我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能定位及其實(shí)現(xiàn)

■ 楊媛媛 王 娟 副教授（陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理學(xué)院陜西咸陽 712000）

我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能定位及其實(shí)現(xiàn)

■ 楊媛媛 王 娟 副教授（陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理學(xué)院陜西咸陽 712000）

本文根據(jù)我國新形勢下社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的實(shí)際情況以及我國發(fā)展中大國的國情，考慮市場跟政府之間的關(guān)系，以期較為全面且又重點(diǎn)地對我國現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)管理職能的合理定位以及實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行科學(xué)地分析。

改革開放 市場經(jīng)濟(jì) 政府經(jīng)濟(jì)職能 合理定位

引言

新中國成立以來，政府職能由全能型逐漸突出了經(jīng)濟(jì)管理的職能，并在逐步探索建設(shè)適合中國國情的行政管理體制。中共十八大在其報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，且關(guān)鍵問題是如何處理好政府與市場之間的關(guān)系。一般而言，國際上普遍認(rèn)為政府在市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)管理職能主要是提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會公平以及推動我國宏觀經(jīng)濟(jì)的增長，但在中國的實(shí)際情況卻是政府長期將GDP的增長作為其主要的職責(zé)，致使中國的經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中存在不少問題和風(fēng)險(xiǎn)，這就亟需政府在經(jīng)濟(jì)職能上進(jìn)行合理的調(diào)整。此外，在世界經(jīng)濟(jì)全球化、市場化以及國際性政府改革的趨勢下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受世界影響日益增大，而調(diào)整和完善政府的經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)逐漸成為發(fā)揮政府其他職能作用的重要基礎(chǔ)。在新形勢下政府要對自身的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，處理好自身、市場與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

在市場經(jīng)濟(jì)下我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能

（一）政府經(jīng)濟(jì)職能

一般而言，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能主要指的是政府從宏觀層面，對社會經(jīng)濟(jì)在全局上進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)以及監(jiān)督的職能與功能。具體來說，就是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)對社會經(jīng)濟(jì)活動采取的組織以及干預(yù)的方式、手段等的總稱。主要包括收入分配職能、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能、社會資源配置的職能以及市場管制的職能。

政府的經(jīng)濟(jì)管理職能屬于上層建筑，需要服務(wù)于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且隨著社會進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，進(jìn)行必要的相應(yīng)調(diào)整和完善。

（二）市場經(jīng)濟(jì)下我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能的主要內(nèi)容

我國政府的經(jīng)濟(jì)管理職能是在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，面對宏觀與微觀兩個層面上的國民經(jīng)濟(jì)，具體來說可以分為宏觀經(jīng)濟(jì)以及微觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。

從宏觀上來看，一般而言，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能包括了提高效率、促進(jìn)公平、保持宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長以及推行國際經(jīng)濟(jì)政策這些內(nèi)容。具體來說，政府可以通過社會基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)立、計(jì)劃引導(dǎo)以及政策調(diào)控等方式和手段對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，以保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

從微觀上來看，政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能主要指的是政府從企業(yè)和個人的層面上，對供求和產(chǎn)品市場等一系列的微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控與管理的職能。從理論上來說，政府對微觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不宜過于限制，在合適的范圍內(nèi)盡量開放靈活，通過一定的法律規(guī)章限定經(jīng)濟(jì)個體的活動范圍，避免損害他人和社會的利益，為微觀經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造一個良好的運(yùn)營環(huán)境。政府對國家微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的主要目的在于實(shí)現(xiàn)對自然壟斷或存在信息障礙的部門的優(yōu)化資源配置，確保經(jīng)濟(jì)效率以及公平合理。

就我國目前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展中大國等的實(shí)際情況而言，我國的政府經(jīng)濟(jì)管理職能的內(nèi)容主要有以下幾個方面：

第一，對我國的國有資產(chǎn)進(jìn)一步完善監(jiān)管體制，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值以及增值；第二，要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，為我國制定相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)以及方針政策等，并且在此基礎(chǔ)上，出臺對資源、智力開發(fā)以及促進(jìn)科技發(fā)展、限制人口規(guī)模和保護(hù)社會環(huán)境等一系列的全局性方案，并制定對國家宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的相關(guān)政策、產(chǎn)業(yè)政策和其他需要依靠國家統(tǒng)一決策的重要事項(xiàng)；第三，通過對經(jīng)濟(jì)信息傳遞和掌控，采取經(jīng)濟(jì)、法律以及行政等的調(diào)控手段，對經(jīng)濟(jì)市場進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)、企業(yè)和部門的規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，以確保落實(shí)國家的重要經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)在長期內(nèi)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展；第四，為確保市場價(jià)格對社會資源以及國民收入優(yōu)化配置作用的有效發(fā)揮，政府需要對存在的壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和限制；第五，政府要對生態(tài)破壞等產(chǎn)生成本溢出或者說是具有負(fù)外部效應(yīng)的一系列經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行必要的監(jiān)管和限制，而對于科研教育等存在效益溢出或者說正的外部效應(yīng)的一系列經(jīng)濟(jì)活動要給予一定的支持，從而避免對市場正常運(yùn)行的妨礙；第六，確保社會公共產(chǎn)品的充足，從而減少因此而引發(fā)市場失靈的可能；第七，完善國民收入分配政策和社會保障制度，以確保國民收入分配的公平合理；第八，完善國家市場交易的相關(guān)規(guī)則以及市場體系，促進(jìn)市場中介組織的發(fā)展以及市場主體行為上的規(guī)范，保證市場的良好運(yùn)行；第九，對國家重點(diǎn)建設(shè)以及對外交流合作的重要項(xiàng)目等進(jìn)行組織和管理以保證其順利進(jìn)行。

而對上述職能進(jìn)行概括總結(jié)，主要是對國有資產(chǎn)以及經(jīng)濟(jì)市場進(jìn)行監(jiān)管的職能、進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能以及社會公共產(chǎn)品提供的職能。換句話說，這些職能也可以理解為對市場缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)的職能。

政府經(jīng)濟(jì)管理職能的定位

（一）過去存在的問題

自從改革開放我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型時期以來，市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立起來，代替了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并且日益完善，相應(yīng)的政府職能也由全能型逐漸轉(zhuǎn)向重視市場與政府之間的合理關(guān)系。但在實(shí)際操作中，由于行政理念、體制以及部門利益等的轉(zhuǎn)換和政府本身執(zhí)政能力的提高都需要一個長期的過程，以至于政府在職能定位和行使上長期存在缺位、錯位以及越位的問題，嚴(yán)重影響了政府經(jīng)濟(jì)職能的有效發(fā)揮。

政府在職能上的越位，主要指的是政府做了超越其職能范圍的事，例如政府與市場在功能上劃分不清，政府組織與企業(yè)組織、社會中介組織以及事業(yè)組織等區(qū)分不清。而錯位則主要指政府未能將職責(zé)范圍內(nèi)的事做好，具體來說就是政府在自身的職能劃分與定位上經(jīng)常存有重復(fù)以及混淆的狀況。至于缺位，就是指政府沒有履行相應(yīng)的職責(zé)，例如，許多本應(yīng)由政府提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)的領(lǐng)域出現(xiàn)了“空白”；政府對政績的過分追求造成公共服務(wù)職能的欠缺，無法真正提高人民的生活水平。目前，在政府履行職能過程中存在的這些問題，都極大地影響了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（二）定位社會主義市場經(jīng)濟(jì)下政府經(jīng)濟(jì)管理職能所需要遵循的原則

首先，要遵循適度性的基本原則。在我國一些相對較為落后的區(qū)域，政府應(yīng)該以發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)為主，政府職能的轉(zhuǎn)變要適應(yīng)地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。而在那些已經(jīng)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，則需要在當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，政府職能向社會事業(yè)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，也就是說在經(jīng)濟(jì)職能上注重公共服務(wù)。

其次，要將科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)原則。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，可以保證我國的行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變在正確的道路上前進(jìn)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，合理準(zhǔn)確定位，促進(jìn)社會管理與公共服務(wù)等職能的有效發(fā)揮。

最后，還要將和諧社會作為改革和轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。和諧社會是我國推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，我國政府在新形勢下的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變必須要以建成富國強(qiáng)民的和諧社會為終極目標(biāo)。

政府經(jīng)濟(jì)管理職能的合理定位以及實(shí)現(xiàn)路徑

（一） 市場經(jīng)濟(jì)參與主體視角

第一，從政府自身的角度來看，要從明確自身經(jīng)濟(jì)管理職能邊界以及強(qiáng)化公共服務(wù)功能這兩個方面入手。政府經(jīng)濟(jì)職能無論是偏重于市場還是非市場，都有可能會面臨相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要破除這種非此即彼的困境，就要在市場發(fā)揮對資源優(yōu)化配置主導(dǎo)作用的同時，對政府的經(jīng)濟(jì)管理職能有一個明確的界定，從而真正發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場失靈的“看不見的手”的作用而非直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。對于市場和企業(yè)能夠自行運(yùn)作的，政府盡量不干預(yù)。此外，政府經(jīng)濟(jì)職能邊界的內(nèi)縮一定會使政府公共職能的邊界得到擴(kuò)大。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時候，政府減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)必然會對社會公共服務(wù)提出更高的要求。因此，政府需要采取相應(yīng)措施提高就業(yè)、完善社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施以及公共行政體制的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)對政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化。

第二，從企業(yè)的角度來看，政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的職能主要是促進(jìn)作為市場競爭主體的企業(yè)的發(fā)展壯大，從而推動我國的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。具體來說，政府可以從三個方面入手：完善市場的運(yùn)行機(jī)制，從制度上增強(qiáng)競爭力，例如，建立國有資本在競爭領(lǐng)域的退出機(jī)制以及有助于民間資本進(jìn)入市場的競爭機(jī)制，并且在此基礎(chǔ)上改善監(jiān)管機(jī)制；完善組織結(jié)構(gòu)，從資本上增強(qiáng)競爭力，例如可以促進(jìn)競爭資本的發(fā)展壯大、整合優(yōu)勢企業(yè)資源，培育擁有市場競爭優(yōu)勢的強(qiáng)勢企業(yè)并推動中小企業(yè)的成長；完善資源供給體系，在科學(xué)技術(shù)上增強(qiáng)競爭力。例如，政府要樹立人才知識觀念，大力引進(jìn)優(yōu)秀科技人才以及先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，推動國家自主創(chuàng)新能力的提高。

第三，從社會的角度來看，政府經(jīng)濟(jì)職能的定位與實(shí)現(xiàn)，要充分考慮社會上那些作為國家公共領(lǐng)域核心的非政府、非營利性的組織。如果沒有這些社會組織廣泛的開展各類活動，政府也就無法彌補(bǔ)自身以及市場的缺陷，也就無法使人們的各種需求得到滿足。目前，面對市場機(jī)制的日益完善以及和諧社會的逐步邁進(jìn)，市場與政府的“失靈”現(xiàn)象也較易出現(xiàn)，這就需要作為第三部門的社會組織積極發(fā)揮其在彌補(bǔ)政府與市場不足上的重要作用，對于過去主要由政府發(fā)揮作用的市場調(diào)控以及公共產(chǎn)品供給等的職能更多地承擔(dān)。

（二）政府職能視角

為了使政府更好地履行自身經(jīng)濟(jì)管理的職能，政府應(yīng)該做好自己該做的事，不做不該自己做的事。過去“越位”了，現(xiàn)在就該“退位”，過去“缺位”了，現(xiàn)在就該“補(bǔ)位”。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制下，與西方發(fā)達(dá)國家相比，政府的作用范圍相對較大，而解決這一問題的關(guān)鍵在于政府對于自身定位的準(zhǔn)確性以及政府作用范圍的合理性。此外，政府還要明確自身的職能范圍，做自己真正該做的事（見圖1）。

第一，政府要強(qiáng)化對宏觀經(jīng)濟(jì)的管理職能。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府應(yīng)主要發(fā)揮好以下職能：戰(zhàn)略引導(dǎo)的職能，也就是說政府要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)在整體上的均衡和素質(zhì)的提高，為國家發(fā)展制定并實(shí)施發(fā)揮引導(dǎo)作用的中長期戰(zhàn)略計(jì)劃體系，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展；平衡協(xié)調(diào)的職能，通過采取合適的財(cái)政和貨幣政策，平衡總供給與總需求，通過轉(zhuǎn)移支付和稅收調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國民收入分配的協(xié)調(diào)合理；保護(hù)職能，也就是政府通過政策調(diào)控與信息引導(dǎo)等，減少市場和國際化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)本國在國際市場上的競爭力。

第二，政府要弱化自身對微觀經(jīng)濟(jì)的管理職能。我國在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，政府的職能從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了市場和價(jià)格對社會資源進(jìn)行優(yōu)化配置的作用，弱化了其在微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用并要求其逐漸退出。在我國目前市場經(jīng)濟(jì)日趨完善的情況下，我們一方面要減少政府對經(jīng)濟(jì)資源的控制，改由市場配置，同時將政府在此范圍內(nèi)的審批與監(jiān)管的權(quán)利也進(jìn)一步下放。而在另一方面，也要進(jìn)一步減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)中的不必要的干涉。

第三，政府要對中央和地方的經(jīng)濟(jì)管理職能范圍進(jìn)行科學(xué)合理地劃分。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有效發(fā)揮地方政府的積極性，并在明確雙方職責(zé)范圍的前提下尋找雙方之間的利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間關(guān)系的規(guī)范和法制化。

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