走向公民社會：非政府組織參與體育公共服務的路徑分析

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走向公民社會：非政府組織參與體育公共服務的路徑分析

江育恒*

20世紀90年代以來，“全球性社團革命”促成了非政府組織在世界范圍內的空前發(fā)展。通過非政府組織對體育公共物品的供給，來解決人們日益增長的體育需求，已經(jīng)成為學者們關注的前沿研究領域。文章通過對非政府組織參與體育公共服務研究的緣起和發(fā)展進行文獻梳理和分析，并借鑒西方公民社會理論對我國體育非政府組織的改革提出了政策建議。研究認為，在當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，建立政府與非政府組織的良性互動關系，優(yōu)化體育非政府組織的治理模式，強化其承接體育公共服務專業(yè)化能力，是我國體育公共服務發(fā)展的重要趨勢。

非政府組織 體育公共服務 公民社會 國家治理

一、研究的緣起

近年來，在競技體育高度發(fā)展的同時，被稱為“第二奧林匹克運動”的大眾體育逐漸成為人們關注的焦點，參與體育鍛煉、享受運動休閑成為人們的內在需求。重視公共服務的變革與效率是當今世界范圍內的一個普遍性現(xiàn)象，已經(jīng)成為衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展水平和政府效能的最大尺度。*參見樊炳有、高軍：《體育公共服務——內涵、目標及運行機制》，人民體育出版社2010年版，第1頁。長期以來，我國體育公共服務的供給主要依靠政府。體育公共服務概念的“公共利益性”、“供給主體多元性”和“政府主導性”特征決定了政府在純體育公共服務和基本體育公共服務中的絕對主導地位。*參見周愛光：“從體育公共服務的概念審視政府的地位和作用”，載《體育科學》2012年第5期，第70頁。基于公共部門權力源自于政府以及政府追求的普遍性公共利益，政府有向公民提供服務的責任，同時它也通過服務達到管理和控制的目的。但隨著公共服務由政府直接生產(chǎn)的單一生產(chǎn)模式走向多元主體競爭合作的多元生產(chǎn)模式，政府在公共服務中的角色定位也發(fā)生了很大變化。公共服務應當由政府來供給，但并不意味著公共服務的供給主體就應當唯一地由政府提供。*參見肖林鵬：“論我國公共體育服務供給的基本問題”，載《體育文化導刊》2008年第1期，第11頁。

自古典經(jīng)濟學家在18、19世紀提出公共物品的概念后，學者們對公共物品公共提供的觀點就提出過諸多質疑。*參見劉燕：“公共選擇、政府規(guī)制與公私合作：文獻綜述”，載《浙江社會科學》2010年第6期，第109頁。特別是伴隨著全球范圍內新公共管理運動的興起，更多依靠民間機構成為各國政府的共識。在社會資源的配置上，正如彼得斯所言：“應用市場化的方式改革政府的基本理論依據(jù)是，市場作為分配社會資源的機制比政府更具效率”*[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府的未來治理模式》，吳愛民等譯，中國人民大學出版社2001年版，第23頁。。尼古拉斯·亨利也指出美國政府公共服務民營化的原因在于“市與縣服務民營化最普遍的動機是內部嘗試去降低行政成本，其次是外部的財政壓力?！?[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，張昕譯，中國人民大學出版社2002年版，第115頁。20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家紛紛掀起了以公共服務市場化為核心主題的行政改革浪潮，*參見廖文劍：“西方發(fā)達國家基本公共服務均等化路徑選擇的經(jīng)驗與啟示”，載《中國行政管理》2011年第3期，第98頁。在體育公共服務供給中開始重視政府職能轉變。英國作為較早實行體育公共服務市場化改革的國家，通過強制性競標方式等一系列改革措施，私人主體、社會主體開始參與體育公共服務的供給，并和政府相互協(xié)作。*參見劉玉：“體育公共服務市場化改革——發(fā)達國家經(jīng)驗及借鑒”，載《北京體育大學學報》2012年第11期，第7頁。澳大利亞聯(lián)邦政府體育與休閑部于1998年專門頒布了“競爭投標與合同辦法”，要求社區(qū)體育中心不再由政府單獨管理，而是全面采用競爭投標的辦法讓社會參與競爭，提高體育公共服務質量。*See Alston M，“Social exclusion in rural Australia，” In Cocklin C．& Dibdin J，Sustainability and Change in Rural Australia(University of New South Wales Press 2005)144-146．體育公共服務的市場化、社會化和分權化改革無疑是未來體育公共服務發(fā)展的主要趨勢。

20世紀90年代以來，在“全球性社團革命”的大背景下，非政府組織在世界范圍內得到了空前的發(fā)展，其活動領域滲透到文化教育、社會服務、醫(yī)療保健、休閑娛樂、扶貧救困、環(huán)境保護、國際維和、人權問題、婦女兒童老人權益保護等方面，影響深遠。非政府組織以其公益性、靈活性、志愿性等優(yōu)勢，可以填補政府和企業(yè)在體育公共服務供給中的空白和盲點，使公共服務的供給更加公平和有效率(見表1)。“十二五”時期是我國建設體育強國、推進體育事業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展、新跨越的重要時期，也是體育公共服務體系建設的關鍵時期。*參見鄭家鯤：“‘十二五’時期構建我國公共體育服務體系的若干思考”，載《成都體育學院學報》2011年第12期，第1頁。正是在這樣的背景下，如何通過非政府組織對體育公共物品的供給，來解決人們日益增長的體育需求，已經(jīng)成為越來越多的學者們關注的前沿研究領域。

表一 三個部門的優(yōu)勢和劣勢

二、概念界定與文獻綜述

(一)體育公共服務的概念界定

“公共”是相對于“私有”而言的，表明了針對某一對象擁有所有權或使用權的人數(shù)。從最寬泛的意義上說，凡是涉及到一個人以上的對象都屬于“公共”的范疇。*參見周義程：“公共利益、公共事務和公共事業(yè)的概念界說”，載《南京社會科學》2007年第1期，第82頁。公共服務通常指建立在一定社會共識基礎上，國家全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應公平、普遍享受的服務，*參見樊炳有、高軍：《體育公共服務——內涵、目標及運行機制》，人民體育出版社2010年版，第27頁。包括城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。

通過對研究文獻的分析，筆者發(fā)現(xiàn)，盡管存在一些爭議，但在國內絕大多數(shù)研究者的論文中，“體育公共服務”和“公共體育服務”仍然指代同一個概念。對“體育公共服務”的理解，目前有代表性的觀點包括：樊炳有認為，體育公共服務是提供體育公共產(chǎn)品和服務行為的總和，包括加強體育公共設施建設、發(fā)展體育公共事業(yè)、發(fā)布體育公共信息等，為豐富社會公眾生活和參與社會體育活動提供社會保障和創(chuàng)造條件。*參見樊炳有：“體育公共服務的理論框架及系統(tǒng)結構”，載《體育學刊》2009年第6期，第14～19頁。劉亮認為，體育公共服務指為實現(xiàn)和維護社會公眾或社會共同體的體育公共利益，保障其體育權益的目標實現(xiàn)，以政府為核心的公共部門，依據(jù)法定職責，運用公共權力，通過多種方式與途徑，以不同形態(tài)的體育公共物品為載體，所實施的公共行為的總稱。*參見劉亮：“我國體育公共服務的概念溯源與再認識”，載《體育學刊》2011年第3期，第34～40頁。王才興認為，體育公共服務是由公共部門或準公共部門共同提供的，以滿足社會成員的基本體育需要為目的，著眼于提高市民身體素質和生活質量，既給市民提供基本的體育文化享受，也提供并保障社會生存與發(fā)展所必需的體育環(huán)境與條件的公共產(chǎn)品和服務行為的總稱。*參見王才興：“上海市體育公共服務的實踐與探索”，載《體育科研》2008年第2期，第20～26頁。范冬云認為，體育公共服務即政府、企業(yè)或第三部門等供給主體為滿足社會成員體育需求而提供的體育公共產(chǎn)品的一個過程，它不僅關注體育公共服務的內容和形式，更為關注的則是體育公共服務的效果、進程及其群眾滿意度。*參見范冬云：“我國體育公共服務研究中幾個問題的探討”，載《成都體育學院學報》2010年第2期，第6～7頁。綜合學者們的觀點，本文研究的“體育公共服務”可以初步理解為政府、企業(yè)和政府組織等供給主體為滿足社會成員體育需求而提供體育公共產(chǎn)品和服務行為的總稱。

(二)非政府組織的概念界定

非政府組織(Non-governmental Organizations，NGO)一詞最早出現(xiàn)在1945年6月簽訂的《聯(lián)合國憲章》中，1952年聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會將非政府組織定義為：凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織均可被看作非政府組織。世界銀行認為，任何民間組織，只要它的目的是援貧濟困，維護窮人利益，保護環(huán)境，提供基本社會服務，或促進社區(qū)發(fā)展，都可稱為非政府組織。除了非政府組織，還有許多名稱用來描述世界上出現(xiàn)的此類組織，例如“非營利組織”、“第三部門”、“民間組織”“社會組織”、“志愿組織”等等。美國學者羅格·朗曼還使用了“社團”一詞，他認為社會由家庭、市場、國家和社團四個制度機制組成，社團是獨立于家庭之外、不受市場和政治勢力影響的社會空間。*See Lohmann RA，The Commons：New Perspectives on Nonprofit Organizations and Voluntary Action，(San Francisco：Josser-Bass Publishers1992)17-18，62．這些名稱大同小異，區(qū)別在于側重點不同。本文使用“非政府組織”這一名詞，主要是強調與政府的區(qū)別。

我國學者也對國內出現(xiàn)的此類組織做出了界定：王名等認為，第三部門是指在政府部門和以營利為目的的企業(yè)(市場部門)之外的一切志愿團體、社會組織或民間協(xié)會。這些組織的集合就構成“非營利部門”，或者“第三部門”，與政府部門、市場部門共同構成現(xiàn)代社會的三大支柱。*參見王名等：《中國社團改革：從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社2001年版，第12頁。賈西津認為，非政府組織是指在政府、家庭和企業(yè)以外的領域中，具有不同程度的自治性、志愿公益性或互益性的組織，但排除教會、政黨和宗族組織。*參見賈西津：《第三次改革：中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，清華大學出版社2005年版，第35頁。1998年，國務院將設于民政部的社會團體管理局改為民間組織管理局，“民間組織”被作為“非政府組織”的官方用語開始正式使用。體育非政府組織這一說法是從非政府組織的分類中得出的，王名把非政府組織按照活動領域劃分為環(huán)境NGO、人權NGO、婦女NGO，*參見王名：“中國的非政府公共部門(上)”，載《中國行政管理》2001年第5期，第34頁。那么我們暫且可以把體育領域中的非政府組織稱為體育非政府組織，它同樣具有非政府組織所具有的組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性等基本屬性。*參見[美]萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視野》，賈西津譯，社會科學文獻出版社2002年版，第3～4頁。其主要內容包括：各類體育社團、非營利性體育俱樂部、體育協(xié)會、體育學會、非營利的體育事業(yè)單位、體育類民辦非企業(yè)單位以及民間體育組織等。*參見劉玉：“我國體育公共服務發(fā)展中體育非營利組織參與困境與對策研究”，《山東體育學院學報》2010年第9期，第17頁。

(三)國內外研究進展與評估

非政府組織的研究已經(jīng)成為學術界的熱點，對非政府組織提供體育公共服務的研究在當前研究中也占據(jù)了重要的位置，不少論文涉及到這一領域。體育公共服務供給是體育公共服務體系的重要內容，目前國內外學術界己基本達成了以政府為主多元化供給模式的共識。

被稱為“世界民營化大師”的美國學者薩瓦斯從公共產(chǎn)品民營化的背景、理論與實踐三個方面論證了民營化是改善政府供給的最佳途徑，指出政府不再限于傳統(tǒng)的公共服務供給者的角色，第三部門已經(jīng)利用他們的公益性和群體號召性參與到公共性服務供給領域。*參見[美]E．S．薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第249～261頁。斯托克認為，在公共價值管理范式下，政府并非公共價值唯一生產(chǎn)者，企業(yè)、第三部門和社會團體都可能會扮演重要的角色，公共服務提供必須根據(jù)公眾偏好的傳遞機制，選擇合適部門以共同生產(chǎn)公共價值。*See Stoke G，“Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance，” American Review ofPublic Administration2006(1)：51．文森特·奧斯特羅姆最早將“多中心”引入到公共事務治理研究中，強調在治理公共事務時沒有絕對的權威中心，政府、私營部門、公民個人共享權力、共擔責任，參與治理的各方建立起相互依賴、相互協(xié)商、相互合作的關系。*參見[美]文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》(毛壽龍譯)，上海三聯(lián)書店1999年版，第26頁。萊斯特·薩拉蒙的志愿失靈理論(Voluntary Failure Theory)指出非政府組織在公共服務供給過程中存在慈善供給不足(philanthropic insufficiency)、慈善特殊性(philanthropic particularism)、家長作風(philanthropic paternalism)、慈善工作業(yè)余化(philanthropic amteurism)等弊病，*See Salamon L M，“Rethinking Public Management：Third Party Government and the Changing Forms of Government Action，” Public Policy1981(3)：255-275．然而這些弊病同時也是政府的優(yōu)勢之處，二者正好對應互補。亨利·漢斯曼提出合約失靈理論(Contract Failure Theory)，認為社會組織具有“非分配性限制”的特征，導致社會組織在提供某些物品時具有優(yōu)勢。*See Hansmann H B，“The Role of Nonprofit Enterprise，” The Yale Law Journal 1980(89)：840-843．戴維·奧斯本、特德·蓋布勒通過研究公私合作模式在體育設施上的成功案例，認為在體育產(chǎn)業(yè)中，私有化通常發(fā)生在體育設施建設及賽事管理和體育設施的管理當中。*參見[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，東方編譯所編譯，上海譯文出版社1999年版，第193頁。斯托爾特、迪特默、布蘭韋爾從慈善的角度研究了體育公共物品供給問題，其研究表明，美國眾多的體育協(xié)會等民間體育機構通過慈善等方式為社區(qū)大眾提供了豐富的體育公共物品和服務。*參見[美]斯托爾特等：《體育公共關系：組織傳播管理》，易劍東等譯，遼寧科學技術出版社2008年版，第3頁。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，民間體育組織的逐漸成長與壯大，中國的體育非政府組織研究更凸顯重大的現(xiàn)實意義。中國體育非政府組織研究是多個學科領域共同關注的焦點問題，多維理論視角的研究在研究背景、討論框架和價值預設方面具有某些相同的特征，但由于各種理論視角來源于不同的學術脈絡，其研究的側重點各不相同。*參見陶運三：“體育非營利組織研究的多維理論視角析評”，載《天津體育學院學報》2010年第2期，第178頁。國內學者通過對體育非政府組織的研究，界定了體育非政府組織的定義、類型、特點，對非政府組織提供體育公共服務的可行性以及非政府組織在體育公共服務中的作用進行了分析。劉欣然等認為，非政府組織在構建群眾性多元化體育服務體系中具有創(chuàng)新優(yōu)勢、公平優(yōu)勢、適應優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢。*參見劉欣然等：“對第三部門在構建群眾性多元化體育服務體系作用的思考”，載《首都體育學院學報》2006年第6期，第94～95頁。陳靜霜認為，非政府組織是以實現(xiàn)社會利益為宗旨，這決定其在體育公共服務產(chǎn)品的提供中能較好地保證產(chǎn)品的高質量，彌補了以實現(xiàn)利潤最大化為目的的企業(yè)在公共產(chǎn)品提供中的不足。*參見陳靜霜：“我國公共體育服務模式選擇與供給主體分析”，載《成都體育學院學報》2009年第6期，第65頁。李大新認為，我國體育公共物品的供給面臨市場失靈和政府失靈的現(xiàn)象，第三部門所具有的外在動力和自身優(yōu)勢決定了體育公共物品第三部門供給的可行性，且第三部門供給呈現(xiàn)出體制內和體制外的“二重性”結構特征。*參見李大新：“我國體育公共物品第三部門供給現(xiàn)狀及發(fā)展方向”，載《北京體育大學學報》2011年第7期，第17頁。

另外，已有學者對我國體育非政府組織的發(fā)展困境進行了研究。劉玉指出了我國體育非政府組織目前面臨相關理論研究薄弱，供給邊界與限度不明；數(shù)量較少，專業(yè)人才流失嚴重，獨立性不強；政府支持不夠，活動經(jīng)費不足；缺乏有效監(jiān)管，參與我國體育公共服務供給效率低下等問題。*參見劉玉：“我國體育公共服務發(fā)展中體育非營利組織參與困境與對策研究”，載《山東體育學院學報》2010年第9期，第17～22頁。劉明生、李建國指出了城市社會體育組織參與體育公共服務存在參與體制不順、參與機制不暢、參與能力不足等現(xiàn)實困境。*參見劉明生、李建國：“城市社會體育組織參與體育公共服務的困境與對策”，載《上海體育學院學報》2012年第3期，第54～56頁。針對以上問題，劉明生研究提出了促進社會體育組織參與公共服務的發(fā)展對策，包括建立社會體育組織參與體育公共服務功能對接模式；政府為社會體育組織承接體育公共服務提供體制保障；加強社會體育組織承接體育公共服務能力建設等。*參見劉明生：“城市社會體育組織參與體育公共服務的發(fā)展模式研究”，載《南京體育學院學報》2012年第4期，第17～18頁。尹維增等提出通過拓寬資金和體育產(chǎn)品來源渠道，強化非政府組織自主性，優(yōu)化組織制度環(huán)境，實行透明運作形式，加強科學的保障監(jiān)督機制等途徑完善非政府組織自身建設，提升體育公共服務能力。*參見尹維增等：“體育公共服務的非政府組織供給”，載《武漢體育學院學報》2013年第10期，第20～22頁。

國外對非政府組織的研究起步較早，西方發(fā)達國家的非政府組織也已經(jīng)發(fā)展的相當成熟，許多國家在很大程度上依賴于非政府組織提供體育公共服務。在我國，非政府組織起步較晚，對非政府組織的研究較少。從研究范式和領域來看，既有文獻主要是基于政治學和社會學的視角，集中于非政府組織概念的爭論、特征及作用的探討。國內學者對非政府組織參與體育公共服務供給的原因、作用及缺陷等問題關注較多，并形成了具有一定理論價值的觀點與成果，但是對非政府組織參與體育公共服務供給的效率研究關注不夠，更缺少基于供給主體的治理視角的理論與實證研究。在建設服務型政府的背景下，雖然近年來我國對體育公共服務供給主體的研究呈現(xiàn)增加趨勢，但研究的深度和廣度不夠，對各主體間相互關系、權責界定以及政策安排等研究還有待進一步深化。因此，我國公共服務問題在體育領域的研究需要借鑒國外的先進經(jīng)驗和理念，引入多元競爭合作機制，促進體育公共服務的社會轉型，對非政府組織參與體育公共服務具體路徑進行系統(tǒng)研究，以保障我國體育公共服務持續(xù)、有效、健康發(fā)展。

三、公民社會理論與中國體育非政府組織的發(fā)展

“公民社會”一詞譯自英語“civilsociety”，源于拉丁文“civilis socitas”，該詞源最早可以追溯到古希臘時代。亞里士多德在其《政治學》一書中就曾使用過這一名詞，特指城邦作為一種憲法而建立起來的獨立自足的社團的性質。*參見[希]亞里士多德：《政治學》，吳彭壽譯，商務印書館1981年版，第1頁。公元前1世紀，西塞羅最早提出“公民社會”這個概念，主要指已發(fā)達到出現(xiàn)城市的文明政治共同體的生活狀況。黑格爾最早把公民社會和政治國家進行明確區(qū)分，在他看來，公民社會是處于家庭和國家之間的倫理發(fā)展階段，是由每個特殊人滿足自己需要的整體所構成的混合體，亦即任性和普遍性的混合體。*參見呂世倫：《黑格爾法律思想研究》，中國人民公安大學出版社1989年版，第12頁。

20世紀80年代以來，公民社會的概念得以復興。根據(jù)戈登·懷特的定義，公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而成，以保護或增進他們的利益或價值。*參見[英]戈登·懷特：“公民社會、民主化和發(fā)展：廓清分析的范圍”，載何增科：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第164頁。薩爾瓦多·吉內爾認為公民社會是一個在歷史上逐步形成的個人權利、自由及志愿結社的領域，任何一個成熟的公民社會都至少具有五個突出的要素：個人主義、個人私域、市場、多元主義和階級。*參見[西]薩爾瓦多·吉內爾：“公民社會及其未來”，載何增科：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第155頁。加拿大政治思想家泰勒提出了公民社會的強定義和弱定義：在強定義下，當透過不受國家支配的自治社團，社會可以自我建設及協(xié)調起來時，這才是公民社會；在弱定義中，公民社會是指那些不受國家力量支配的自治社團的存在。*See Charles T，“Modes of Civil Society，” Public Culture 1990(1)：98．綜以觀之，從公民社會理論的本源來看，它是一個完全源于西方并在漫長的歷史演變過程中內涵不斷豐富的概念。現(xiàn)代社會一般存在三個相對獨立的領域，即政治國家領域、市場經(jīng)濟領域和公民社會領域。公民社會通常被理解為一個由無數(shù)社會自組織構成的社會領域，它是獨立于國家的私人領域和公共領域。*參見[德]尤爾根·哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，曹衛(wèi)東等譯，學林出版社1999年版，第12頁。這些社會自組織有別于傳統(tǒng)的社團，具有自愿性的特征，強調人的價值認同和心理認同。*參見戴堅：“公共領域：一種社會與國家關系的解讀”，載《天津社會科學》2008年第4期，第60頁。公民社會概念的使用源于近代自由主義政治哲學，出于對保護個人自由權利的思考和對政治專制的批判，先驅們認為公民社會先于或獨立于國家而存在，這對非政府組織的發(fā)展是極大的精神推動。

社會科學的研究者已經(jīng)開始將公民社會理論應用于中國社會的經(jīng)驗現(xiàn)象分析，并逐漸發(fā)展為指導中國政治研究的主導性范式。*See Da-hua & David Yang，“Civil Society as an Analytic Lens for Contemporary China，” China：An International Journal 2004(1)：1-27．體育非政府組織的發(fā)展與國家政治、經(jīng)濟和文化的變遷息息相關。新中國成立前，社會體育組織繼承了傳統(tǒng)文化的特質，尋求與國家權力和政治保持平衡的關系；新中國成立后，社會體育組織大量增加，但是，由于在形式上與政府行政部門“同構”，社會體育組織的性質仍然較為模糊。*參見黃亞玲：“中國體育社團的發(fā)展——歷史進程、使命與改革”，載《北京體育大學學報》2004年第2期，第157頁。公民社會理論產(chǎn)生于西方特定的歷史文化背景，在我國并不完全具備適用條件，但隨著改革開放的深入進行和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民社會的理論主張在我國體育非政府組織的發(fā)展實踐中已經(jīng)有所滲透。*參見王錚、張遠蓉：“基于市民社會和法團主義理論對我國體育非營利組織發(fā)展的思考”，載《南京體育學院學報》2011年第5期，第40頁。中國體育公共服務的有效實現(xiàn)，有賴于國家以外的社會層面的廣泛參與，自1998年以來，一種非政府組織公共服務意識正在中國社會初步形成，雖然這種整體服務意識還很幼稚，但基本上是健康的，它的發(fā)展將成為推動中國體育非政府組織發(fā)展的強勁動力。*參見趙黎青：“論中國非營利部門意識的形成及其意義”，載《學會月刊》2004年第11期，第29頁。公民社會的發(fā)展意味著發(fā)展體育的格局是一個由政府與公民社會連成的網(wǎng)絡。在網(wǎng)絡中，政府與公民社會的體育社團組織各行其職、互為補充、協(xié)調發(fā)展，成為在“強政府、強社會”的新權力結構。*參見黃亞玲：《論中國體育社團——國家與社會關系轉變下的社團改革》，北京體育大學出版社2004年版，第119，125頁。從這一角度而言，公民社會理論對我國體育非政府組織的改革提供了堅實的理論基礎。

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，國家治理面臨的核心問題是構建有效應對或化解公共問題的公共領域的理性秩序，*參見楊冠瓊、劉雯雯：“公共問題與治理體系——國家治理體系與能力現(xiàn)代化的問題基礎”，載《中國行政管理》2014年第2期，第15頁。而治理能力現(xiàn)代化建設的重點便是處理好政府、市場、社會的關系。*參見高小平：“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑”，載《中國行政管理》2014年第1期，第9頁。西方文化中強調國家權力不能侵蝕民間體育組織的權力，體育非政府組織更多表達的是民眾參與體育的意愿和社會多元文化的需要。*參見黃亞玲：“制約中國體育社團組織發(fā)展的文化因素”，載《山東體育學院學報》2004年第3期，第13頁。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民意識將不斷增強，社會對政府的回應性要求也在不斷提高。作為國家治理的一支重要力量，公民社會以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共治理的成效，無論政治精英，還是知識精英或經(jīng)濟精英，都在積極參與并推動著非政府組織向前發(fā)展。*參見王名：“走向公民社會——我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢”，載《吉林大學社會科學學報》2009年第3期，第11～12頁。讓體育非政府組織承擔政府失靈部分的體育公共服務職能，培育自發(fā)性群眾體育組織，更好地聯(lián)合利用稀缺資源，促使公共體育政策領域中不同利益主體團結協(xié)作，才能克服政府部門和公共服務的碎片化，為公民提供無縫隙而非分離的服務。*See Christopher P，“Joined-up Government：A Survey，” Political Studies Review 2003(1)：135．

四、非政府組織參與體育公共服務的演進路徑

國家和公民社會在社會發(fā)展中是一對既相互制衡，又相互促進，并最終導致社會健康、和諧、平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展的兩股不可或缺的政治力量。*參見高力翔等：“我國市民社會發(fā)展滯后與非營利性體育組織異化的相關性”，載《上海體育學院學報》2008年第1期，第34頁。社會的發(fā)展是兩股勢力共同作用的結果，社會的和諧在于國家與公民社會“共生共強”。我國因目前公民社會發(fā)育滯后所導致的體育非政府組織異化發(fā)展應該是暫時的。隨著國家的進步，公民社會的發(fā)育健全，其異化將被逐步矯正，而其進一步規(guī)范發(fā)展是可以期待的。

(一)促進與政府的良性互動關系，建立有效的政策保障機制

與僅僅依靠政府提供體育公共服務相比，政府與非政府組織的互動合作可以把政府作為資源動員者的優(yōu)勢和私人部門作為服務提供者的優(yōu)勢結合起來，對雙方開展活動和組織目標的實現(xiàn)都是有利的。在進行體育公共服務供給主體多元化的改革過程中，不同供給主體在提供體育公共服務的過程中應該各有側重，盡量避免相互重疊和覆蓋。*參見荊俊昌、馮欣欣：“服務型政府背景下公共體育服務的多元化供給研究”，載《沈陽體育學院學報》2010年第6期，第86頁。對于政府與非政府組織關系的最經(jīng)典闡釋，是由Benjamin Gidron、Ralph Kramer和Lester M.Salmon等學者通過對多個國家公共服務供給的比較研究以后，提出的關于公共服務供給模式理論。該理論認為，公共服務供給分為服務資源支持和服務實際配送兩大核心要素，其中，服務資源支持包括服務的授權和經(jīng)費籌集。政府與非政府組織都可以成為公共服務的主體，根據(jù)不同國情，實施不同供給模式(見表2)。

表二 政府與非政府組織的關系模式

政府與社會共同管理體育事務的結合型管理模式是我國體育管理體制改革發(fā)展的方向。以美國公共行政學家登哈特夫婦為代表的新公共服務理論推崇公共服務精神，重視公民社會與公民身份，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治；強調公共管理的本質是服務，政府或公務員的首要任務是幫助公民明確表達并實現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會，即“服務而非掌舵”。*參見[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務：服務而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2004年版，第7～10頁。在當前我國建設服務型政府和體育事業(yè)改革的背景下，建立政府與非政府組織的互動合作關系，使二者在組織上相互獨立，職能上相互協(xié)作補充，彼此監(jiān)督，相互影響，相互依存，相互促進，對于提高體育公共服務供給的數(shù)量和質量，加強服務型政府建設，推進非政府組織的發(fā)展和推動體育事業(yè)改革具有重大意義。

還權于社會組織，培育非政府組織的自主治理能力，毫無疑問是健全政府主導的社會協(xié)同治理格局最重要的現(xiàn)實切入點。政府應制定有效的體育公共政策，調動社會力量參與體育公共服務建設，實現(xiàn)服務供給主體的多元化和方式的多樣化。*參見陳玉忠：“《全民健身條例》背景下的社會體育管理體制改革”，載《體育科研》2010年第4期，第6頁。一方面，體育行政部門必須明確自身職能定位，將具體的體育公共服務職能轉移出去，讓專門的社會體育組織來承接，對非政府組織參與體育公共服務提供政策支持；另一方面，應盡快厘清體育公共服務、體育市場服務、體育社會服務的范圍，制訂和完善體育公共服務均等化的各類標準，建立社會組織承接體育公共服務的專項財政轉移支付制度，解決非政府組織開展活動、實施服務面臨的資金缺乏問題。同時，以購買公共服務的方式扶持體育非政府組織發(fā)展，對公開招標、合同運作、項目管理和評估兌現(xiàn)等實施嚴格的規(guī)范操作程序，*參見張利、田雨普：“我國體育公共服務均等化現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究”，載《西安體育學院學報》2010年第2期，第137～138頁。確保體育公共服務的質量達到政府的績效考核標準。

(二)完善制度設計，優(yōu)化體育非政府組織的治理模式

目前我國全國性體育社團包括單項體育協(xié)會(如：中國足球協(xié)會)、行業(yè)體育協(xié)會(如：中國林業(yè)體協(xié))、人群體育協(xié)會(如：中國老年人體育協(xié)會)和體育研究會(如：中國體育科學學會)等。*參見王旭光：《我國體育社團的現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究》，北京體育大學出版社2008年版，第2頁。改革開放以來，體育類社會團體、民辦非企業(yè)單位發(fā)展迅速，已經(jīng)在我國各類社會組織中占據(jù)了一席之地(見圖1、圖2)。但是這些體育非政府組織的內部管理問題仍然十分突出：“名存實虛”，常年不開展活動；換屆不及時，吸收和動員社會力量不夠；運作不規(guī)范，內部監(jiān)督制度帶有一定的隨意性；管理能力不強，缺乏革新意識和可持續(xù)發(fā)展的目標。從目前我國體育非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀來看，無論從能力上還是影響上還難以承接政府轉移的體育公共服務職能的重任，滿足大眾體育發(fā)展的需要。*參見苗大培：《“第三部門”與全民健身服務體系——國家與社會共建的理論研究》，北京體育大學出版社2009年版，第178頁。因此，隨著政府與非政府組織合作的逐步開展，迫切需要加快推進體育非政府組織改革，完善治理框架，建立公共服務提供的績效評估和考核體系。

圖1 按服務的主要領域劃分的社會團體個數(shù)及比例

一是完善理事會、委員會和會員代表大會制度，規(guī)范內部的民主參與程序。

理事會、委員會以及會員代表大會制度是民主治理社團事務的重要保障。但是根據(jù)目前調查來看，許多體育非政府組織的理事會、委員會以及會員代表大會制度有名無實。許多理事或委員對組織事務并不了解，也很少參與議事。一些社團組織并沒有會員組織，更沒有會員代表大會，很容易形成社團組織內部的“人治”，出現(xiàn)少數(shù)人對社團事務的操縱，不利于行業(yè)規(guī)范的建立，難以保障社團組織很好地為內部會員和外部社會成員服務。因此，應根據(jù)各地體育社團組織的情況，由政府主管部門和體育社團組織共同制訂具有約束性和強制力的文件或條例，具體規(guī)定理事會、委員會、會員代表大會等制度的執(zhí)行辦法，明晰彼此的權限與職責，并由相關部門、社團組織和社會共同監(jiān)督其執(zhí)行。

二是改善體育非政府組織的財務管理狀況，建立獨立的財務和審計制度。

財務管理涉及資金的籌集、分配、使用等財務活動所進行的計劃、組織、協(xié)調、控制等工作，是非政府組織運營管理中的一個重要環(huán)節(jié)。針對目前體育社團組織中存在財務管理不規(guī)范，支出結構不合理等現(xiàn)象，應加強體育社團組織的財務管理。建立社團組織面向內部會員和外部社會的財務公開制度，加強對社團盈余分配、支出比例的約束，將開支和成本限制在合理的比例內。另外，非政府組織由于其民間性和非營利性，與政府和企業(yè)的財務制度有著許多不同之處，如利潤計算、報表項目、評價標準等，因而建立社團組織獨立的財務和審計制度，是對其實行監(jiān)督管理的前提。

三是加強體育非政府組織的創(chuàng)新意識和公共關系意識，拓展資金來源渠道。

在公共服務體系中，政府、企業(yè)、非政府組織既是合作者又是競爭者，社會公眾自主選擇能夠提供最好服務的組織。因此，社團組織雖然是公益組織，但是同樣需要追求服務的質量和效率。社團組織也應具有市場意識、創(chuàng)新意識，按照社會需求，采取靈活多樣的服務方式，在提供優(yōu)質、高效的服務中拓展組織的資金來源渠道，大力發(fā)展類似于籌募、社區(qū)基金會、商營公益捐贈基金的公共籌募機構和監(jiān)督機構，促進組織可持續(xù)發(fā)展。*參見孔維峰、李軍巖：“組織變革視野下中國非營利體育組織發(fā)展障礙及路徑”，載《沈陽體育學院學報》2012年第1期，第48頁?，F(xiàn)代社會組織的公共關系對于組織的生存和發(fā)展具有重要的作用。體育非政府組織應加強公共關系意識，建立起與政府、媒體、企業(yè)良好的公共關系，加強自身的宣傳和信息平臺的建設，注重專業(yè)信息的搜集和專業(yè)信息的服務。

(三)加強組織建設，提升承接體育公共服務專業(yè)化能力

第一，重點扶持和培育核心組織，提升體育非政府組織的社區(qū)影響力。

通過政策傾斜、制度激勵等形式，使開展組織服務、活動服務、設施服務、指導服務、體質監(jiān)測服務、信息服務的體育社團組織成為體育公共服務的專門機構，不斷推進核心組織機構的專業(yè)化發(fā)展進程，增強其承接體育公共服務的能力。依靠社會力量在社區(qū)興辦體育場館、設施、健身中心、體育俱樂部等，使體育非政府組織深入社區(qū)，廣泛開展各類積極向上的體育活動，培養(yǎng)社區(qū)居民的健康觀念，培育志愿服務的社區(qū)文化，為開展全民健身活動提供優(yōu)質服務，豐富人民群眾的文化生活，充分發(fā)揮體育非政府組織在構建群眾性多元化體育服務體系中的作用。*參見汪流等：“我國體育類民間組織現(xiàn)狀與未來發(fā)展思路”，載《成都體育學院學報》2008年第1期，第26頁。

第二，加強組織機構人才隊伍的培養(yǎng)，建立高素質的管理隊伍。

我國體育非政府組織人力資源匱乏，缺少高素質的專業(yè)人才，已經(jīng)成為影響體育社團組織發(fā)展的重要因素。因此，一方面需要將社團組織納入市場經(jīng)濟條件下社會整體的人事、福利、社會保障體系，吸引和留住優(yōu)秀的管理人才。建議從體育院系體育管理專業(yè)招收應屆大學畢業(yè)生充實到體育社團組織管理隊伍中，提高現(xiàn)有社團組織管理人員學歷層次；*參見肖嶸等：“我國省級體育社團管理隊伍現(xiàn)狀及發(fā)展思路”，載《體育學刊》2004年第6期，第18～19頁。另一方面也需要積極地加強對社團工作人員的培訓。在體育公共服務的發(fā)展過程中，政府要加大專門機構人員培養(yǎng)力度。成立體育非政府組織人才培養(yǎng)服務機構，負責對社團組織專、兼職人員開展專業(yè)培訓，盡早培養(yǎng)一批高層次應用型人才，加快體育從業(yè)人員專業(yè)化發(fā)展步伐。

第三，革新組織提供服務的方法，充分保障公民的健康權利。

自然法學派認為，健康是人先驗的、固有的權利，是人與生俱來的權利。*參見[英]約翰·洛克：《政府論》，葉啟芳、翟菊農(nóng)譯，商務印書館1964年版，第4頁。高水平的體育公共服務是公民健康權實現(xiàn)的重要保障。目前在我國體育健身領域，長期采用傳統(tǒng)養(yǎng)生保健方式，現(xiàn)代化體育科技手段尤為缺乏，活動指導以經(jīng)驗傳授為主要形式，對活動方式、方法的革新意識較為薄弱。體育非政府組織應根據(jù)服務項目的差異化類型以及群眾對于健身服務的差異化需求，改革自身服務方法，主動與體育科研機構、高等院校聯(lián)系，聘請專門指導人員和志愿服務人員，進行工作方法和技術手段的革新，提升組織專業(yè)服務能力和水平，促進公民體育權利從應然狀態(tài)轉為實然狀態(tài)。*參見劉玉：“體育權利與體育公共服務供給”，載《北京體育大學學報》2011年第12期，第8～9頁。

結 語

在當前及今后相當長的一個時期內，群眾日益增長的體育需求與社會所能提供體育資源不足的矛盾將成為體育發(fā)展過程中的主要矛盾。如何有效地進行體育公共服務改革，解決體育公共物品供給不足的矛盾成為備受關注的問題。從公民社會的理論來看，社會先于或外在于國家而存在，而社會又是由許多在利益和價值方面相互沖突的個人及群體構成的，個人可以根據(jù)自己的意愿和利益結成各種利益團體來表達意愿和爭取利益。社會團體活動空間的擴大和體制外溝通渠道的形成，意味著改革開放后的中國，在國家——社會之間的權力關系正在發(fā)生變化，預示著中國正在邁向公民社會的前景。*See White G，“Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City，” The Australian Journal of Chinese Affairs 1993 (29)： 63-87．體育非政府組織的興起體現(xiàn)了我國居民日益增長的體育需求和維護自身體育利益的自覺性，只有保持體育非政府組織的活力和可持續(xù)發(fā)展，體育公共事業(yè)發(fā)展的大環(huán)境才可能出現(xiàn)顯著改觀，而體育非政府組織的活力正是來自公民社會所提倡的“自由和多元”。公民社會的良性發(fā)育可以與國家形成雙向的適度制衡，促成并實現(xiàn)雙方的良性互動，使得雙方能夠較好地抑制各自內在弊病的發(fā)生。*參見高力翔等：“我國市民社會對非營利性體育組織發(fā)展的影響”，載《天津體育學院學報》2007年第5期，第432頁。體育公共服務以事業(yè)為主體同時兼有部分產(chǎn)業(yè)性質，其社會化改革應采用政府與社會結合的管理體制，雙方互相協(xié)調，合理分工，共同完成管理任務。*參見郭惠平等：“對我國公共體育服務社會化改革的再思考”，載《武漢體育學院學報》2007年第11期，第5頁。為此，應立足于公民社會精神，促進群眾體育利益的凝結，促成政府與體育非政府組織建立合作聯(lián)系，為公眾提供便捷高效的體育公共服務。非政府組織在世界各國的發(fā)展經(jīng)驗為我國體育管理體制改革提供了全新的發(fā)展模式，并與我國體育改革的方向契合，體育非政府組織在中國體育的發(fā)展進程中必將發(fā)揮越來越大的作用。

*江育恒，浙江大學教育學院體育學專業(yè)2013級碩士研究生(310007)。