性這五個(gè)方面來進(jìn)行對(duì)比分析⑦。周美多(2013)從具體性、全面性、全局性和規(guī)劃性四個(gè)方面來提高我國(guó)預(yù)算信息公開程度⑧。另一部分學(xué)者則建立了完整的指標(biāo)體系來評(píng)價(jià)預(yù)算。翟司霞(2012)評(píng)價(jià)中央財(cái)政預(yù)算透明度的研究中從預(yù)算公開的法規(guī)性、及時(shí)性、預(yù)算信息的準(zhǔn)確性、完整性、具體性、易懂性和獲取信息的便利性這七個(gè)方面構(gòu)建了衡量我國(guó)預(yù)算透明度的70項(xiàng)指標(biāo)體系⑨。其缺憾在于并沒有與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合，也未設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重。申亮(2012)從信息披露的對(duì)象、范圍、內(nèi)容、具體化程度和方式等幾個(gè)方面，建立了一個(gè)能夠體現(xiàn)財(cái)政透明度不同層次的分析框架，與國(guó)際進(jìn)行比較分析⑩，同樣也沒有聚焦到政府門戶網(wǎng)站，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)比較簡(jiǎn)單，缺乏權(quán)重。較之以往的研究，本文更側(cè)重于門戶網(wǎng)站的預(yù)算透明度，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)來建立評(píng)價(jià)預(yù)算公開的指標(biāo)體系，進(jìn)而分析我國(guó)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開中存在的問題并提出相關(guān)建議。

三、研究設(shè)計(jì)

1.技術(shù)路線

如圖1所示，預(yù)算信息“碎片化”特征明顯，導(dǎo)致公民無法獲得完整的預(yù)算信息。政府門戶網(wǎng)站公開預(yù)算信息可以承擔(dān)政府預(yù)算公開主要渠道的職責(zé)。本文首先根據(jù)門戶網(wǎng)站的特點(diǎn)，經(jīng)過科學(xué)的程序建立起評(píng)價(jià)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站預(yù)算信息公開的指標(biāo)體系，繼而登陸各省的門戶網(wǎng)站獲取信息和數(shù)據(jù)來對(duì)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站預(yù)算公開進(jìn)行評(píng)價(jià)。

圖1 技術(shù)路線

2.評(píng)估指標(biāo)的確定

(1)指標(biāo)池的確定

本文的研究目的是評(píng)估政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開質(zhì)量，主要從“提高預(yù)算公開的質(zhì)量”和“網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)”兩個(gè)方面分別設(shè)置了“專門性”、“全面性”、“詳細(xì)性”、“動(dòng)態(tài)性”、“便利性”五個(gè)維度，而后基于國(guó)際預(yù)算促進(jìn)協(xié)會(huì)的2010年的《公開預(yù)算的調(diào)查問卷》，圍繞《預(yù)算前報(bào)告》、《行政預(yù)算提案》、《立法預(yù)算》、《公民預(yù)算》、《年度進(jìn)展報(bào)告》、《年中評(píng)述報(bào)告》、《年終報(bào)告》和《審計(jì)報(bào)告》八種主要文件展開問卷調(diào)查中的123個(gè)問題和國(guó)內(nèi)已有研究文獻(xiàn)中的指標(biāo)體系選取91個(gè)橫跨經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的指標(biāo)作為篩選指標(biāo)的指標(biāo)池。

(2)指標(biāo)池的篩選

本文指標(biāo)的篩選采用單輪德爾菲法結(jié)合隸屬度的計(jì)算方式以消除噪音。在單輪德爾菲法專家的選擇方面，采取向全國(guó)預(yù)算透明度研究領(lǐng)域的權(quán)威專家發(fā)送Email的方式發(fā)送指標(biāo)池，按照理論專家、實(shí)踐專家及其他專家的構(gòu)成分別選取30人。其中“其他類專家”是指除“理論專家”、“實(shí)踐專家”之外的研究學(xué)者，如互聯(lián)網(wǎng)站的專家、學(xué)生及志愿者(如表1所示)。

表1 單輪德爾菲專家組成

第一，計(jì)算專家臨界值。專家臨界值下線的計(jì)算公式為：

其中，μ表示所選擇專家的期望數(shù)量；S表示專家對(duì)備選問題選擇數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)差；N表示備選問題被專家選擇的頻數(shù)。ta表示置信度a取特定值時(shí)t的檢驗(yàn)值，可以通過查閱t的檢驗(yàn)表獲得。最后，計(jì)算臨界專家的數(shù)量為：

第二，隸屬度的確定。依照模糊數(shù)學(xué)觀點(diǎn)，政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開質(zhì)量評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系是一個(gè)模糊集，每一個(gè)指標(biāo)就是模糊集中的一個(gè)元素。隸屬度可以表示為對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行隸屬度的分析是為了確定每個(gè)指標(biāo)在合格線上。計(jì)算隸屬度的公式：

其中Rn表示隸屬度，j表示指標(biāo)的數(shù)量，T表示反饋消息的專家的總數(shù)量。通過反饋回來的80分有效問卷，統(tǒng)計(jì)出指標(biāo)池中的91個(gè)指標(biāo)的隸屬度，并將它們與專家的臨界值相比較。由于專家的臨界值為30，此時(shí)臨界值變?yōu)镽=30/80=0.375，這樣隸屬度小于0.375的指標(biāo)的要被剔除，剔除29個(gè)指標(biāo)，最后剩下62個(gè)指標(biāo)。

第三，指標(biāo)鑒別能力的判斷。指標(biāo)的鑒別有兩個(gè)方面：其一，指標(biāo)之間是否相關(guān)性過強(qiáng)，即指一個(gè)或者多個(gè)指標(biāo)指向同一個(gè)問題。其二，指標(biāo)是否可以正確表達(dá)所要評(píng)估的對(duì)象。對(duì)第一個(gè)問題我們主要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析，刪除那些評(píng)估系數(shù)較大的指標(biāo)；第二個(gè)問題則借助變差系數(shù)來分析。

依照統(tǒng)計(jì)學(xué)原理，相關(guān)系數(shù)一般可以分為3個(gè)等級(jí)：|R|<0.4是低度線性相關(guān)，0.4≤|R|<0.7是顯著性相關(guān)，0.7≤|R|<1是高度線性相關(guān)。本研究將所有|R|≥0.4的指標(biāo)都做了刪除，如表2所示在“專業(yè)性”的維度中“預(yù)算編制的合理性論證”與“預(yù)算管理活動(dòng)有明確法律規(guī)定”顯著性相關(guān)，則刪除一個(gè)。

表2 指標(biāo)相關(guān)性

**.在.01水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)

經(jīng)過SPSS 19軟件分析，以相同的方法刪除“非預(yù)算資金”、“年中回顧”、“預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果”、“支出欠款”、“向公民公開稅收分配”、“稅收不同來源”、“預(yù)算收入與上一年比較”、“非稅收的來源”、“公布預(yù)算提案時(shí)間表”、“不同格式”、“提供圖表直接表達(dá)”。共刪除12個(gè)指標(biāo)，最后剩下50個(gè)指標(biāo)。

3.權(quán)重的確定

根據(jù)專家調(diào)查法確立權(quán)重。這種方法是聘請(qǐng)有關(guān)專家，對(duì)考核指標(biāo)體系進(jìn)行深入研究，由每位專家獨(dú)立對(duì)考核指標(biāo)進(jìn)行選取，然后記錄每個(gè)考核指標(biāo)的頻數(shù)。本文借助專家法來確定權(quán)重，第i個(gè)指標(biāo)被專家選擇的頻數(shù)為Ni。指標(biāo)的數(shù)量n，權(quán)重用Qi表示：

四、實(shí)施評(píng)估

1.數(shù)據(jù)來源

評(píng)估各省門戶網(wǎng)站預(yù)算信息是本文最關(guān)鍵的步驟之一。本文根據(jù)問卷法和訪談法來采集各省門戶網(wǎng)站信息公開數(shù)據(jù)，采用交叉評(píng)估的方法，以各省的普通市民和研究學(xué)者評(píng)估其他省的形式展開。每個(gè)省發(fā)放40份問卷，其中20份給普通市民，10份給專家學(xué)者，還有10份給負(fù)責(zé)公布預(yù)算信息的政府人員。31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))共發(fā)出1240份問卷。以31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的政府門戶網(wǎng)站中的預(yù)算欄為研究對(duì)象，根據(jù)2014年4月從各省門戶網(wǎng)站采集的信息來計(jì)分，準(zhǔn)確計(jì)算各省(市)的分值。

2.問卷設(shè)計(jì)

政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開問卷是依據(jù)其指標(biāo)評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的，如表3所示，設(shè)有五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下分為若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并附有每個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。分別從專門性、全面性、詳細(xì)性、動(dòng)態(tài)性、便利性五方面設(shè)計(jì)了5、19、12、5、8個(gè)指標(biāo)，根據(jù)李克特五級(jí)量表法加以分析，有“非常同意”、“同意”、“不一定”、“不同意”、“非常不同意”五種回答，分別記為5、4、3、2、1，每個(gè)被調(diào)查者的態(tài)度總分就是他對(duì)各道題的回答所得分?jǐn)?shù)的加總。

表3 政府門戶網(wǎng)站的預(yù)算公開指標(biāo)

3.評(píng)估評(píng)分

如表4所示，通過統(tǒng)計(jì)在門戶網(wǎng)站獲取信息的問卷，計(jì)算每個(gè)指標(biāo)平均得分Sn，與每一項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重Qn相乘，得到某個(gè)省(市)的最后得分W。

表4 我國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的得分

4.指標(biāo)得分情況

從每個(gè)指標(biāo)的角度來看，我國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))在有些方面做得并不到位。為了分析各省(市)的政府預(yù)算門戶網(wǎng)站中指標(biāo)的具體情況，本文采取分層抽樣的方法在每個(gè)省(市)的問卷中抽出一份問卷，最后組成一個(gè)新的樣本。這樣便于分析我國(guó)政府預(yù)算公開中不完善的地方。由于不同指標(biāo)之間單位不同，不便做比較，于是本文對(duì)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化，只開展相對(duì)大小的比較而與單位無關(guān)。

(1)計(jì)算方法

本文在問卷中每個(gè)省抽取一個(gè)樣本組成新的31個(gè)樣本，其中各個(gè)指標(biāo)實(shí)際總分?jǐn)?shù)為S,每個(gè)指標(biāo)的均值E，每個(gè)指標(biāo)的實(shí)際總分?jǐn)?shù)與滿分總分值的比值為T。如表5所示：

表5 我國(guó)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果

五、評(píng)估結(jié)果

1.根據(jù)指標(biāo)比值T的分析

T值是指在31個(gè)樣本中每個(gè)指標(biāo)實(shí)際得分與理想狀態(tài)下滿分的比值。因此，比值T越接近1時(shí)，說明指標(biāo)的實(shí)際結(jié)果與理想狀態(tài)結(jié)果越接近。在31個(gè)樣本中，實(shí)際結(jié)果處于最差狀態(tài)時(shí)的比值(即得分為1，總分為31時(shí))為T=31/155，此時(shí)T為0.2。當(dāng)比值越接近0.2時(shí)，說明指標(biāo)的實(shí)際結(jié)果與理想狀態(tài)距離越遠(yuǎn)。同理可得，當(dāng)31個(gè)樣本中某個(gè)指標(biāo)的平均得分為2.5時(shí)，則處于好與壞的臨界點(diǎn)，此時(shí)的T值為0.5。

2.根據(jù)指標(biāo)五個(gè)維度的分析

第一，指標(biāo)的專門性維度。預(yù)算編制的合理性論證U15的T值為0.2，說明我國(guó)門戶網(wǎng)站預(yù)算公開并沒有關(guān)于預(yù)算編制合理性的考察。預(yù)算草案經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)U14(0.316129)的T值小于0.5表明門戶網(wǎng)站預(yù)算公開在這方面做得不夠好，與理想中政府預(yù)算信息的公開尚存有一定差距。由于我國(guó)公共預(yù)算起步晚，公開形式還不夠正規(guī)，需要進(jìn)一步完善。1998年中央財(cái)政決算和中央財(cái)政審計(jì)報(bào)告及《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政支出的審計(jì)工作報(bào)告》出臺(tái)，1999年9月20日頒布了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》，2008年才頒布了《政府信息公開條例》，2010年首次公開了政府部門預(yù)算。這些文件表明我國(guó)政府門戶網(wǎng)站上公開政府預(yù)算的時(shí)間年限并不久，還屬于摸著石頭過河的階段。

第二，指標(biāo)的全面性維度。其中對(duì)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)U28、不同宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)預(yù)算的影響U29、政策目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果區(qū)別對(duì)稅收的影響U211、近幾年預(yù)算支出評(píng)估比較U212、預(yù)算前聲明U214、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的信息U216這些指標(biāo)T值為0.2，說明我國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站預(yù)算公開并沒有這些方面的描述。個(gè)人項(xiàng)目支出U21(0.23871)、提供債務(wù)信息U22(0.483871)、涵蓋全部的政府收支U24(0.425806)、政府轉(zhuǎn)移支付的信息U25(0.490323)、國(guó)營(yíng)公司轉(zhuǎn)移支付的信息U26(0.277419)、對(duì)支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)U27(0.225806)、政策目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果區(qū)別對(duì)支出的影響U210(0.225806)、預(yù)算總結(jié)與建議U213(0.206452)、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效信息U217(0.225806)這些指標(biāo)的T值越小，顯示在政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開過程中這一指標(biāo)完成的質(zhì)量越差。本維度共計(jì)19個(gè)指標(biāo)，其中僅4個(gè)指標(biāo)T值在0.5以上，表明政府門戶網(wǎng)站預(yù)算信息不全面，并沒有體現(xiàn)出門戶網(wǎng)站作為預(yù)算公開主要渠道的地位。預(yù)算的執(zhí)行情況關(guān)系到國(guó)家財(cái)政目標(biāo)完成的情況，人們既要看到財(cái)政資金的支出，當(dāng)然也要看到這些資金是否發(fā)揮了作用。故而，“預(yù)算績(jī)效”、“支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”、“政策目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果區(qū)別對(duì)支出的影響”等指標(biāo)是十分重要的。然而在各省的財(cái)政預(yù)算欄里，幾乎很少有關(guān)于這些信息的文件，這勢(shì)必會(huì)減少政府預(yù)算公開的全面性。究其原委，恐與地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)影響力的顧忌有關(guān)。網(wǎng)絡(luò)的蝴蝶效應(yīng)容易引發(fā)惡意炒作，兼之并非所有的公民都能理性地看待問題，政府部門由此擔(dān)心將預(yù)算公開會(huì)背負(fù)罵名。從政府層面來看，政府往往由于自身的原因并不愿意公開所有的預(yù)算信息，公開得越多政府自由活動(dòng)的空間就會(huì)越少，政府本能地隱藏和回避一些對(duì)自身不利的預(yù)算信息。

第三，指標(biāo)的詳細(xì)性維度。將預(yù)算支出的整體水平與上年比較U35、解釋被提議預(yù)算與政策目標(biāo)聯(lián)系U37、有預(yù)算年中回顧U38、詳細(xì)的解釋預(yù)算政策和收支變化U311，這些指標(biāo)T值為0.2，說明在政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開中這部分指標(biāo)沒有被提及。按月(季)提供預(yù)算支出數(shù)U34(0.380645)、被提議預(yù)算與政策目標(biāo)聯(lián)系U36(0.225806)、預(yù)算更新的信息U39(0.309677)、提供預(yù)算編制的依據(jù)U310(0.329032)、預(yù)算修改意見U312(0.303226)這些指標(biāo)的T值越小說明政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開中有越少的省份提供這些指標(biāo)的信息，也就是越需要改進(jìn)的地方。所測(cè)指標(biāo)12個(gè)中只有3個(gè)達(dá)到0.5以上，表明我國(guó)政府門戶網(wǎng)站對(duì)公共預(yù)算指標(biāo)的詳細(xì)性還有待完善。

一般來說，政府預(yù)算信息的黑匣子還包含著很大的利益，預(yù)算信息越是語焉不詳，官員滋生腐敗及以權(quán)謀私的空間就越大，就會(huì)更加阻礙公共治理走向善治。

第四，指標(biāo)的動(dòng)態(tài)性維度。提前發(fā)布預(yù)算公布的時(shí)間的信息U41、嚴(yán)格按照時(shí)間表來準(zhǔn)備和公布預(yù)算信息U42、向公眾發(fā)布預(yù)算前聲明U43這幾個(gè)指標(biāo)T值為0.2，說明在動(dòng)態(tài)性中這些指標(biāo)都沒有在31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站體現(xiàn)出來。提供審計(jì)報(bào)告U44(0.432258)、預(yù)算執(zhí)行中的變化U45(0.251613)。本維度這5個(gè)指標(biāo)，其中沒有一個(gè)指標(biāo)在0.5之上，說明我們政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的動(dòng)態(tài)性存在很多不足，很大程度上忽略了預(yù)算的動(dòng)態(tài)性。通過對(duì)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站的考察發(fā)現(xiàn)有些省只是公布出了全年的預(yù)算信息，并沒有按月或季度來公布預(yù)算的信息，預(yù)算信息更新滯后。另外，大部分省份只是公布預(yù)算的草案與預(yù)算的執(zhí)行情況，很少會(huì)公布預(yù)算草案的審議修改情況。由于政府部門只注重預(yù)算公布的結(jié)果，不注重過程，導(dǎo)致公民無法及時(shí)得知預(yù)算事務(wù)情況。

第五，指標(biāo)的便利性維度。在31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))門戶網(wǎng)站預(yù)算公開中便利性維度是做得最好的。所測(cè)指標(biāo)8個(gè)中有7個(gè)指標(biāo)T值在0.5以上，只有年度審計(jì)報(bào)告公布時(shí)提供摘要U52(0.406452)存在不足。說明政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開是一個(gè)很便利的渠道，可以方便公民直接獲取預(yù)算信息。

六、建議和結(jié)論

(一)建議

1.加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算專欄的建設(shè)

首先，從我國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開情況來看，鑒于我國(guó)網(wǎng)絡(luò)預(yù)算公開起步比較晚，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的規(guī)范性和統(tǒng)一性建設(shè)。立足本國(guó)實(shí)際,充分借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),緊緊圍繞加強(qiáng)門戶網(wǎng)站預(yù)算公開規(guī)范性和促進(jìn)預(yù)算透明的目標(biāo),按照統(tǒng)籌安排、積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則,以完善政府門戶網(wǎng)站預(yù)算專欄管理制度為基礎(chǔ),以健全預(yù)算信息發(fā)布工作機(jī)制為重點(diǎn),全方位、多層次地提高政府門戶網(wǎng)站預(yù)算信息的法規(guī)性、準(zhǔn)確性、完整性、具體性、易懂性、及時(shí)性和便利性。

2.克服政府部門公開預(yù)算信息的逆動(dòng)力

由于政府部門對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情的懼怕和政府內(nèi)部等級(jí)結(jié)構(gòu)的約束，導(dǎo)致政府部門對(duì)于一些敏感信息，特別是與預(yù)算有關(guān)的信息往往持回避和保留的心態(tài)，政府對(duì)于預(yù)算公開有較強(qiáng)的逆動(dòng)力。官員對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情的懼怕是政府對(duì)預(yù)算信息逆動(dòng)力的原因之一，網(wǎng)絡(luò)具有信息傳播快速、匿名評(píng)價(jià)等特點(diǎn)，一些對(duì)政府不滿的公民可以通過網(wǎng)絡(luò)批評(píng)甚或惡意攻擊政府官員，致使一些官員因恐懼而抗拒網(wǎng)絡(luò)。另外，政府內(nèi)部等級(jí)制度是政府公開預(yù)算信息逆動(dòng)力原因之二，導(dǎo)致只將核心預(yù)算信息匯報(bào)給上級(jí)，對(duì)上不對(duì)下的行為，很容易滋生腐敗。對(duì)此，中央政府應(yīng)建立相應(yīng)的正負(fù)激勵(lì)機(jī)制，即一方面給予壓力，另一方面給予鼓勵(lì)的政策，使政府部門積極主動(dòng)對(duì)待門戶網(wǎng)站預(yù)算公開，克服思維定式和心理障礙，用理性的心態(tài)去看待預(yù)算公開。

3.通過立法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)算公開

政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開需要將預(yù)算公開納入到法制化的渠道，這是政府預(yù)算管理的需要，也是公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要。針對(duì)現(xiàn)階段預(yù)算公開約束力較弱的現(xiàn)狀，應(yīng)從國(guó)家層面建立統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，通過法律程序來約束和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)算公開行為。通過修訂《保守國(guó)家秘密法》和《預(yù)算法》等與預(yù)算公開相關(guān)的法律，明確政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的原則、范圍、程序等。

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這早已為歷史所證明，法律作為一種制約，可以有效地規(guī)范預(yù)算公開。政府部門掌握著預(yù)算信息是否公開和公開預(yù)算信息的內(nèi)容的權(quán)力，這樣導(dǎo)致政府權(quán)力限制公民權(quán)利。但是基于委托代理關(guān)系，公民不僅對(duì)預(yù)算有知情權(quán)，而且還有所有權(quán)，公共預(yù)算實(shí)質(zhì)上是全體人民的財(cái)富。在政府公開預(yù)算信息的逆動(dòng)力較強(qiáng)的情況下，我們可以通過具有強(qiáng)制性的法律來維護(hù)公民自身的合法權(quán)利。所以，當(dāng)政府的權(quán)力過大時(shí)，就需要用法律去約束政府的行為，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

4.完善預(yù)算監(jiān)督體系

完善的預(yù)算監(jiān)督體系是預(yù)算透明化的保障。擁有良好的監(jiān)督體系就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的問題。完善預(yù)算監(jiān)督體系可從如下三個(gè)方面進(jìn)行。

首先，建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)本級(jí)財(cái)政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財(cái)政收支的真實(shí)、合法、效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。可以增加“上審下”的審計(jì)力度，這樣無論是人員、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)都獨(dú)立于被審計(jì)單位，具有較高的獨(dú)立性，審計(jì)受干擾少，審計(jì)的質(zhì)量高。還可以實(shí)行人員輪崗制，以提高預(yù)算執(zhí)行人員的獨(dú)立性。

其次，充分利用財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財(cái)稅法律法規(guī)和政策情況，以及對(duì)涉及財(cái)政收支、會(huì)計(jì)資料和國(guó)有資本金管理等事項(xiàng)依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)，稱為財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政部門是預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的管理部門，對(duì)預(yù)算部門的特點(diǎn)十分了解。財(cái)政監(jiān)督可以有效發(fā)揮事中監(jiān)督的特點(diǎn)，可以快速發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題。

5.提高公民民主意識(shí)

英國(guó)思想家洛克認(rèn)為人民的認(rèn)可和授權(quán)是政府權(quán)力的源泉，法律生效和政府的重要決定都必須征得人民的許可。我國(guó)憲法強(qiáng)調(diào)，人民擁有國(guó)家的一切權(quán)力，有權(quán)對(duì)國(guó)家工作人員及部門進(jìn)行監(jiān)督，提出批評(píng)，提供意見和建議。上述規(guī)定從法律上保障了人民對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)人民主權(quán)理論，公民要認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。人民要保護(hù)自身合法權(quán)利，積極主動(dòng)地關(guān)心和參與政府預(yù)算的制定和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的全過程，學(xué)習(xí)了解相關(guān)的財(cái)務(wù)知識(shí)，站在客觀的視角分析和評(píng)價(jià)政府的財(cái)政活動(dòng)，通過合法的途徑監(jiān)督政府的行為，逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)政府與公民互動(dòng)的良好環(huán)境。

(二)結(jié)論

本文通過對(duì)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))政府門戶網(wǎng)站預(yù)算信息公開質(zhì)量的探析，發(fā)現(xiàn)各省(市)網(wǎng)上預(yù)算公開尚處于初級(jí)階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家的政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開差距較大，特別是在預(yù)算信息的全面性和詳細(xì)性上需要大力改善。門戶網(wǎng)站預(yù)算公開沒有體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性，政府部門只是公布結(jié)果而忽略了預(yù)算動(dòng)態(tài)性。同時(shí)，我國(guó)各省預(yù)算公開的水平參差不齊，不同省份的公開標(biāo)準(zhǔn)各有不同。有的預(yù)算信息較為詳細(xì)，分類清楚，便于公民查詢，有的則只是每年例行公事式簡(jiǎn)單公布一份有關(guān)全年的預(yù)算草案和去年的預(yù)算執(zhí)行情況。本文在以往研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)克服政府預(yù)算公開的渠道“碎片化”的弊端，以政府門戶網(wǎng)站為視角，通過專家法建立評(píng)估體系，對(duì)我國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))預(yù)算公開情況進(jìn)行了較為深入的分析，得出了相關(guān)結(jié)論。本文還針對(duì)存在的問題提出了五個(gè)建議，分別從門戶網(wǎng)站的建設(shè)、克服政府部門的逆動(dòng)力、立法規(guī)范、完善預(yù)算監(jiān)督體系、提高公民民主意識(shí)這幾個(gè)方面來加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開。

注：

①韋曙林譯：《公共部門預(yù)算理論》，上海人民出版社2010年版，第1—3頁(yè)。

②國(guó)際貨幣基金組織：《2007財(cái)政透明度手冊(cè)》，紐約：國(guó)際貨幣基金組織，[2012-1-6].http://www.imf.org.external/np/fad/trans/chi/manual.pdf.

③國(guó)際預(yù)算團(tuán)隊(duì).2008.Open Budget Index 2008-Country Summary:中國(guó)[EB/OL].華盛頓:國(guó)際預(yù)算團(tuán)隊(duì),[2012-1-6].http://internationalbudget.org.

④馬駿、趙早早：《中國(guó)預(yù)算改革的目標(biāo)選擇》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期。

⑤尚虎平：《預(yù)算過程中的非政治問題——以2005-2007年國(guó)家審計(jì)報(bào)告為基礎(chǔ)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。

⑥鄧淑蓮：《預(yù)算透明評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第11期。

⑦魏陸：《基于政府門戶網(wǎng)站視角的中美預(yù)算信息比較與評(píng)價(jià)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2012年第1期。

⑧周美多：《澳大利亞年初預(yù)算報(bào)告研究及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。

⑨翟司霞：《中央財(cái)經(jīng)預(yù)算透明度評(píng)價(jià)研究》，《管理評(píng)論》2013年第2期。

⑩申亮：《財(cái)政透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與測(cè)度》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2012年第2期

〔1〕Alt J. E., David D. L., David S. Fiscal Transparecy, Gubernatorial Popularity, and the Scale of Government: Evidence from the States,StatePoliticsandPolicyQuarterly, 2002,(2):230-250.

〔2〕International Budget Partnership. Open Budget Survey 2010[EB/OL]. http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/.

〔3〕上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2011中國(guó)財(cái)政透明報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2011年版。

〔4〕中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)：《公共預(yù)算讀本》，中國(guó)發(fā)展出版社2008年版。

〔5〕馬?。骸豆差A(yù)算比較研究》，中央編譯出版社2011年版。

〔6〕經(jīng)濟(jì)合作組織：《經(jīng)合組織關(guān)于預(yù)算透明度的最佳做法》[EB/OL].http://openbudget-index.org/files/OECDBestPracticesChineseSimp.pdf, 2001-5-15.

〔7〕國(guó)際貨幣基金組織：《財(cái)政透明度手冊(cè)》[EB/OL].http://www.imf.org.external/np/fad/trans/chi/manual.pdf, 2007.

〔8〕申亮：《財(cái)政透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與測(cè)度》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2012年第2期。

〔9〕魏陸：《基于政府門戶網(wǎng)站視角的中美預(yù)算信息比較與評(píng)價(jià)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2012年第1期。

〔10〕翟司霞：《中央財(cái)經(jīng)預(yù)算透明度評(píng)價(jià)研究》，《管理評(píng)論》2013年第2期。

〔11〕鄧淑蓮：《預(yù)算透明評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第11期。

〔12〕劉杰、張建鋒、張祺：《政府運(yùn)行對(duì)信息公開的逆動(dòng)力的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第4期。

〔13〕張弘力：《公共預(yù)算》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。

〔14〕傅洪春：《我國(guó)預(yù)算透明存在的問題及對(duì)策研究》，吉林大學(xué)博士論文，2012年。

〔15〕段堯清：《政府信息公開的動(dòng)力機(jī)制》，《電子政務(wù)》2005年第3期。

〔16〕李春閣：《政府信息公開機(jī)制研究》，吉林大學(xué)博士論文，2011年。

〔17〕李少惠、崔吉磊：《社會(huì)管理中公民參與的價(jià)值彰顯和路徑選擇》，《上海城市管理》2012年第2期。

〔18〕李少惠：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府公共文化治理研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2013年第1期。

〔19〕馬駿、趙早早：《中國(guó)預(yù)算改革的目標(biāo)選擇》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年第5期。

〔20〕尚虎平、陳星宇：《我國(guó)城市公共服務(wù)提供績(jī)效評(píng)價(jià)——面向L市的探索性研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第1期。

〔21〕【美】阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思：《公共部門預(yù)算理論》，韋曙林譯，上海人民出版社2010年版，第1—3頁(yè)。

〔22〕尚虎平：《預(yù)算過程中的非政治問題——以2005-2007年國(guó)家審計(jì)報(bào)告為基礎(chǔ)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2009年第6期。

〔23〕周美多：《澳大利亞年初預(yù)算報(bào)告研究及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

EvaluationoftheNationalFinanceBudgetInformationReleasedbyOurGovernmentPortalDisclosure

LiShaohui&NiYi

Scholars believe that China’s public finance budget presents “fragmentation” characteristics. Web portal as the main public channel can improve the quality of government public budget. But web portal public budget in China started late, and there is no uniform standard. This paper takes International Budget Partnership’s 123 questions in Open Budget Survey and the existing literature as the basis of index system. Through the establishment of the index pool，using single wheel Delphi method and the membership degree calculation to screen indicators. Combined with the characteristics of the portal to screen indicators which evaluating our country government budget public on web portal, from specialized, comprehensive, detailed, dynamic, convenience these five dimensions, using the method of experts to set up the weight, evaluate 31 provinces’ budgets on the government portal website. Thus reveal the government portal website problems existing in the public budget, and put forward the proposal.

the government portal website; public budget; the indicator system; evaluation

李少惠，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 蘭州 730000；倪怡，蘭州大學(xué)管理學(xué)院研究助理 蘭州 730000

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1001-8263(2014)08-0080-07