被問責官員“復出”現(xiàn)象論
——以行政責任類型化為起點

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學術爭鳴

被問責官員“復出”現(xiàn)象論
——以行政責任類型化為起點

張陳鋮*

問責制度的實行使“責任政府”這一理念得到落實。但從問責制度實行開始，官員“復出”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，問責的效果大為減損。作為“復出”現(xiàn)象的前置程序，問責制度并沒有發(fā)揮應有的作用，造成了不合理“復出”的泛濫。文章梳理了從2003年開始實行問責至今的數(shù)據(jù)，意圖利用邏輯命題分解“責任”，并將之類型化，進而實現(xiàn)問責結(jié)果與“復出”事項的貫通接合，達到規(guī)制官員不合理“復出”的目的。

問責制度 責任形式 責任后果 復出

一、“復出”的再現(xiàn)

2013年7月，曾因襄汾潰壩事故而被免職的原臨汾市委書記夏振貴重回公眾視野，在被免職處分五年后，夏振貴已以“山西省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長”的新官銜悄然復出。*“復出”這個詞，在專門的行政法學或者行政學著作中并沒有相應的解釋，不是一個嚴格的學術詞匯。通常意義上指不再擔任職務或停止社會活動的人又重新?lián)温殑栈騾⒓由鐣顒?。而在本文中，“復出”一詞專指在行使行政職權的過程中，官員因為某些原因被問責并受到撤職、辭職等去職處理后在一段時期內(nèi)又重新?lián)我欢ü俾毜默F(xiàn)象。與此同時，和夏振貴一起被免職的原臨汾市長劉志杰，如今也已出任山西省農(nóng)業(yè)廳副廳長一職。這激起了民眾對被問責官員復出的又一次質(zhì)疑。*2008年9月8日，山西省臨汾市襄汾尾礦庫發(fā)生特大潰壩事故，26.8萬立方米帶礦渣的泥水泄露，波及下游500米處的礦區(qū)辦公室、集貿(mào)市場與民宅等，造成近300人死亡。

問責制始于2003年的“SARS”，當時眾多官員因為履行職責不力而被問責。隨后，問責之風在全國范圍內(nèi)刮起，經(jīng)過十幾年的時間，問責制逐步完善并步入正軌。但是官員不合理“復出”現(xiàn)象頻繁上演，這拷問著問責制度的效果。

據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，從03年實行問責制開始，共有大小上百位官員被問責。官員被問責并接受了政府以及黨組織給予的處分，在公眾對該事件的關注度冷卻一段時間后卻悄悄地重新?lián)纹鹆艘欢ǖ穆殑?。其中?9位官員不同程度地復出(詳見附件1)，原職務高到正部級，低至正科級。筆者將這38位官員問責前的原職務以及復出后擔任的職務進行了對比，并將其處理結(jié)果分成三類：平級調(diào)動，明降暗升，以及實質(zhì)降職。參考附表1可以發(fā)現(xiàn)，升職者4人，平級調(diào)動12人，降職者22人。該38位官員受到了最后處理為免職的處罰。從表中可以看出，原不同級別的官員在不同的事件中受到的處理結(jié)果相同，但是在復出上卻有著不同的結(jié)果?；诖?，本文意圖在對行政責任梳理的基礎上將其類型化，以此解決復出混亂的問題。

二、問題的提出與梳理

官員復出頻繁，導致了公眾對于問責制度的質(zhì)疑。而質(zhì)疑的內(nèi)容主要涉及以下問題:被問責官員能否復出，復出需要條件？如果需要，條件是什么？以及為什么復出會失控。這也是本文要首先解決的關鍵性問題。這幾個問題，學者們基本已經(jīng)形成了統(tǒng)一的觀點：被問責官員可以在符合法律相關規(guī)定的基礎上理性復出，條件是透明公開，不侵犯公眾的知情權，他們需要在一定時限內(nèi)持續(xù)地承擔一定的責任，并且在復出時經(jīng)受更為嚴苛的考核。同時，學者認為該現(xiàn)象是問責制度缺乏外力的規(guī)制以及制度本身深層原因所致。筆者并不完全贊同以上的觀點和態(tài)度。下文對該三個問題進行分述。

(一) 被問責官員能否復出？

社會各界存在不同觀點。一部分人認為“不能復出”，問題的出現(xiàn)是官員能力以及素質(zhì)的檢驗結(jié)果，如果繼續(xù)讓其從事同樣或者相關的工作，其實是將公眾對官員的信賴又一次置于潛在的危險之中；另一部分人從人道主義的角度去考慮認為“可以復出”，強調(diào)社會需要給予從事公共事務的人員一定限度的寬容。同時這不僅是從人性去考慮，更是從經(jīng)濟學去考慮的結(jié)果。社會用大量的資源培養(yǎng)公共事務管理者，放棄犯了錯的官員就等于將投入進去的資源閑置起來。從政治學上考慮也應該做出相同的選擇，“讓有能力的被問責官員合理復出，也是一種政治理念與制度的理性”。*李松：“‘問題官員’憑什么東山再起，厘清‘官員復出’機制是關鍵”，載《決策探索》2008年第10期，第36頁。從不同的角度可以為官員的復出尋找到理論基礎。除此以外，2009年公布的《公務員法》第4章第24條從法律上明確規(guī)定給出了排除性的答案，“曾因犯罪受過刑事處罰的；曾被開除公職的；有法律規(guī)定不得錄用為公務員的其他情形的，公職人員不得重新任用?！睆亩穸艘陨瞎賳T免職后復出的合法性。但是筆者認為是否能復出并不是一個人道主義問題，亦不是一個從經(jīng)濟學角度去考慮的問題。簡單地認為被問責官員能或者不能復出都是片面的。復出之所以會存在是因為問責制度的有效進行和發(fā)生，相應地，可否復出也必須由問責制度來決定。責任的性質(zhì)以及給予該官員何種處理直接對復出問題有決定性的影響。簡單舉例來說，在一個問責程序中，官員是否需要承擔相應的刑事責任，是否遭到開除、辭退、是否受到黨紀處分而開除公職直接決定了其是否還具備再次成為公務員的資格。從《公務員法》24條可知，受到該三種情況處理的被問責官員喪失了公務員資格，從而也從實質(zhì)上喪失了復出的機會。因此對于能否復出的問題，不能簡單說能或者不能，緊密結(jié)合問責程序的進行，從問責以及復出兩個過程本身的特質(zhì)去找尋二者內(nèi)在的聯(lián)系才是解決復出問題的關鍵。

(二) 復出需要條件么？

對于第二個問題，學者們主要認為，雖然官員復出是可行的，但是其關系到問責制度的效果以及公眾的信賴，復出必須設定一系列的條件。代表性的觀點是，“建立健全被問責官員復出的法律法規(guī)體系，首先應當明確復出的條件。只有符合法定復出條件的被問責官員才能重新任用，否則堅決不能允許其復出?！?張海燕：“我國行政官員復出機制研究”，鄭州大學2010年碩士學位論文，第29頁。然而2002年頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第62條早已做出了規(guī)定，“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位上工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕晤I導職務?！边@明確規(guī)定了免職后的官員復出的條件和標準。但由于其范圍過于寬泛與模糊，難以操作，也遭到了學者的批評與質(zhì)疑。筆者認為，復出問題完全可以通過已有的規(guī)定和程序來解決。復出問題是以問責的合法進行為基點的。類似于是否能復出的問題，復出條件應由前提程序決定，即被問責的官員在經(jīng)過問責程序后，應該承擔什么類型的責任以及該類型下應該承擔什么責任后果，由問責程序解決。

(三)為什么復出會失控？

有學者認為，“被問責官員復出失范，根本原因在于我國有關官員復出的法制機制不健全。我國涉及行政問責制的各種規(guī)定、條例、法律等規(guī)章和文件、都缺少對官員復出的完備的規(guī)范”。*孔凡河：“論我國行政問責復出機制”，載《探索與爭鳴》2010年第7期，第42頁。這也是大多數(shù)學者所持的觀點與態(tài)度。他們普遍認為，更為細致的法律法規(guī)的出臺，或者一部單獨的《行政官員復出法》應該會讓官員“復出”現(xiàn)象得到有效控制。同時，也有學者認為公眾監(jiān)督的缺乏實際上是給復出提供了溫床。“問責官員復出缺乏有效的社會監(jiān)督機制……公眾的監(jiān)督在官員復出過程中處于缺位現(xiàn)象?！?袁文姝：“當前我國問責官員復出存在的問題及對策”，載《經(jīng)濟視角》2011年第1期，第3頁。還有的學者認為“問責官員復出在很大程度上受到了傳統(tǒng)吏治文化的影響?！?高斌、郭鴻煒：“我國被問責官員復出存在的問題與對策”，載《哈爾濱市委黨校學報》2011年第2期，第42頁。更有從政治倫理學上分析，認為官員自我倫理意識的缺失造成了官員沒有了行政倫理意識，而社會倫理意識和制度倫理意識的偏差導致制度本身的失范得不到應有的校正。*參見王非凡、陳悅：“制度設計與倫理構(gòu)建——基于行政倫理視角看官員問責復出機制的路徑選擇”，載《魅力中國》2011年第11期，第122頁。然而筆者認為，“復出”現(xiàn)象的失控，根本原因并不在于復出機制本身，而是問責機制出了問題。首先需要明確的是，復出機制并不是問責機制的補充，而是包含在問責機制內(nèi)的一個重要部分。作為問責程序的一部分，復出機制是問責機制進行所帶來的后果，沒有問責的進行，也就沒有復出問題的存在。是否還有機會復出，需要哪些條件是對官員進行問責后得出的結(jié)論。建議“復出程序單獨列出”，是將“問責”與“復出”割裂開來，同時將問責程序已經(jīng)給出的結(jié)論再重述。那么，“復出”現(xiàn)象能否得到妥善合理地解決，關鍵在于問責的處理是否是清晰有條理的。問責不清楚、不明朗造成了復出的混亂化。如果問責程序的處理恰當，明確了官員應承擔的責任類型以及責任結(jié)果，復出也就順應地具有條理化，而不致陷入“不明不白問責，不清不楚復出”的境地。

三、“復出”現(xiàn)象與行政責任類型化的內(nèi)在邏輯

筆者認為，治理“復出”現(xiàn)象的關鍵與根本途徑是，在問責程序進行時，對官員問責前先行厘清責任類型以及責任結(jié)果，從而對被問責官員給出清晰的處理結(jié)果，根據(jù)最終的處理對應如何復出。在二者的關系上，“復出”是“問責”的延續(xù)，對被問責官員的問責直接影響著官員的復出情況。因此，建立被問責官員正常復出機制的根本前提是一個有效問責機制的存在，而一個有效的問責制應該包含一個類型化的責任形式和責任后果。

(一) 復出與責任類型化的內(nèi)在關系

從邏輯學上來講，“關系”是指，研究問題時從某些已知條件出發(fā)推出合理結(jié)論的規(guī)律。邏輯學上研究“關系”的基本方法是將多層的模糊命題解構(gòu)成為簡單命題，也就是將符合模糊命題的子命題解析清楚后，再注意研究其子命題之間的關系。子命題之間與母命題的關系大致有：合取關系，析取關系，加權平均關系，弱邏輯關系幾種。若將子命題分析清楚，并明確他們之間的關系，就可以通過真值表來判斷邏輯是否有效。*蘇暢、蔡經(jīng)球：“復合模糊命題的邏輯關系及其運算方法”，載《計算機學報》2000年第3期，第272頁。

如上所述，復出乃是問責制度的一部分，能否復出本身就是責任結(jié)果的內(nèi)涵。這與能否減刑和假釋是自由刑罰的內(nèi)涵相類似?？梢哉f，“不能復出”是一種承擔責任的方式。如果采取經(jīng)驗性思維的邏輯，就會得到“責任的量是與責任結(jié)果相對應的，同一范圍的責任大小對應相應的責任結(jié)果”這樣的結(jié)論。刑事責任承擔制度就是建立在這樣的思想上，根據(jù)行為來判斷責任的大小，從而給予合適的刑罰。然而，刑事責任中，一個明確的行為，或為作為或為不作為，加之明確的因果關系以及犯罪故意，使得刑事責任的構(gòu)成非常簡單，從一個比較精確的程度上定量才成為可能。不同的是，行政責任通常會牽扯多人，也不一定有明確的行為，有時并無明顯的因果關系，被問責官員有可能并不是對自己的行為負責，而是從政治上考慮成為了某種形勢下的必需犧牲品。在這種情況下，給責任定量是一項很難完成的任務。如果說刑事責任制度是一個簡單命題或者簡單復合命題，那么行政責任制度就是很顯然的復合模糊命題。

因此，如何確定復出的條件，使得在此條件下被問責官員復出的過程在整體上成為一個有效邏輯，從而令人信服，這一問題的關鍵在于將復合模糊命題分解為子命題，也就是將復雜的行政責任解構(gòu)為明確的不同種類的責任。在這之后，通過建立不同種類責任之間的合取關系，使得整個邏輯過程清晰明確。同時，將每個子命題作為邏輯推理的起點，得出的復出結(jié)論也就會嚴格符合真值表。

(二)實例

例：2011年7月23日20時30分05秒，甬溫線浙江省溫州市境內(nèi)，由北京南站開往福州站的D301次列車與杭州站開往福州南站的D3115次列車發(fā)生動車組列車追尾事故，造成40人死亡、172人受傷，中斷行車32小時35分，直接經(jīng)濟損失19371.65萬元。 事故發(fā)生后的次日，鐵道部黨組決定，對上海鐵路局局長龍京，黨委書記李嘉，分管工務電務的副局長何勝利予以免職，并于7月28日組建“7.23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查組開始著手調(diào)查。

表1 國務院事故報告中上前述三人的最終處理決定

被問責的三位官員均非該事故的直接責任人，處理結(jié)果中將他們的責任稱為“領導責任”。這種責任所包含的內(nèi)容太過寬泛和復雜，一般很難理解其內(nèi)涵。責任內(nèi)容不明確，處理結(jié)果是單純的“一免了之”，其中的邏輯關系并未在公眾面前呈現(xiàn)，公眾理所當然地認為這個免職是永久免職，否則免了之后一年又官復原職與帶薪休假有何區(qū)別？將領導責任解構(gòu)為不同種類的責任，若存在某種責任或同時存在某幾種責任則導致不能復出的結(jié)果，否則被問責官員復出就應被允許，如此的解決方法符合嚴格的邏輯規(guī)則，具有公信力。如此案中領導責任是一種間接責任——被問責官員并無直接導致事故發(fā)生的行為，另外它是一種政治責任，官員被人民授予職權的中國共產(chǎn)黨黨員，需對其任職范圍內(nèi)的事件承擔失職的責任，以彌補公眾對政府的信任。因此，此次事故中這三位官員的責任內(nèi)容包括政治責任和間接責任，在這兩種責任同時存在的情況下，能否復出的結(jié)果是確定的，清晰的。*處理情況后文會做詳細分析，此處不贅。同樣，在其他事件中，若責任內(nèi)容包括任何一種或幾種種類，都可以推知其是否能適用復出。此后，若根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，該官員受到的處分并不影響其復出——如：受到開除處分者不能復出——就可以根據(jù)法律進行接下來的復出程序，這一程序是明確并且可以公開的。因此厘清行政責任的類別成為迫切的問題。

四、行政責任的類型以及后果

(一) “行政責任”的定義

在公共行政學中，*在行政法學中，行政責任是行政法律規(guī)范所規(guī)制的一種法律責任，但學者們對于行政責任的主體范圍有不同的意見。羅豪才教授認為，“行政責任就是失職行為人(包括行政主體和行政相對人)由于違反行政法律規(guī)范的規(guī)定所承擔的一種強制性行政法律后果?！睉赡杲淌谡J為，“行政責任是行政主體以及執(zhí)行公務的人違反法定職責和義務的責任?！比欢凇缎姓▽W新論》里給出了更為狹窄的主體范圍，“行政責任是行政主體因違反法律規(guī)范所必須承擔的法律責任，它是違法行政以及部分不當行政所引起的法律后果。” 對于行政責任的承擔主體問題，一種較為廣泛的認識是包含行政主體以及行政相對人。筆者認為，行政法學意義上的行政責任指的是在行政法律關系中，行政主體以及行政相對人因違法行政法律規(guī)范所應承擔的法律責任。而在此之中，雖然公務人員是行政權的具體行使主體，但目前的行政主體理論并不能合理涵蓋公務人員，還需要主體理論的填充與延展。“行政責任是指政府及其構(gòu)成主體——行政官員(公務員)因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規(guī)所承擔的責任”。*張國慶主編：《公共行政學》，北京大學出版社2007年，第437頁。而在其中，兩個不同的主體承擔行政責任的方式也不同。“政府所承擔的行政責任無論在理論上或是法律和執(zhí)行方面均表現(xiàn)為國家責任?！ǔＧ闆r下，政府官員在按規(guī)定執(zhí)行職務過程中所產(chǎn)生的行政責任由國家承擔，特定的條件下，則由導致責任追究的行政官員個人承擔”。*同上注，第438頁。

綜上，本文所指之行政責任是專門針對公職人員在行政活動中就其違法違規(guī)的失職行為接受有權機關的質(zhì)詢和調(diào)查而承擔的一定否定性后果。問責制則是明確官員應該承擔的責任以及其承受何種責任后果的法律制度。

(二) 責任類型

責任類型，即責任內(nèi)容的類型化，作為將“問責”這個復合模糊命題分解形成的一個子命題，它的意義是作為后續(xù)復出問題的邏輯前提。作為復出前提性問題，將責任內(nèi)容分門別類進一步細致化，對于復出條件以及程序的運行都起到一個基礎性作用。

對于責任內(nèi)容怎樣劃分類型，學者們各有自己的見解，不同的標準劃分可以得出不同的分類。有的學者根據(jù)官員所面對問責對象不同而劃分。認為公共行政的問責內(nèi)容及實現(xiàn)機制主要有法律問責、政治問責、等級問責和道德問責。*宋濤：“行政問責概念及內(nèi)涵辨析”，載《深圳大學學報(人文社會科學版)》2005年第2期，第42頁。而有的學者認為根據(jù)受損的社會利益分類，為政治責任、行政責任、一般法律責任和違憲責任。*王學軍：“論我國政府問責制之現(xiàn)實困境以及出路”，載《理論與改革》2005年第1期，第63頁。本文采取兩類劃分，在直接責任和間接責任的基礎上進一步劃分法律行政責任、政治行政責任、內(nèi)部行政責任以及道義行政責任。

1.直接責任與間接責任

根據(jù)責任人與該事件發(fā)生的關系，行政責任可以分為直接責任和間接責任。筆者認為，直接責任與間接責任是對行政責任最為基礎的分類，它首先將被問責官員與事件的親疏程度區(qū)別開來，是對正確適用責任結(jié)果的前置性分類。

直接責任指的是被問責官員對于該事件的發(fā)生有直接過錯，因其失職行為或者違法行為而應承擔的責任類型。通常情況是被問責官員的主動行為造成了事件的發(fā)生，如濫用職權，決策失誤等。間接責任是指官員本身對于該事件并無直接的行為，而因為別人的行為或者是不可抗力而要承擔責任，其多數(shù)為領導人對其下屬的行為或是重大事故承擔責任，故也稱其為領導人責任。而值得注意的是，間接責任中領導人并非沒有任何過錯，只是對被動處理事件過程中的失誤擔責，如監(jiān)督不力，用人失策，處置失當?shù)?。根?jù)領導人在該事件中需要承擔的不同程度的職責，領導人責任又可以分為主要領導責任和重要領導責任。

上述三類型的責任，我們可以通過“723”甬溫線特大交通事故對責任人的處理來做出明確區(qū)分。

表2 “723”動車事故中部分人員的責任類型以及處理結(jié)果

2.法律行政責任、政治行政責任、內(nèi)部行政責任以及道義行政責任

圖1

〔17〕承擔間接責任的前提一般是事件嚴重惡劣，若非此情形，則按I類追究直接責任人的責任即可，通常為重大安全事故等。

單純的直接責任與間接責任的區(qū)分是不足以得出一個明確的復出結(jié)論的，而在厘清責任親疏的基礎上，官員不同類型的職責與復出的資格、條件等問題更為密切，也更能準確地定義并銜接“問責”與“復出”。因此依據(jù)官員不同身份下承擔的不同責任，對直接責任與間接責任進行再分類為：政治行政責任、內(nèi)部行政責任、道義行政責任、法律行政責任。政治行政責任指的是被問責官員對于違反職權的行為要接受執(zhí)政黨，政治領導和處理并且對人大承擔相應責任；內(nèi)部行政責任指作為行政機關內(nèi)部的工作人員，對具體工作的失職對其上級承擔的責任；道義行政責任指作為承擔公共行政的任務的行政官員，對于社會影響重大的事件應當向公眾承擔的責任；法律行政責任指的是作為行政官員而負擔的對憲法以及法律法規(guī)的責任。我國的一些條文對這種分類明確了法律上的依據(jù)，并且對每一責任類型下相應的責任后果也給出了指引。如《關于實行黨政領導干部問責暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)第7條規(guī)定：“對黨政領導干部實行問責的方式分為責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職免職”，其中涉及到被問責官員對公眾承擔的道義責任以及對于內(nèi)部承擔行政責任，而同一文件第4條規(guī)定：“黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規(guī) 定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理”，涉及到政治行政責任以及法律行政責任。

3.責任類型下的復出后果

前述兩種不同的分類方式為種屬關系。如前所述，不同類型的責任內(nèi)容決定了如何承擔責任，而如何承擔又影響著能否復出的問題。因此，主要對官員是否能復出的資格會產(chǎn)生的影響。

表3 注解圖1

〔18〕便于分析，此處的類別都是各自情形下的單純責任，不涉及事件包含幾種責任的情況，下同。

〔19〕相對不可復出與原則不可復出區(qū)別在于對于初始狀態(tài)的推定性。在沒有相反的情況時，原則不可復出下推定其不可復出；相對不可復出與絕對不可復出相對應，乃從是否存在復出可能的角度而言。

(三)責任后果

1.責任后果基本概念

只有將責任后果落實，明確責任類型才具有意義，一次問責才算完成。責任后果，即就是承擔責任的方式，是進行問責時采取的一定的責任承擔形式，將問責的結(jié)果付諸實現(xiàn)的處理。

目前直接規(guī)定了責任后果的規(guī)范性文件有《行政機關公務員處分條例》，《暫行規(guī)定》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》(下稱《責任追究辦法》)、《公務員法》、《行政監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等。涉及的責任后果有向公眾說明情況并道歉、作出書面檢查；進行通報批評、誡勉談話；降級、停職、記過、警告、批評檢查；引咎辭職、撤職、責令辭職、免職*本文不認為免職是責任后果的一種，故后文不再列出。；給予黨政紀處分等。

2.與責任類型的聯(lián)系

行政責任理論及相關法律條文并通常將責任類型與責任結(jié)果作為兩個獨立的部分列出，鮮見著作或論文闡述二者之間內(nèi)在的聯(lián)系。筆者認為，目前問責制度的混亂恰恰是忽視了二者之間應有的聯(lián)系所致。在民事責任中，責任類型有合同責任、侵權責任、不當?shù)美?、無因管理等產(chǎn)生的責任。責任后果有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀、修理、重作、更換、賠償損失、支付違約金、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等。只有明確了當事人應當承擔的是合同責任還是侵權責任，才能相對應地給出責任類型下的處理結(jié)果。同樣的，在行政責任中，只有責任類型的確定才有接下來繼續(xù)討論責任的承擔方式即責任后果的可能。

根據(jù)前一部分對四種責任類型的定義，可以將當前出現(xiàn)在法律條文中和事件的實踐處理中的責任結(jié)果進行分類，并將他們與責任類型進行一一對應。

? 政治行政責任的承擔方式有質(zhì)詢、罷免、黨內(nèi)撤職，黨內(nèi)警告，黨內(nèi)嚴重警告，黨內(nèi)批評，黨內(nèi)記過；

? 內(nèi)部行政責任的承擔方式有引咎辭職、開除公職、撤職、通報批評等；

? 道義行政責任的承擔方式有公開道歉、引咎辭職等；

? 法律行政責任*僅指刑事責任的承擔，官員個人能不能成為行政法律關系的主體有待主體理論的完善。的承擔方式包括單純有罪宣告、非刑罰處罰(訓誡或者責令其反省悔過、賠禮道歉，賠償損失 )、刑罰 。

3.通過責任后果確定復出程序

目前對被問責官員的復出相關條件在不同的規(guī)范里有不同的規(guī)定，主要規(guī)定在《暫行規(guī)定》以及《責任追究辦法》里。《暫行規(guī)定》第10條規(guī)定“受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務。”。同時，《責任追究辦法》第16條規(guī)定“受到調(diào)離崗位處理的，一年內(nèi)不得提拔；引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務，兩年內(nèi)不得提拔；受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提拔；同時受到紀律處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行。”

前文提到，大多數(shù)學者認為“復出”現(xiàn)象的混亂在于我國相關規(guī)定過少過粗，建議以增添細化法律法規(guī)的形式來規(guī)制“復出”現(xiàn)象。而以上兩個條文僅僅涉及了調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職四類情況，并沒有涵蓋所有對于被問責官員可能進行的處理，因此成為學者們立論的重要佐證。然而，筆者認為該兩個文件相關的規(guī)定已經(jīng)對復出條件以及程序進行了應有的說明，足夠使目前的問責制度合理運行。*從責任結(jié)果的角度來說，宏觀上，官員承擔的責任可以分為身份類和非身份類。身份類責任，指在該事件中被問責官員的公職身份喪失，意味著該官員以后沒有再成為公務員的資格，如《公務員法》第24條里所提到的三種情況。那么，該情形下就不存在其是否還能夠復出為官的問題。非身份類責任，即對官員的為官資格不會產(chǎn)生有或者無的本質(zhì)影響。根據(jù)是否影響目前該官員的職位，又可分為免職類責任和非免職類責任 。對于非免職類責任，涉及的是一系列較為輕微的處分，如警告、通報批評、記過等，而該類型的責任措施只關系到該官員在現(xiàn)任職位上履歷的清潔程度，對以后的職務升遷而非現(xiàn)任職務產(chǎn)生相應影響。那么，非免職類責任自然也就不涉及復出的問題。免職類涉及該官員現(xiàn)有公職的有無，主要有撤職、引咎辭職、責令辭職、黨內(nèi)撤職等。據(jù)上文可知，免職只是對于該官員原任職務的解除，并不代表其同時喪失擔任其他的職務的資格，因此此類型的復出運用問責制度的已有規(guī)定就可以解決，目前來說主要是《暫行規(guī)定》以及《責任追究辦法》，輔之以各地方的問責辦法。

結(jié) 論

責任政府是一個責任本位的政府，是我國建立民主政治的必然要求，也是建設法治社會的制度安排。責任政府的理念改變了傳統(tǒng)政府權力本位的邏輯思維，實現(xiàn)了責任對權力行使目的的限制。行政問責制度的設立體現(xiàn)了對政府官員權力的監(jiān)督制約，主要表現(xiàn)為對官員行為的提醒與警示，這使得政府可以在一個被有效監(jiān)督環(huán)境下運行的制度保障，若政府及其官員的權力一旦逾越了責任的邊界，打破了權責的合理比例，那么問責制就應該立即啟動，對官員的違法失職行為進行懲罰。

然而，從根本上來說，目前我國的問責并沒有擺脫問責制實行前盛行的重權輕責的遺風而轉(zhuǎn)型成為一種真正的責任機制，在更多時候表現(xiàn)為一種形式上的責任承擔。具體表現(xiàn)為“出事”的官員表面上接受來自組織的處理，以便于及時回避社會各界的批評以及公眾的憤怒。雖然目前全國及各地有較為詳盡的行政問責規(guī)定，但各行其是的問責標準與程序使“問責”和“復出”都顯得混亂不堪。大多數(shù)情況下，被問責官員并沒有向公眾和上級解釋整個事情的經(jīng)過以及本人或者下屬在該事件中的違法失職情況，同時也沒有一個完善的程序去追究其應承擔的具體責任以及明確應該怎樣承擔。這便難以對被問責官員的責任性質(zhì)進行合理界定，也使如何承擔責任結(jié)果的問題陷入困局，進一步為被問責官員的科學有序復出帶來了重重阻礙。要使責任政府能夠在真正意義上運作起來，發(fā)揮行政問責制度的本來效用，規(guī)制官員不合理的復出現(xiàn)象，重新拾回公眾對于責任政府的信心，就必須將問責制度本身進行梳理。在問責制中，依照法律科學地有根據(jù)地確定官員所應承擔責任形式，將責任類型分類并將其與一定的責任結(jié)果對應，最后給出官員應該承擔的責任，以此形成一套完整的問責路徑，同時根據(jù)被問責官員的問責結(jié)果考慮其復出問題。筆者認為，這才是解決“問責”和“復出”都含糊不清的根本途徑，同時使得我國在責任政府的建設道路上走出一條嚴謹而清晰，具有公眾信賴力的問責之路。

附錄(2003—2013年被問責官員復出情況統(tǒng)計)

續(xù) 表

*張陳鋮，中國政法大學刑事司法學院刑法學專業(yè)2013級碩士研究生(100088)。