解讀《關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》

蔣景曈，男，江蘇人，研究員，國家基礎(chǔ)地理信息中心原副主任，長(zhǎng)期從事地理信息系統(tǒng)應(yīng)用與地理信息標(biāo)準(zhǔn)化研究。

地理信息產(chǎn)業(yè)是以現(xiàn)代測(cè)繪和地理信息系統(tǒng)、遙感、衛(wèi)星導(dǎo)航定位等技術(shù)為基礎(chǔ)，以地理信息開發(fā)利用為核心，從事地理信息獲取、處理、應(yīng)用的高技術(shù)服務(wù)業(yè)。

為促進(jìn)我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，1月22日國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這是國務(wù)院在新形勢(shì)下為促進(jìn)我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出的重大決策部署，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)的高度重視和大力支持，是我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件。

《意見》推出順應(yīng)潮流

《意見》內(nèi)容涵蓋了我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大意義、總體要求、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域、保障措施、信息安全與共享等重要內(nèi)容，具有指導(dǎo)性、實(shí)用性和可操作性，充分體現(xiàn)了國務(wù)院對(duì)發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)的高度重視和大力支持，有利于加快形成地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力，提高產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)開創(chuàng)我國地理信息事業(yè)新局面具有十分重要的指導(dǎo)意義。

改革開放以來，我國地理信息事業(yè)得到快速發(fā)展，以地理信息資源開發(fā)利用為主體的地理信息產(chǎn)業(yè)正在迅猛發(fā)展。目前，我國地理信息產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，但仍然存在許多不足，諸如總體上尚處于起步階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、核心關(guān)鍵技術(shù)缺乏、高端設(shè)備自主化水平不高、地理信息開發(fā)利用不足、安全監(jiān)管有待加強(qiáng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人民生活水平不斷提高，全社會(huì)對(duì)地理信息服務(wù)需求急劇增加，迫切要求加快發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，豐富地理信息產(chǎn)品。國際上，發(fā)達(dá)國家對(duì)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度重視，國際地理信息產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，全球地理信息市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。因此，需要國家出臺(tái)相關(guān)政策措施給予支持和引導(dǎo)。

《意見》明確地理信息產(chǎn)業(yè)是高技術(shù)服務(wù)業(yè)，屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這一產(chǎn)業(yè)屬性的科學(xué)定位，將地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義提到了前所未有的新的高度，即發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要支撐、是維護(hù)國家安全的重要保證、是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段，也是保障和改善民生的重要內(nèi)容。

《意見》明確了我國地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。要求通過政策推動(dòng)，逐步形成地理信息獲取、處理、應(yīng)用為主的成熟產(chǎn)業(yè)鏈，形成若干個(gè)實(shí)力雄厚、具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)和龍頭企業(yè)，培育一批充滿活力的中小型企業(yè)。用5至10年時(shí)間，使我國地理信息獲取能力明顯提升，科技創(chuàng)新能力持續(xù)增強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管有效、競(jìng)爭(zhēng)有序，產(chǎn)品更加豐富、應(yīng)用更加廣泛，產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力顯著提高。這里，地理信息獲取位于地理信息產(chǎn)業(yè)鏈的上游，目前我國在地理信息數(shù)據(jù)快速獲取方面還比較弱；地理信息處理位于地理信息產(chǎn)業(yè)鏈的中游，主要包括各種基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和專題應(yīng)用數(shù)據(jù)的處理與分析，以及地理信息管理和服務(wù)的支撐平臺(tái)開發(fā)；地理信息應(yīng)用則位于地理信息產(chǎn)業(yè)鏈的下游，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是最具潛力的領(lǐng)域，將惠及所有與地理空間位置相關(guān)的各行各業(yè)和社會(huì)大眾。

重點(diǎn)發(fā)展五大領(lǐng)域

《意見》十分具體地提出了應(yīng)著力推進(jìn)的5個(gè)地理信息產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域：

——提升遙感數(shù)據(jù)獲取和處理能力。發(fā)展測(cè)繪應(yīng)用衛(wèi)星、高中空航攝飛機(jī)、低空無人機(jī)、地面遙感等遙感系統(tǒng)，加快建設(shè)航空航天對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)獲取設(shè)施，形成光學(xué)、雷達(dá)、激光等遙感數(shù)據(jù)獲取體系，顯著提高遙感數(shù)據(jù)獲取水平。加強(qiáng)遙感數(shù)據(jù)處理技術(shù)研發(fā)，進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)處理、分析能力。

——振興地理信息裝備制造。培育若干擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的中高端地理信息技術(shù)裝備生產(chǎn)大型企業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)配套零部件生產(chǎn)企業(yè)向“專、精、特”方向發(fā)展，提升裝備制造的專業(yè)化、精細(xì)化、特色化水平。

——提高地理信息軟件研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化水平。結(jié)合下一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，大力推進(jìn)地理信息軟件研發(fā)，特別是在大型地理信息系統(tǒng)、高性能遙感數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理等核心基礎(chǔ)軟件產(chǎn)業(yè)化方面實(shí)現(xiàn)突破，達(dá)到國際先進(jìn)水平。

——發(fā)展地理信息與導(dǎo)航定位融合服務(wù)。加快推進(jìn)現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)的廣泛使用，結(jié)合北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升導(dǎo)航電子地圖、互聯(lián)網(wǎng)地圖等基于位置的服務(wù)能力，積極發(fā)展推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和方便群眾日常生活的移動(dòng)位置服務(wù)產(chǎn)品，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

——促進(jìn)地理信息深層次應(yīng)用。推進(jìn)面向政府管理決策、面向企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、面向人民群眾生活的地理信息應(yīng)用。繁榮地圖市場(chǎng)，鼓勵(lì)制作和出版多層次、個(gè)性化、群眾喜聞樂見的優(yōu)秀地圖產(chǎn)品，開發(fā)出版城市及公路水路交通多媒體地圖和三維虛擬地圖等特色地圖。積極發(fā)展地理信息文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，開發(fā)以地圖為媒介的動(dòng)漫、游戲、科普、教育等新型文化產(chǎn)品，培育大眾地理信息消費(fèi)市場(chǎng)。

加快推進(jìn)這些重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，既有利于彌補(bǔ)當(dāng)前我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，又切中地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必將引領(lǐng)我國地理信息產(chǎn)業(yè)更加科學(xué)、更加迅速和更加良性的發(fā)展，更好地滿足政府部門、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾對(duì)地理信息日益增長(zhǎng)的需求。

《意見》一方面強(qiáng)調(diào)地理信息是重要的戰(zhàn)略性信息資源，關(guān)系到國家主權(quán)、安全和利益，在維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技和其他非傳統(tǒng)領(lǐng)域國家安全中發(fā)揮著重要作用，要求發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)必須在保障國家地理信息安全的前提下進(jìn)行。另一方面又明確了分類指導(dǎo)的原則，即對(duì)于具有戰(zhàn)略性或關(guān)系國家安全的領(lǐng)域，堅(jiān)持以國家投資為主，通過建立健全法律法規(guī)體系妥善處理好地理信息保密與開放的關(guān)系；對(duì)于市場(chǎng)化程度高的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，以社會(huì)投資為主，政府通過多種方式給予政策、資金扶持；對(duì)于地理信息社會(huì)化服務(wù)，主要由企業(yè)提供，政府給予合理引導(dǎo)和支持，基礎(chǔ)地理信息實(shí)行免費(fèi)或低收費(fèi)政策。這樣，既能保障地理信息安全，又能促進(jìn)地理信息的廣泛應(yīng)用，有效化解長(zhǎng)期以來地理信息保密與開放的矛盾。

強(qiáng)化基礎(chǔ)地理信息支撐

為了促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)更快發(fā)展，首先要強(qiáng)化基礎(chǔ)地理信息支撐，包括加強(qiáng)基礎(chǔ)測(cè)繪和地理國情監(jiān)測(cè)，進(jìn)一步豐富基礎(chǔ)地理信息，并采取優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)符合條件的地理信息企業(yè)充分利用基礎(chǔ)地理信息開展社會(huì)化應(yīng)用和增值服務(wù)，開發(fā)出版多樣化、大眾化、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的地理信息產(chǎn)品。為此，國家測(cè)繪地理信息局在《2014年測(cè)繪地理信息工作要點(diǎn)》中提出以提質(zhì)增效升級(jí)為核心，以地理國情普查為牽引，以擴(kuò)大社會(huì)應(yīng)用為重點(diǎn)，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生為目的，強(qiáng)改革、重市場(chǎng)、樹品牌、優(yōu)服務(wù)、保安全、促發(fā)展，推動(dòng)測(cè)繪地理信息事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更深更好地融入改革發(fā)展大局，服務(wù)改革發(fā)展大局。

要求全力做好地理國情普查、著眼結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展壯大地理信息產(chǎn)業(yè)、著力推動(dòng)“北斗”產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用、謀劃“十三五”測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)應(yīng)急測(cè)繪能力建設(shè)、強(qiáng)化測(cè)繪統(tǒng)一監(jiān)督管理、促進(jìn)測(cè)繪地理信息市場(chǎng)公平、提升地理信息安全監(jiān)管能力。其中：在加強(qiáng)測(cè)繪基礎(chǔ)建設(shè)方面，要求加快實(shí)現(xiàn)全國測(cè)繪與地理信息服務(wù)“一個(gè)網(wǎng)、一張圖、一個(gè)平臺(tái)”，即充分利用先進(jìn)衛(wèi)星定位技術(shù)手段，建設(shè)全國統(tǒng)一和共享的衛(wèi)星導(dǎo)航定位服務(wù)“一個(gè)網(wǎng)”，提供高精度、高效率的導(dǎo)航定位服務(wù)；加快實(shí)施國家重大測(cè)繪工程，積極助推數(shù)字省區(qū)、數(shù)字城市建設(shè)，精心組織“一村一圖”工程，全力打造全國測(cè)繪“一張圖”；加快國家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，把“天地圖”打造成國際一流的地圖服務(wù)網(wǎng)站，盡快建成可為各類用戶提供全國乃至全球地理信息“一站式”服務(wù)的“一個(gè)平臺(tái)”。

與此同時(shí)，在加強(qiáng)地理國情監(jiān)測(cè)方面，將其作為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)測(cè)繪工作的新需求、新要求，作為測(cè)繪部門主動(dòng)服務(wù)科學(xué)發(fā)展的重要職責(zé)和戰(zhàn)略任務(wù)，明確地理國情監(jiān)測(cè)是準(zhǔn)確掌握國情國力的有效途徑，通過綜合利用全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)、遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)等現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)，綜合各時(shí)期測(cè)繪成果檔案，對(duì)地形、水系、濕地、冰川、沙漠、地表形態(tài)、地表覆蓋、道路、城鎮(zhèn)等要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)和定量化、空間化的監(jiān)測(cè)，并統(tǒng)計(jì)分析其變化量、變化頻率、分布特征、地域差異、變化趨勢(shì)等，形成反映各類資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)要素的空間分布及其發(fā)展變化規(guī)律的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、地圖圖形和研究報(bào)告等，從地理空間的角度客觀、綜合展示國情國力。從而為我國各領(lǐng)域開發(fā)利用地理信息提供多樣化、多尺度的基礎(chǔ)地理信息，形成有力的支撐。

推進(jìn)地理信息開放共享

由于信息流通和交換渠道不暢、掌握地理信息資源的部門之間協(xié)同和配合不夠，當(dāng)前我國地理信息資源重復(fù)采集和運(yùn)行系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象仍較為普遍，地理信息數(shù)據(jù)的部門所有和壁壘依然存在。為有效避免這類重復(fù)浪費(fèi)，釋放地理信息的應(yīng)用潛力和提高應(yīng)用效率，《意見》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)地理信息開放共享，開展地理信息資源共享政策性試點(diǎn)工作，建立健全政府部門間地理信息資源共建共享機(jī)制，明確共建共享的內(nèi)容、方式和責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地理信息獲取的分工、更新和共享工作，在切實(shí)保障政府部門應(yīng)用需求的前提下，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。積極研究并盡快出臺(tái)地理信息數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)開放的相關(guān)政策，促進(jìn)地理信息的廣泛應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

就我國建設(shè)領(lǐng)域的信息化而言，為提高城市建設(shè)、管理和服務(wù)水平與效率，近年來在數(shù)字城市、數(shù)字城管、數(shù)字社區(qū)等方面的建設(shè)和運(yùn)行取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，當(dāng)前智慧城市建設(shè)試點(diǎn)工作正如火如荼地開展。這些都與地理信息產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，它們都采用地理信息數(shù)據(jù)和多項(xiàng)地理信息高新技術(shù)，包括作為空間定位依托的基礎(chǔ)地理信息框架數(shù)據(jù)或基礎(chǔ)地理信息公共平臺(tái)，各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)的采集和加工處理，以及相關(guān)管理與服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)等，伴隨其發(fā)展的還有一大批從事數(shù)據(jù)采集、系統(tǒng)開發(fā)、設(shè)備研制、運(yùn)行管理、服務(wù)支撐的公司企業(yè)，因此，《意見》的發(fā)布也必將對(duì)我國建設(shè)領(lǐng)域信息化產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，更好地促進(jìn)數(shù)字城市、智慧城市的建設(shè)和應(yīng)用。

總之，《意見》是我國在國家層面第一次將地理信息產(chǎn)業(yè)作為獨(dú)立產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，凸顯了地理信息產(chǎn)業(yè)的地位和作用?？梢灶A(yù)期，《意見》必將有力地促進(jìn)各級(jí)政府、各有關(guān)部門以及社會(huì)各界進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，更加關(guān)心和支持地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展；必將極大地提振廣大地理信息工作者和地理信息企業(yè)的信心，增強(qiáng)促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任感和使命感，對(duì)推動(dòng)我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。