基于增減掛鉤模式“遷村并點”效益探究
——以邙山鎮(zhèn)六村為例

彭東海

(福建農(nóng)林大學(xué) 林學(xué)院，福建 福州 350002)

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基于增減掛鉤模式“遷村并點”效益探究
——以邙山鎮(zhèn)六村為例

彭東海

(福建農(nóng)林大學(xué) 林學(xué)院，福建 福州 350002)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是對農(nóng)村居民點整治規(guī)劃的新思路，被廣泛應(yīng)用在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中，對邙山鎮(zhèn)六村居民點整治“遷村并點”的規(guī)劃方案加以研究，探究城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤“遷村并點”模式下可取得的規(guī)劃效益，“遷村并點”不僅可以促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，而且可以完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民的居住環(huán)境；同時還可以促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程；但最終的規(guī)劃效益取決于方案的實施情況，所以在規(guī)劃方案實施過程中，為政府監(jiān)督管理部門提供政策參考；也為農(nóng)村居民點整治后的效益評價體系提供了參考依據(jù)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；農(nóng)村居民點整治；效益

當(dāng)前，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，以及不斷增加的用地需求和日益嚴(yán)格的耕地保護(hù)矛盾，使得如何處理好保障發(fā)展和保護(hù)耕地之間的關(guān)系成為我國當(dāng)前面臨的一個嚴(yán)峻形勢。因此，如何在土地資源供給有限的條件下，緩解建設(shè)用地供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，已成為我國政府高度重視的土地管理深化改革問題；通過農(nóng)村居民點整治，合理規(guī)劃新村，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和優(yōu)化用地布局，加快農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌，是緩解我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的土地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[1-2]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策正是在這種背景下提出的。

一、增減掛鉤——農(nóng)村居民點整治模式

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的前提下,將農(nóng)村結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)置換給城鎮(zhèn)使用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用和用地布局更合理的目標(biāo)。增減掛鉤模式下的農(nóng)村居民點整治主要有以下四種模式：

“遷村并點”模式。是指將村莊規(guī)模小、布局散、缺乏規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施差的小村莊實行規(guī)模搬遷，遷村并點至就近中心村或選址新建農(nóng)村社區(qū)，或者以某個交通相對方便、生活相對富裕的村莊作為中心村，以此為中心重新建設(shè)新的居住區(qū)的整治模式?！翱招拇濉备脑炷Ｊ健Ｖ饕轻槍ψ≌嫉匾?guī)模較大，空閑住宅、舊宅基地分布較多的村莊，通過舊村改造，充分利用村內(nèi)廢棄住宅和空閑土地，最大限度地合理利用土地，限制無序擴(kuò)展，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，達(dá)到節(jié)約集約利用土地的目的[3]?！稗r(nóng)民公寓”模式。主要是針對經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)的城市近郊且農(nóng)民愿意接受集體上樓的村莊，建造農(nóng)村多層住宅樓，使居住方式由宅院式向多層公寓式樓房發(fā)展，從而緩解建設(shè)用地的供需矛盾，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[4]?！斑w村上山”模式。主要是針對規(guī)模不大，占用平地及優(yōu)質(zhì)耕地而建的山區(qū)或丘陵地區(qū)的村莊，采取遷村向山麓地帶集中，將舊的宅基地復(fù)墾為耕地，并對新村進(jìn)行合理的規(guī)劃布局，從而實現(xiàn)切實保護(hù)耕地和居民點整治的目標(biāo)。

邙山鎮(zhèn)六村通過對居民點的整治，將缺乏規(guī)劃、布局散亂的小村莊實行搬遷，歸并到地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、公共服務(wù)功能等依附程度比較高的村莊，因此屬于“遷村并點”的居民點整治模式。

二、“遷村并點”村莊規(guī)劃效益探究——邙山鎮(zhèn)六村居民點整治規(guī)劃

(一)項目區(qū)現(xiàn)狀

1.地理位置

洛陽市老城區(qū)邙山鎮(zhèn)李家凹等六個村居民點綜合整治試點項目區(qū)位于老城區(qū)邙山鎮(zhèn)，包含望朝嶺、李家凹、土橋、營莊、后洞、蘇滹沱六個行政村。項目區(qū)所在的邙山鎮(zhèn)坐落在河南省洛陽市區(qū)北郊，著名的北邙山橫臥在洛陽市北部，像一條玉帶貼護(hù)著洛陽這顆中原明珠，海拔高于市區(qū)近百米，是洛陽的北大門。項目區(qū)位于邙山鎮(zhèn)中部，東臨邙山鎮(zhèn)徐村，向西、向北接孟津縣，西鄰、南臨310國道。項目區(qū)交通十分便利，機(jī)場路、王城大道交匯與此，310國道緊鄰項目區(qū)南部，地理位置優(yōu)越。地理坐標(biāo)介于東經(jīng)112°22′44″～112°27′35″、北緯33°59′30″～34°44′58″之間。

2.現(xiàn)存問題

農(nóng)村居民點缺乏規(guī)劃、村莊用地結(jié)構(gòu)不合理，布局散亂、占地規(guī)模大，項目區(qū)現(xiàn)狀村莊人均建設(shè)用地332.27m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過河南省農(nóng)村人均建設(shè)用地面積的國家標(biāo)準(zhǔn)，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；部分村民棄舊建新，但建新不拆舊，并且新建住宅向村莊外圍發(fā)展，不但占用了大量耕地，使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能不斷弱化，而且在一定程度上威脅著國家的糧食安全。同時村民環(huán)保意識不高，垃圾亂堆亂放，生活污水隨意排放，衛(wèi)生環(huán)境沒有保障，嚴(yán)重影響了村容村貌；村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施不齊全且條件差，已經(jīng)無法滿足村民的現(xiàn)代化的生活需要。

(二)新村規(guī)劃建設(shè)

1.人口規(guī)模預(yù)測

目前，項目區(qū)涉及望朝嶺、李家凹、土橋、營莊、后洞、蘇滹沱六個行政村共4 082戶12 543人，通過對其未來8年進(jìn)行人口預(yù)測，經(jīng)過調(diào)查分析，最終采用綜合平衡法[5]，具體計算見公式(1):

Pn=Po(1+r)t+N

式中，Pn為期末人口數(shù)；Po為基期人口數(shù)；r為人口自然增長率率；t為預(yù)測年限；N為規(guī)劃期末機(jī)械人口增長數(shù)。

根據(jù)近幾年洛陽市和項目區(qū)人口增長規(guī)律，綜合考慮人口自然增長和機(jī)械增長兩個方面的因素，同時參照邙山鎮(zhèn)人口增長率，確定項目區(qū)內(nèi)人口自然增長率為6‰，規(guī)劃期末的機(jī)械增長人口為2 100人，計算得到2020年項目區(qū)總?cè)丝跒?5 257人。

2.村莊建設(shè)規(guī)模

洛陽市老城區(qū)邙山鎮(zhèn)李家凹等六個村居民點綜合整治試點項目,總規(guī)模1 289.673 4公頃，規(guī)劃建新區(qū)為“老城區(qū)邙山鎮(zhèn)中心區(qū)新型社區(qū)”一部分，共4 028戶12 543人。

拆舊區(qū)面積50.869 5公頃，涉及李家凹、土橋、后洞、蘇滹沱、望朝嶺五個行政村，現(xiàn)狀全部為村莊，規(guī)劃期末調(diào)整為耕地(李家凹0.552 2公頃、土橋5.033 1公頃、后洞30.408 3公頃、蘇滹沱14.639 5公頃、望朝嶺0.236 3公頃)；拆舊區(qū)共2 590戶9 066人。

建新區(qū)面積為39.897 0公頃(占用耕地30.273 7公頃，園地1.066 3公頃，設(shè)施農(nóng)用地0.881 5公頃，現(xiàn)狀建設(shè)用地7.675 5公頃)，涉及李家凹、土橋、望朝嶺三個行政村。

3.新村選址

居民點整治“遷村并點”工作首先要解決的問題就是確定新村的位置。經(jīng)實際調(diào)研和多方案比選，規(guī)劃新址確定在李家凹、土橋、望朝嶺三個行政村的交匯處，該規(guī)劃新址距離中心城區(qū)較近，利于農(nóng)民多渠道就業(yè)；三個行政村靠近王城大道和機(jī)場路，交通方便且基礎(chǔ)條件較好，便于集中居住和完善基礎(chǔ)設(shè)施；新型社區(qū)建成后，適合發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。

圖1 “遷村并點”規(guī)劃位置示意圖

(三)新村 “遷村并點”規(guī)劃效益分析

1.可有效增加耕地面積，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

居民點整治從高效利用資源的高度,堅持工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城市集中、土地向大戶集中的原則,著力調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局,既保證了工業(yè)用地占補(bǔ)平衡的需要,又通過整治節(jié)約了大量的土地，有效增加了當(dāng)?shù)氐母孛娣e。項目區(qū)整治規(guī)模1 289.673 4公頃，拆舊區(qū)面積50.869 5公頃，現(xiàn)狀全部為村莊，規(guī)劃期末調(diào)整為耕地項目實施后預(yù)計新增耕地50.869 5公頃，新增耕地率為3.94%，整理出的耕地除去新村建設(shè)占用的指標(biāo)，可凈增耕地20.595 8公頃，建新區(qū)面積39.897公頃(其中占用耕地30.273 7公頃，園地1.066 3公頃，設(shè)施農(nóng)用地0.881 5公頃，現(xiàn)狀建設(shè)用地7.675 5公頃)項目完成后節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)34.600 3公頃，節(jié)地率34.60%。

2.可完善公共配套服務(wù)設(shè)施

項目區(qū)目前各村都有學(xué)校，部分村莊還設(shè)有衛(wèi)生院(室)、閱覽室等公共服務(wù)設(shè)施，但配套設(shè)施不夠完善且條件差。學(xué)校教職工人數(shù)少，教育相對落后；衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)備不齊全且比較落后；在生活方面，各村雖均有小型商店，但均為村民自家經(jīng)營且規(guī)模小，商品品種不夠齊全，服務(wù)水平不高,無法滿足村民現(xiàn)代化的生活需要[6]；其他基礎(chǔ)設(shè)施很少且比較低端，只能提供簡易的交往的公共空間，不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化、娛樂、休閑等日趨多樣的現(xiàn)代化需求。

表1 遷村并點節(jié)約用地效益指標(biāo)

經(jīng)過居民點整治“遷村并點”村莊規(guī)劃，在滿足“規(guī)模適度、相對集中、服務(wù)完善、街容整潔”的要求下，并執(zhí)行河南省新型社區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行規(guī)劃，住宅用地按組團(tuán)式結(jié)構(gòu)，各項配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和中心城區(qū)一致，實現(xiàn)水、電、路、通訊、網(wǎng)絡(luò)“五通”；并對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)便民、社區(qū)服務(wù)、市政公用等設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，很好地解決了項目區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善的現(xiàn)狀，并提高了公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的使用率，充分發(fā)揮了社會經(jīng)濟(jì)效益，切實改善了村民的生活環(huán)境。

3.可改善農(nóng)民的居住環(huán)境

居民點整治在土地節(jié)約集約利用和新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，綜合考慮建新區(qū)用地結(jié)構(gòu)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等需要，努力實現(xiàn)用地布局優(yōu)化、服務(wù)設(shè)施齊全化、村莊綠化等目標(biāo)，改善農(nóng)民的居住環(huán)境。過去,由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)使村莊“臟、亂、差”的現(xiàn)象[7]，實施居民點整治規(guī)劃后,建新區(qū)設(shè)置了垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、垃圾收集點和廢物箱等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；合理的規(guī)劃使村莊之間變得井然有序，民居整齊劃一；同時村內(nèi)還建有娛樂休閑廣場等完善的配套設(shè)施，從而使新村社區(qū)的居住環(huán)境煥然一新。

新村居住區(qū)總平面布局盡量將建筑與綠化景觀進(jìn)行穿插與滲透，通過建筑與綠地的結(jié)合，使小區(qū)圍而不閉，左右通透，既保證了高層建筑之間開敞的樓距，又自然形成了小區(qū)的集中綠地。綠化設(shè)計強(qiáng)調(diào)生態(tài)，注重環(huán)境，綠地體系由綠地廣場貫穿整個小區(qū)，使得綠化小品、廣場、園林休閑步道及草坪形成了點、線、面的綠化網(wǎng)絡(luò)，且居住區(qū)內(nèi)設(shè)計一個開敞式的中心花園及開放式運(yùn)動場所，為村民們營造了一個舒適、現(xiàn)代、和諧的居住環(huán)境。

4. 加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場提供動力

通過居民點整治，國家和當(dāng)?shù)卣畬①Y金投入到新農(nóng)村建設(shè)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時還有一些惠農(nóng)政策，村莊可以以此為機(jī)遇，通過加快自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小與周邊城鎮(zhèn)的差距[8]；通過居民點的重新規(guī)劃，當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源得到節(jié)約集約利用，村集體可以用整治復(fù)墾得到的土地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，興辦農(nóng)產(chǎn)品加工廠，完善的基礎(chǔ)設(shè)施還可以吸引外面企業(yè)投資入駐，這樣不但促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且為農(nóng)民和農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)提供了新的途徑，從而增加農(nóng)民的收入，同時激發(fā)了農(nóng)村居民的消費(fèi)需求，擴(kuò)大農(nóng)村的消費(fèi)市場，實現(xiàn)國家依靠內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長的目標(biāo)。

5.推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為解決資金籌措問題提供保障

通過增減掛鉤“遷村并點”居民點整治，土地實現(xiàn)節(jié)約集約利用。農(nóng)村建設(shè)用地整理所節(jié)約的土地，除了用于農(nóng)村自身的建設(shè)，當(dāng)?shù)卣€可以將節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)有償置換到城鎮(zhèn)使用，將得到的補(bǔ)償費(fèi)用于農(nóng)村居民點的整治和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不但可以達(dá)到改變農(nóng)村貧窮落后面貌的目的，而且為吸引招商投資奠定了基礎(chǔ)，很好地解決了我國當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)資金不足的問題。同時通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的運(yùn)用，可以為促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供用地空間和發(fā)展環(huán)境，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[9]。

6. 為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場提供依據(jù)，可推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化

通過增減掛鉤模式的農(nóng)村居民點整治，將拆舊區(qū)整治復(fù)墾為耕地，在實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的前提下，將獲得的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)(稱為“地票”)作為產(chǎn)權(quán)交易市場的商品，以地票作為交易標(biāo)的，通過政府的政策導(dǎo)向，購買的地票可以成為城市發(fā)展建設(shè)過程中新增加的用地計劃，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地實現(xiàn)大范圍遠(yuǎn)距離的增減掛鉤[10]，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一的土地交易市場，為推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化提供了改革的依據(jù)，同時也為消除土地市場二元結(jié)構(gòu)找到了突破點。

本文以邙山鎮(zhèn)六村居民點整治規(guī)劃方案為例，探究了增減掛鉤“遷村并點”模式下的居民點整治規(guī)劃可以取得的效益，指出農(nóng)村居民點整治的必要性，強(qiáng)調(diào)通過項目區(qū)新村“遷村并點”建設(shè)，不僅可以提高土地的集約節(jié)約利用，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾；而且可以完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時帶動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這對逐漸消除城鄉(xiāng)差距，推動我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義，同時為居民點整治效益評價體系提供了參考依據(jù)。但最終取得的規(guī)劃效益，取決于方案的實施情況，只有在規(guī)劃方案實施過程中，建立嚴(yán)格完善的監(jiān)督制度，把規(guī)劃方案落實到實處，才可以取得上述效益。

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OntheBenefitsofVillageRelocationandCombinationSchemeBasedonBalancingbetweentheIncreaseandDecreaseofUrbanandRuralConstructionLand：A Case Study of Six Residential Points in Mangshan Town

PENG Dong-hai

(School of Forestry, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, China)

Keeping balance between the increase and decrease of urban and rural construction land is new to the rural residential land consolidation plans, which is widely used in the current new socialist countryside construction. Analyzing “the village relocation and combination scheme” of six residential points in Mangshan Town and exploring the benefits this mode may bring, we can conclude that “village relocation and combination” can promote the economical and intensive utilization of land, improve public infrastructure and the living environment and promote the development of the rural economy and urban and rural integration process. However, the ultimate benefits depend on the scheme implementation. In the planning process, it provides policy reference to the government supervision and management departments and reference for the benefit evaluation system of rural residential land consolidation.

balancing between the increase and decrease of urban and rural construction land; rural residential land consolidation; benefits

2013-11-08

彭東海(1988-),男，河南信陽人，福建農(nóng)林大學(xué)林學(xué)院碩士研究生。

F320.3

：A

：1009-2463 (2014)05-0012-04