新型城鎮(zhèn)化的美麗愿景

劉潯海

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方興未艾，已成為拉動(dòng)內(nèi)需的重要?jiǎng)恿υ?。?011年末我國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，首次超過農(nóng)村人口。今后還將繼續(xù)走高，但不只是量的擴(kuò)張反而應(yīng)是質(zhì)的提升與轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化需加快各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才有可能創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)崗位，讓農(nóng)村勞動(dòng)力在城市安居樂業(yè)。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)主要由經(jīng)濟(jì)力量驅(qū)動(dòng)、原有社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速解體和新的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步形成的過程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。中國如此大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化堪稱史無前例，沒有先例可循，必須探索自己的城鎮(zhèn)化道路。

現(xiàn)在我國已有657個(gè)城市、19410個(gè)建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)體系已具雛形，但人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊缺、社會(huì)管理滯后等城市病已普遍顯見。中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量欠佳，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展在區(qū)域布局上嚴(yán)重不平衡，城鎮(zhèn)化不夠和諧，城市發(fā)展粗放。過度追求數(shù)量增長而忽視質(zhì)量增長的城鎮(zhèn)化模式造成城鎮(zhèn)化對(duì)土地、水等資源和能源過度依賴，生態(tài)環(huán)境惡化。

城市不可能承載所有農(nóng)業(yè)剩余人口，大量農(nóng)業(yè)人口需就地城鎮(zhèn)化加以解決。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展，要推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化“四化并舉”，應(yīng)加快探索有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量提升的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)由城市優(yōu)先發(fā)展向城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)型、由高能耗城鎮(zhèn)化向低能耗城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、由數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提高的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、由高環(huán)境沖擊型城鎮(zhèn)向低環(huán)境沖擊型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型、由放任式機(jī)動(dòng)化城鎮(zhèn)向集約式機(jī)動(dòng)化城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型、由少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化向社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。通過城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，即可以拉動(dòng)投資，又可以增加消費(fèi)，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，有利于集約、節(jié)約土地資源，有效整合土地，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)作用。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，一個(gè)農(nóng)民可以節(jié)約150平方米的土地，最少不少于100平方米。推廣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必將極大地節(jié)約土地，避免耕地浪費(fèi)，有效開展土地集約、節(jié)約使用。將農(nóng)民規(guī)模聚集，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，是提高城鎮(zhèn)化比率、促進(jìn)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿团e措。由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)形成了一定規(guī)模，決定了人口的集聚發(fā)展，并且規(guī)劃有相當(dāng)數(shù)量的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，起到了促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展，效益更高、發(fā)展更快、速度更高的目的。并可帶動(dòng)大批農(nóng)民就近就業(yè)，減輕政府就業(yè)壓力。尤其是可以吸引在外地務(wù)工農(nóng)民回到本土就業(yè)，有效解決留守兒童缺少親情、以及在城市務(wù)工人員遇到的一系列問題，促使家庭穩(wěn)定、社會(huì)和諧。

外延式和內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化的思考

2012年10月31日，中國社科院發(fā)布了《2012中國新型城市化報(bào)告》。報(bào)告顯示，2011年中國內(nèi)地城市化率首次突破50%、達(dá)到了51.3%。內(nèi)地50個(gè)新型城市化水平排序，前10名分別是上海、北京、深圳、天津、成都、廣州、蘇州、重慶、杭州、無錫。

到目前為止，我國城鎮(zhèn)化過程主要是以大中城市為基點(diǎn)和中心，通過不斷加強(qiáng)中心城市建設(shè)，擴(kuò)大城市規(guī)模，增加城市人口?！笆濉币?guī)劃中提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。伴隨著這種城市化過程的是外來人口（主要是農(nóng)村人口）不斷涌入城市，把農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，把農(nóng)民變市民。從人口流動(dòng)方向上看，其走的是“農(nóng)村包圍城市”的道路；好處在于，以現(xiàn)有城市為基點(diǎn)，可以迅速開展，并在較短的時(shí)間內(nèi)較快地達(dá)到一定的城鎮(zhèn)化水平，具有較高的城鎮(zhèn)化效率。這種城鎮(zhèn)化模式的最重要特征表現(xiàn)為“外延式”的擴(kuò)張，注重城鎮(zhèn)化的外在效果和表面形式，即擴(kuò)建擴(kuò)大現(xiàn)有城市規(guī)模。

“外延式”模式為主導(dǎo)方向的城鎮(zhèn)化雖然在短期內(nèi)取得了巨大成就，為世人矚目，但不可否認(rèn)的是，在城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也帶來了一系列問題，甚至造成了一系列社會(huì)矛盾。主要表現(xiàn)為：一是城市及郊區(qū)拆遷征地帶來的社會(huì)矛盾激化所導(dǎo)致的一系列暴力事件和群體性事件，直接影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧；二是大量人口尤其是農(nóng)村人口涌入城市，給城市設(shè)施環(huán)境資源造成巨大的壓力；三是在這種模式下，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市建設(shè)現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提高，城市生活質(zhì)量進(jìn)一步提升，而農(nóng)村現(xiàn)代化速度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上城市現(xiàn)代化的速度和水平，這就更強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，加重了城鄉(xiāng)之間的不平衡程度；最后，大量農(nóng)民進(jìn)城，定居城市，成為市民，會(huì)進(jìn)一步減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，延續(xù)和惡化目前農(nóng)村青壯勞動(dòng)力棄農(nóng)的局面，導(dǎo)致未來農(nóng)業(yè)及糧食生產(chǎn)缺乏必需的勞動(dòng)力，從而動(dòng)搖農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)

地位。

因此，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化更科學(xué)、更持續(xù)的發(fā)展，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消滅城鄉(xiāng)差別，消除中國社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立和諧社會(huì)，有必要重新調(diào)整我國城鎮(zhèn)化的模式，將“外延式”的城鎮(zhèn)化模式逐漸轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式”城鎮(zhèn)化模式，即以人口相對(duì)密集的廣大鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)及小城市為城鎮(zhèn)化的基點(diǎn)，通過提高這些地區(qū)的城市化程度和現(xiàn)代化程度，逐漸增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)村生活和居住的吸引力，引導(dǎo)城市人口向農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)，最終形成以“城市包圍農(nóng)村”的城鎮(zhèn)化模式。

“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化模式有兩個(gè)基本要求：一是以農(nóng)村的鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)為中心，即以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)；二是強(qiáng)調(diào)“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化效果，通過大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提高農(nóng)村居民生活條件和設(shè)施，增加和完善醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、交通、文化、金融、科技等各方面服務(wù)，提升農(nóng)村地區(qū)生活水平，按照城市的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新農(nóng)村。

從以城市為城鎮(zhèn)化為中心和基點(diǎn)轉(zhuǎn)向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為中心和基點(diǎn)的城鎮(zhèn)化模式的調(diào)整，將有助于解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的種種矛盾。從“外延式”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化發(fā)展，將釋放出巨大的社會(huì)生產(chǎn)力。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)養(yǎng)老、教育文化、交通運(yùn)輸、娛樂傳媒、金融科技等各類服務(wù)的全面提高，意味著相關(guān)設(shè)施和服務(wù)從無到有，從低水平到高水平，從簡陋不完善到逐漸完善的過程。如果說，農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶的責(zé)任制是新中國農(nóng)村地區(qū)的第一次生產(chǎn)力大革命的話，那么，農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化將是中國農(nóng)村的第二次革命，將會(huì)引起社會(huì)生產(chǎn)力的又一次巨大解放。

新型城鎮(zhèn)化的未來

中共十八大把“生態(tài)文明建設(shè)”提到了一個(gè)新高度，促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。大中城市已經(jīng)積淀了傳統(tǒng)城市建設(shè)模式的厚重底盤，僅靠幾個(gè)城市擔(dān)負(fù)起一個(gè)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的難度很大。如果將大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)融為一體統(tǒng)籌考慮，在大城市周邊強(qiáng)化小城鎮(zhèn)體系建設(shè)，不僅可以有效地疏散大中城市的人口和眾多壓力，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)特有土地資源優(yōu)勢(shì)、生態(tài)調(diào)劑等功能和作用，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、相得益彰、生態(tài)宜居的區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，更能有效地促進(jìn)該地區(qū)城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型。

在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃中應(yīng)注意頂層設(shè)計(jì)，使城鎮(zhèn)化的價(jià)值目標(biāo)為以人為本、公正和諧，有序?qū)崿F(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，因地制宜地按照集約智能、綠色低碳的方針，規(guī)劃建設(shè)新型城鎮(zhèn)化。應(yīng)加大宣傳教育力度，使生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，使城鄉(xiāng)互促共進(jìn)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，人口均衡、資源節(jié)約、環(huán)境友好的三型社會(huì)形成，實(shí)現(xiàn)集約用地和“綠色”建筑目標(biāo)。城鎮(zhèn)化的投資轉(zhuǎn)型在于實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡，使城鎮(zhèn)化的有效投資真正轉(zhuǎn)化為消費(fèi)。城鎮(zhèn)發(fā)展方式從外延擴(kuò)張、粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵為主，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。

各級(jí)政府應(yīng)注重從人的城鎮(zhèn)化上做文章，要增強(qiáng)縣城城鎮(zhèn)的人口集聚功能，加強(qiáng)公共服務(wù)供給與財(cái)政體制改革相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。根據(jù)地方財(cái)力、資源承載力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜地制定促進(jìn)農(nóng)民工市民化的戶籍制度改革政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源自由流動(dòng)。把勞動(dòng)力市場建設(shè)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資相結(jié)合。提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能力。加快城鎮(zhèn)公共服務(wù)的均等化步伐。同時(shí)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。建立城鄉(xiāng)一體新制度，農(nóng)村社區(qū)化應(yīng)也是城鎮(zhèn)化的一部分。

城鎮(zhèn)化過程中也應(yīng)重視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的均衡發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃，注重發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，分布應(yīng)合理，城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌，功能求完整。并且對(duì)交通、通信、排污等公共設(shè)施建設(shè)堅(jiān)持長遠(yuǎn)性原則，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)鼓勵(lì)公眾多參與，增加城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的民辦元素和市場元素，克服行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化的重城市化的物理外觀、輕市民的權(quán)利制度安排。應(yīng)著力解決他們的住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面問題。

建立農(nóng)村土地退出機(jī)制和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制。深化土地制度改革，在保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。應(yīng)學(xué)習(xí)臺(tái)灣在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，讓農(nóng)民更多分享土地增值收益，不少農(nóng)民甚至成為百萬富翁。通過加快解決農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地房產(chǎn)權(quán)問題，為城鎮(zhèn)化帶來新的市場活力和紅利。日本鼓勵(lì)“銀發(fā)一族”將大城市小房子賣掉后回歸享受依山傍水的綠色中小城鎮(zhèn)的做法也值得

借鑒。

重視城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)支撐作用。有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)機(jī)會(huì)，充分就業(yè)才能為城鎮(zhèn)化保障。城鎮(zhèn)化建設(shè)一頭連著工業(yè)化，一頭連著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“三化”協(xié)調(diào)共進(jìn)，同步發(fā)展。要發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)“四化”同步發(fā)展，促進(jìn)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)帶動(dòng)轉(zhuǎn)變。要注重綠色發(fā)展，以低能耗、低碳的方針設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。為防止新城鎮(zhèn)成睡城、空城，要夯實(shí)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

政府應(yīng)加大資金投入用于職業(yè)教育、失業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及城鎮(zhèn)化過程中失地失海農(nóng)漁民的就業(yè)培訓(xùn)，幫助就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，尤其應(yīng)重點(diǎn)幫扶低收入家庭、殘障人、少數(shù)民族和邊區(qū)蘇區(qū)等弱勢(shì)群體城鎮(zhèn)化過程中的困難，解決他們的住房和社保等問題。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)長遠(yuǎn)工作。政府在先期規(guī)劃時(shí)，要考慮周全。一旦實(shí)施，要接受法律和社會(huì)的監(jiān)督，不要隨意變更或增加內(nèi)容，以免影響全局和農(nóng)民的生活，也不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變化而中斷新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體思路，要做到“一張藍(lán)圖繪到底，歷屆班子接著干”，保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不受干擾，堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，從而完成具有歷史性轉(zhuǎn)變的惠民工程。