地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查分析(山東縣級(jí))

王偉 晁洪太 李波 馮恩國 劉洪瑞 李峰

1)泰安基準(zhǔn)地震臺(tái)，山東省泰安市紅門東路羅漢崖2號(hào)271000

2)山東省地震局，濟(jì)南 250014

3)聊城地震水化試驗(yàn)站，山東聊城252000

0 引言

地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)(簡稱“重防區(qū)”)是指在未來10年或者稍長一段時(shí)間內(nèi)，存在發(fā)生破壞性地震危險(xiǎn)或者受破壞性地震影響，可能造成嚴(yán)重地震災(zāi)害損失，需要全面強(qiáng)化防震減災(zāi)工作措施，經(jīng)國務(wù)院或者省政府批準(zhǔn)確定的城市和地區(qū)(晁洪太等，2012)。重防區(qū)分為國家級(jí)重防區(qū)和省級(jí)重防區(qū)，其中國家級(jí)重防區(qū)是在全國范圍內(nèi)確定的地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)，需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn);省級(jí)重防區(qū)包括本省的國家級(jí)重防區(qū)和根據(jù)本省地震形勢(shì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口時(shí)空分布等具體情況、確定的省級(jí)重防區(qū)，省級(jí)重防區(qū)需報(bào)省人民政府批準(zhǔn)(張國民等，2006)。實(shí)際檢驗(yàn)表明，我國自實(shí)行地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)管理制度以來，在地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)發(fā)生地震所造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，占全國大陸地區(qū)地震災(zāi)害死亡人員的93%和經(jīng)濟(jì)損失的72%(晁洪太，2012)。

1996年2月，國務(wù)院以國辦發(fā)〔1996〕2號(hào)文件批準(zhǔn)確定了我國21個(gè)全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和13個(gè)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御城市(1996～2005)。2006年8月，國務(wù)院又依法制定并以國辦發(fā)〔2006〕54號(hào)文件批準(zhǔn)了全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)(2006～2020)判定結(jié)果，確定了新一輪24個(gè)全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和11個(gè)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御城市。其中，全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)有3個(gè)涉及山東省，地震重點(diǎn)監(jiān)視防御城市有1個(gè)涉及山東省，全省共有11個(gè)市和61個(gè)縣(市、區(qū))位于全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)或防御城市內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，山東省還綜合判定了2個(gè)省級(jí)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和5個(gè)省級(jí)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，13個(gè)設(shè)區(qū)市的99個(gè)縣(市、區(qū))處于國家或省級(jí)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)，共涉及全省國土面積的29%和人口總數(shù)的48%。

1 問卷調(diào)查概況

為了進(jìn)一步推動(dòng)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的防震減災(zāi)工作，共開展了兩次相關(guān)調(diào)查：中國地震局于2007年開展的“地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)防震減災(zāi)措施落實(shí)情況調(diào)研”和中國地震局地球物理研究所于2012年開展的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度實(shí)施現(xiàn)狀、成效及對(duì)策研究”相關(guān)調(diào)查。

2007年5月，中國地震局辦公室印發(fā)了“地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)防震減災(zāi)措施落實(shí)情況調(diào)研”調(diào)查問卷，對(duì)全國縣級(jí)以上地震工作管理機(jī)構(gòu)的防震減災(zāi)情況進(jìn)行了調(diào)查摸底。在山東省140個(gè)縣/區(qū)中，收回調(diào)查問卷134份(含5份非正式行政區(qū)劃的開發(fā)區(qū)和高新區(qū))，有效調(diào)查問卷129份，有效回收率92.14%。2012年9月，社科基金項(xiàng)目組印發(fā)了“全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度現(xiàn)狀、成效及對(duì)策研究”調(diào)查問卷，對(duì)省/市/縣三級(jí)政府的防震減災(zāi)情況進(jìn)行了更加細(xì)致的調(diào)查。收回調(diào)查問卷149份(含10份非正式行政區(qū)劃的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等)，有效調(diào)查問卷139份，有效回收率99.29%。去除僅提供單個(gè)年度調(diào)查問卷的區(qū)縣，剩余128個(gè)縣級(jí)調(diào)查問卷可供對(duì)比分析研究，占山東應(yīng)有區(qū)/縣的91.43%。并且位于國家級(jí)重防區(qū)的61個(gè)縣全部在可對(duì)比分析調(diào)查問卷中，另有37個(gè)縣屬省級(jí)重防區(qū)。

2 現(xiàn)狀分析

從2007年和2012年這兩個(gè)年度的調(diào)查問卷中提取出的可對(duì)比分析項(xiàng)有6個(gè)方面(組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、震害防御、應(yīng)急救援和宣傳教育)，14個(gè)具體指標(biāo)(地震工作管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立、防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組(聯(lián)席會(huì)議)或抗震救災(zāi)指揮部、同級(jí)預(yù)算及經(jīng)費(fèi)投入、地震預(yù)報(bào)會(huì)商制度建設(shè)、活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃、應(yīng)急救援隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍、應(yīng)急演練、應(yīng)急避難場(chǎng)所、科普教育基地、防震減災(zāi)示范學(xué)校和公眾防震減災(zāi)宣傳)。

2.1 組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

關(guān)于組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀調(diào)查主要包括地震工作管理機(jī)構(gòu)(獨(dú)立機(jī)構(gòu)、合署辦公、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、專人負(fù)責(zé))、防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組(聯(lián)席會(huì)議)或抗震救災(zāi)指揮部2個(gè)部分。

2.1.1 地震工作管理機(jī)構(gòu)

對(duì)2012年度的問卷調(diào)查中有1個(gè)縣未填寫是否建立了地震工作管理機(jī)構(gòu)的問題，剩余127個(gè)縣級(jí)調(diào)查問卷可對(duì)比，其中61個(gè)縣/區(qū)位于國家級(jí)重防區(qū)，36個(gè)縣/區(qū)位于省級(jí)重防區(qū)。

從調(diào)查問卷可以看出，可對(duì)比分析的127個(gè)縣/區(qū)中，2007年有124個(gè)縣/區(qū)設(shè)立了地震工作管理機(jī)構(gòu)，占97.64%，到2012年127個(gè)縣/區(qū)全部設(shè)立了地震工作管理機(jī)構(gòu)，增幅2.36%(表1);2007年起國家級(jí)重防區(qū)61個(gè)縣/區(qū)就已全部設(shè)立了地震工作管理機(jī)構(gòu);2007年度非國家級(jí)重防區(qū)中有63個(gè)縣/區(qū)設(shè)立了地震工作管理機(jī)構(gòu)，到2012年度則全部設(shè)立了地震工作管理機(jī)構(gòu)，較2007年增加了4.55%(表2)。

在設(shè)立地震工作管理機(jī)構(gòu)的縣/區(qū)中，2012年度機(jī)構(gòu)獨(dú)立的比例由2007年的39.37%增加到48.82%，增幅9.45%;在國家級(jí)重防區(qū)內(nèi)，機(jī)構(gòu)獨(dú)立的增幅為8.19%;在非國家級(jí)重防區(qū)內(nèi)增幅為10.61%。無論是重防區(qū)還是非重防區(qū)，地震工作管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的比例均明顯提升，但非國家級(jí)重防區(qū)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的比例(53.03%)高出了國家級(jí)重防區(qū)(44.26%)8.77%。但如果把山東省2006年度劃定的省級(jí)重防區(qū)也列入重防區(qū)的話，到2012年度山東地區(qū)重防區(qū)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的比例(51.52%)則超過了非重防區(qū)(43.33%)，超出8.19%(表2)。這說明重防區(qū)內(nèi)地震工作機(jī)構(gòu)建設(shè)得到了重點(diǎn)加強(qiáng)。

表1 防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展時(shí)間縱向?qū)Ρ戎笜?biāo)統(tǒng)計(jì)表

2.1.2 防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組(聯(lián)席會(huì)議)或抗震救災(zāi)指揮部

從調(diào)查問卷可以看出，全省可對(duì)比分析的128個(gè)縣/區(qū)中，2007年度建立防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組(聯(lián)席會(huì)議)制度或抗震救災(zāi)指揮部的有124個(gè)，占96.88%;國家級(jí)重防區(qū)中建立了59個(gè)，占96.72%，非國家級(jí)重防區(qū)中建立了65個(gè)，占97.01%;2012年度各縣/區(qū)全部建立了防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組(聯(lián)席會(huì)議)制度或抗震救災(zāi)指揮部，縣級(jí)防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)體系得以健全(表 1、表 2)。

2.2 經(jīng)費(fèi)預(yù)算現(xiàn)狀分析

關(guān)于經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面的調(diào)查主要包括是否列入同級(jí)預(yù)算和經(jīng)費(fèi)投入變化2個(gè)部分。

2.2.1 同級(jí)預(yù)算

對(duì)防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)是否列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的調(diào)查問卷，2006年度有3個(gè)縣/區(qū)未填寫，2012年度有6個(gè)縣/區(qū)未填寫，剩余122個(gè)可對(duì)比調(diào)查問卷，其中58個(gè)縣/區(qū)位于國家級(jí)重防區(qū)，37個(gè)縣/區(qū)位于省級(jí)重防區(qū)。

表2 重防區(qū)與非重防區(qū)防震減災(zāi)技術(shù)指標(biāo)對(duì)比表

從調(diào)查問卷可以看出，全省122個(gè)可對(duì)比分析的縣/區(qū)中，2007年度有71個(gè)縣/區(qū)防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，占 58.20%，2012年度有 97個(gè)縣/區(qū)，占 79.51%，增加了21.31%(表1);國家級(jí)重防區(qū)中，2007年度列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的占62.07%，2012年度占79.31%，增加了17.24%;非國家級(jí)重防區(qū)中，2007年度列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的占54.69%，2012年度占79.69%，增加了25%。在國家級(jí)重防區(qū)內(nèi)外，防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的比例都有大幅度提高，2007年時(shí)國家級(jí)重防區(qū)防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的縣/區(qū)數(shù)量高于非國家級(jí)重防區(qū)，但到2012年時(shí)非國家級(jí)重防區(qū)已經(jīng)趕超國家級(jí)重防區(qū)。但如果把省級(jí)重防區(qū)也列入重防區(qū)的話，則仍然是重防區(qū)防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算縣/區(qū)的比重高，高出11.74%(表2)。

2.2.2 經(jīng)費(fèi)變化

對(duì)防震減災(zāi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入情況的調(diào)查問卷的填報(bào)率不足50%，所以經(jīng)費(fèi)投入變化情況分析的是年平均經(jīng)費(fèi)投入情況對(duì)比(年均經(jīng)費(fèi)投入額=年經(jīng)費(fèi)投入總額/本年度填報(bào)縣/區(qū)個(gè)數(shù))，GDP數(shù)據(jù)也是省內(nèi)所有縣/區(qū)的平均 GDP，即全省 GDP除以140個(gè)縣/區(qū)。其中1996～2005年期間重防區(qū)為國家級(jí)重防區(qū)，2007～2011年期間重防區(qū)含國家級(jí)重防區(qū)和省級(jí)重防區(qū)，2006年無統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

從圖1來看，無論是重防區(qū)還是非重防區(qū)，防震減災(zāi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入均逐年增長，并與全省各縣/區(qū)平均GDP增速呈很好的正相關(guān)性，而且實(shí)際經(jīng)費(fèi)投入是重防區(qū)＞全省縣/區(qū)平均值＞非重防區(qū)(圖1)，可以明顯的看出在防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)投入方面是向重防區(qū)傾斜的，特別是2006年劃定了省級(jí)重防區(qū)之后，重防區(qū)的防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)更是得到了明顯的增加。

圖1 防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)投入變化柱狀圖

2.3 地震預(yù)報(bào)會(huì)商制度的現(xiàn)狀

在監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)方面2007年和2012年調(diào)查問卷可對(duì)比分析的指標(biāo)只有會(huì)商制度1項(xiàng)，從128個(gè)縣/區(qū)的調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出：2012年建立會(huì)商制度的縣/區(qū)為84個(gè)，占65.63%，比2007年增加22.66%(表1)。其中國家級(jí)重防區(qū)2012年建立會(huì)商制度的縣/區(qū)達(dá)63.93%，比2007年增加14.75%;非國家級(jí)重防區(qū)2012年建立了會(huì)商制度的縣/區(qū)有67.16%，比2007年增加29.85%(表2)。

無論是國家級(jí)重防區(qū)還是非國家級(jí)重防區(qū)，各個(gè)縣/市/區(qū)地震會(huì)商制度建設(shè)都有了較大的發(fā)展，建立會(huì)商制度的縣/市/區(qū)約占全省縣/區(qū)總數(shù)的2/3。2007年國家級(jí)重防區(qū)建立地震預(yù)報(bào)會(huì)商制度的縣/區(qū)所占比例遠(yuǎn)高于非國家級(jí)重防區(qū)，到2012年度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了趕超。把省級(jí)重防區(qū)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)也具有相同的變化趨勢(shì)，只是重防區(qū)與非重防區(qū)之間的差距有所縮小(表2)。

2.4 工程性震害防御

關(guān)于工程性震害防御的調(diào)查主要包括活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃2個(gè)部分。

2.4.1 活斷層探測(cè)

2007年前全省有13個(gè)縣/區(qū)組織開展了活斷層探測(cè)工作，其中國家級(jí)重防區(qū)6個(gè)、非國家級(jí)重防區(qū)7個(gè);2012年開展活斷層探測(cè)工作的縣/區(qū)為20個(gè)，國家級(jí)重防區(qū)和非國家級(jí)重防區(qū)各有10個(gè)，國家級(jí)重防區(qū)內(nèi)外活斷層探測(cè)工作相差不大。如果把省級(jí)重防區(qū)列入重防區(qū)，2012年時(shí)重防區(qū)開展活斷層探測(cè)工作的縣/區(qū)比非重防區(qū)高出7.35%，但總體來看，全省開展活斷層探測(cè)的縣/區(qū)所占比例較低(表1、表2)。

2.4.2 地震小區(qū)劃

從兩次調(diào)查結(jié)果來看，2007年前全省有24個(gè)縣/區(qū)組織開展了地震小區(qū)劃工作，僅占18.75%，2012年，開展地震小區(qū)劃的縣/區(qū)擴(kuò)大到70個(gè)，占54.69%，增加了35.94%(表1)。其中國家級(jí)重防區(qū)2007年開展小區(qū)劃的縣/區(qū)為11個(gè)，占18.03%，2012年為33個(gè)，占54.10%，增加了36.07%;非國家級(jí)重防區(qū)中2007年有13個(gè)縣/區(qū)開展了地震小區(qū)劃工作，占19.40%，2012年增加到37個(gè)，占55.22%，增加了35.82%。從全省范圍來看，2007年后，我省地震小區(qū)劃工作發(fā)展迅速，從2007年的20%左右，發(fā)展到2012年的50%以上，但國家級(jí)重防區(qū)和非國家級(jí)重防區(qū)的地震小區(qū)劃工作沒有太大差異。如果把省級(jí)重防區(qū)列入重防區(qū)，可以看出重防區(qū)的地震小區(qū)劃工作明顯好于非重防區(qū)，高出10.47個(gè)百分點(diǎn)(表2)。

2.5 地震應(yīng)急救援工作現(xiàn)狀

對(duì)于地震應(yīng)急救援方面的調(diào)查主要包括專業(yè)救援隊(duì)、志愿者隊(duì)伍、應(yīng)急演練、應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)4個(gè)部分。從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，無論是重防區(qū)還是非重防區(qū)，山東省應(yīng)急救援工作均有了長足的發(fā)展。

2.5.1 專業(yè)救援隊(duì)

從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，山東省的救援隊(duì)建設(shè)發(fā)展平穩(wěn)，到2012年，全省有56.25%的縣建立了專業(yè)的救援隊(duì)伍，較2007年的42.19%的比例增加14.06%，其中國家級(jí)重防區(qū)由2007年的27個(gè)增加到2012年的31個(gè)，增加了6.56%，非國家級(jí)重防區(qū)專業(yè)救援隊(duì)伍由2007年27個(gè)增加到2012年的41個(gè)，增幅達(dá)20.89%，非國家級(jí)重防/區(qū)增速明顯高于國家級(jí)重防區(qū)，且截至2012年非國家級(jí)重防區(qū)建立起專業(yè)地震救援隊(duì)伍的縣區(qū)所占比重(61.19%)高出國家級(jí)重防區(qū)(50.82%)十多個(gè)百分點(diǎn)。但如果把省級(jí)重點(diǎn)防御區(qū)也列入重防區(qū)，則重防區(qū)與非重防區(qū)建立專業(yè)救援隊(duì)伍縣/區(qū)的比例基本相當(dāng)(表2)。

2.5.2 應(yīng)急救援志愿者

從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，山東省應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)在2007年以后有了較大的發(fā)展，擁有應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的縣/區(qū)個(gè)數(shù)由2007年的36個(gè)增加到了2012年的117個(gè)，增加了3倍多(表1)。在國家級(jí)重防區(qū)中，2007年有20個(gè)縣/區(qū)建立了應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，到2012年有55個(gè)縣建立了應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，增幅57.37%。非國家級(jí)重防區(qū)中，2007年有16個(gè)縣/區(qū)建立了應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，2012年建立應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的縣/區(qū)增加到了62個(gè)，增幅達(dá)68.66%。無論是否把省級(jí)重防區(qū)列入其中，均顯示出非重防區(qū)的發(fā)展速度更快，到2012年非重防區(qū)建立志愿者隊(duì)伍的比例已經(jīng)超過了重防區(qū)(表2)。

2.5.3 應(yīng)急演練

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，2007年山東省開展應(yīng)急演練的縣/區(qū)有42個(gè)，占32.81%，到2012年，開展應(yīng)急演練的縣/區(qū)為88個(gè)，占68.75%，數(shù)量上增加了1倍多(表1)。其中在國家級(jí)重防區(qū)，2007年有22個(gè)縣/區(qū)開展了應(yīng)急演練，2012年有39個(gè)，增加了27.86%。非國家級(jí)重防區(qū)中，2007年開展應(yīng)急演練的縣/區(qū)為20個(gè)，2012年為49個(gè)，增加了43.28%。地震應(yīng)急演練開展次數(shù)明顯增加，且無論是否把省級(jí)重防區(qū)列入其中，非重防區(qū)的增速和實(shí)際比重均超過重防區(qū)，只是把省級(jí)重防區(qū)列入重防區(qū)后，重防區(qū)和非重防區(qū)開展地震應(yīng)急演練的實(shí)際比重差距在縮小(表2)。

2.5.4 應(yīng)急避難場(chǎng)所

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果上來看，2007年后山東省應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，2007年，全省有82個(gè)縣/區(qū)建立了應(yīng)急避難場(chǎng)所，占64.06%，2012年為120，占93.75%，增加了29.69%(表1)。其中國家級(jí)重防區(qū)2007年有43個(gè)縣/區(qū)建立了應(yīng)急避難場(chǎng)所，2012年為58個(gè)，增加了24.59%;非國家級(jí)重防區(qū)中2007年為39個(gè)，2012年為62個(gè)，增加了34.33%。到2012年，無論重防區(qū)還是非重防區(qū)，建立應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的縣/區(qū)所占的比重均超過了90%，應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)工作在山東省各縣/區(qū)得到了很好的普及(表2)。

山東省地震應(yīng)急救援工作(專業(yè)救援隊(duì)、志愿者隊(duì)伍、應(yīng)急演練、應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè))從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，無論是重防區(qū)還是非重防區(qū)，均有了長足發(fā)展，這應(yīng)該與2008年汶川、2010年玉樹等地震的發(fā)生和災(zāi)害救援有密切關(guān)系，政府和社會(huì)更加重視應(yīng)急救援工作。

2.6 防震減災(zāi)宣傳教育現(xiàn)狀分析

對(duì)于防震減災(zāi)宣傳教育方面的調(diào)查主要包括科普教育基地、防震減災(zāi)示范學(xué)校和公眾防震減災(zāi)宣傳3個(gè)部分。從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，無論是重防區(qū)還是非重防區(qū)，山東省的防震減災(zāi)宣傳教育工作有了較大的進(jìn)步。

2.6.1 科普基地

對(duì)是否建立地震科普基地的調(diào)查問卷，2006年度有4個(gè)縣/區(qū)未填寫，2012年度有7個(gè)縣/區(qū)未填寫，剩余117個(gè)可對(duì)比問卷，其中59個(gè)位于國家級(jí)重防區(qū)，32個(gè)位于省級(jí)重防區(qū)。

從調(diào)查問卷可以看出，全省117個(gè)可對(duì)比分析的縣/區(qū)中，2007年度有77個(gè)縣/區(qū)建立了地震科普基地，占65.81%，2012年度有82個(gè)縣/區(qū)，占70.09%，增加了4.28%(表1);國家級(jí)重防區(qū)中，2007年度建立了地震科普基地的占64.41%，2012年度占67.80%，增加了3.39%;非國家級(jí)重防區(qū)中，2007年度建立地震科普基地的占 67.24%，2012年度占72.41%，增加了5.17%。地震科普基地?cái)?shù)量在國家級(jí)重防區(qū)內(nèi)外均有小幅增加，但非國家級(jí)重防區(qū)增長速度和所占比重均稍大于國家級(jí)重防區(qū)。但如果把省級(jí)重防區(qū)也列入重防區(qū)范圍，則重防區(qū)內(nèi)地震科普教育基地建設(shè)的覆蓋率更高(表2)。

2.6.2 防震減災(zāi)示范學(xué)校

從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，2007年全省有89.84%的縣/區(qū)建立了防震減災(zāi)示范學(xué)校，到2012年這個(gè)比例增加到了96.09%(表1)。其中國家級(jí)重防區(qū)由2007年的88.52%增加到了93.44%;非國家級(jí)重防區(qū)則由91.04%增加到了98.51%，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。防震減災(zāi)示范學(xué)校建設(shè)在非國家級(jí)重防區(qū)的增速和覆蓋率均超過了重防區(qū)，把省級(jí)重防區(qū)列入重防區(qū)后，重防區(qū)和非重防區(qū)建設(shè)防震減災(zāi)示范學(xué)校的實(shí)際覆蓋率差距在縮小，達(dá)到基本持平的水平(表2)。

2.6.3 公眾防震減災(zāi)宣傳

從兩次調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上可以看出，2007年有109個(gè)縣/區(qū)開展了公眾防震減災(zāi)宣傳，占85.16%，2012年為117個(gè)，占91.41%，增加了6.25%(表1)。其中國家級(jí)重防區(qū)2007年為53個(gè)，占86.89%，2012年54個(gè)，占88.52%，增加了1.63%。非國家級(jí)重防區(qū)2007年為56個(gè)，占83.58%，2012年為63個(gè)，占94.03%，增加了10.45%(表2)。

截止2012年，非國家級(jí)重防區(qū)開展防震減災(zāi)公眾宣傳工作縣/區(qū)的比重超過國家級(jí)重防區(qū)5.51%，把省級(jí)重防區(qū)也列入重防區(qū)范圍的話，則重防區(qū)內(nèi)開展公眾防震減災(zāi)宣傳的縣/區(qū)的比重稍高于非重防區(qū)(表2)。

3 調(diào)查結(jié)果分析

3.1 重防區(qū)制度的縱向發(fā)展迅猛

山東省防震減災(zāi)工作總體水平在2007～2012年間有較大提升，14項(xiàng)對(duì)比指標(biāo)平均覆蓋率由2007年的55.14%，增長到2012年的73.71%，增長18.57%。截止2012年，除開展活斷層探測(cè)工作的縣/區(qū)所占比例總體偏低外(15.63%)，其它對(duì)比指標(biāo)的覆蓋范圍基本都超過了50%，其中地震工作管理機(jī)構(gòu)和防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組(聯(lián)席會(huì)議)或抗震救災(zāi)指揮部2012年實(shí)現(xiàn)了全省各縣/區(qū)的全覆蓋(表1)。

3.2 重防區(qū)制度的執(zhí)行情況居全國前列

2007年和2012年兩次調(diào)查問卷均顯示山東省防震減災(zāi)總體水平超過全國同期水平，其中山東2007年14項(xiàng)對(duì)比指標(biāo)的平均覆蓋率為55.14%，比全國同期水平50.76%高出4.38%，到2012年則高出全國同期水平10.69%，優(yōu)勢(shì)繼續(xù)在擴(kuò)大(表1)。具體來看，2007有8個(gè)指標(biāo)(領(lǐng)導(dǎo)小組、活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃、應(yīng)急演練、避難場(chǎng)所、科普基地、示范學(xué)校、公眾宣傳)超過全國同期水平，有5個(gè)指標(biāo)(機(jī)構(gòu)獨(dú)立、同級(jí)預(yù)算、會(huì)商制度、救援隊(duì)伍、志愿者)低于全國同期水平，僅管理機(jī)構(gòu)1個(gè)指標(biāo)與全國同期水平相當(dāng)(差距＜2%，下同);2012年有8個(gè)指標(biāo)(管理機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組、活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃、應(yīng)急演練、避難場(chǎng)所、科普基地、示范學(xué)校)超過全國同期水平，有4個(gè)指標(biāo)(機(jī)構(gòu)獨(dú)立、會(huì)商制度、救援隊(duì)伍、公眾宣傳)低于全國同期水平，僅有2個(gè)指標(biāo)(同級(jí)預(yù)算、志愿者)與全國同期水平相當(dāng)。

3.3 重防區(qū)制度實(shí)施確有成效

雖然單從國家級(jí)重防區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)來看，重防區(qū)內(nèi)防震減災(zāi)工作的發(fā)展速度低于非重防區(qū)，但如果把重防區(qū)的范圍擴(kuò)大到省級(jí)重防區(qū)，則重防區(qū)防震減災(zāi)工作明顯好于非重防區(qū)。另外從經(jīng)費(fèi)投入來看，重防區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入明顯高于非重防區(qū)，也明顯高于全省防震減災(zāi)工作經(jīng)費(fèi)的平均投入水平。具體而言。

3.3.1 國家級(jí)重防區(qū)防震減災(zāi)工作發(fā)展速度低于非國家級(jí)重防區(qū)

在14個(gè)對(duì)比指標(biāo)中，2007年度有8個(gè)指標(biāo)的覆蓋率國家級(jí)重防區(qū)超過非國家級(jí)重防區(qū)(管理機(jī)構(gòu)、同級(jí)預(yù)算、會(huì)商制度、救援隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍、應(yīng)急演練、避難場(chǎng)所、公眾宣傳)、3個(gè)指標(biāo)的覆蓋率國家級(jí)重防區(qū)低于非國家級(jí)重防區(qū)(機(jī)構(gòu)獨(dú)立、科普基地、示范學(xué)校)、3個(gè)指標(biāo)的覆蓋率國家級(jí)重防區(qū)與非國家級(jí)重防區(qū)基本相當(dāng)(領(lǐng)導(dǎo)小組、活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃)。2012年度僅有應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)1個(gè)指標(biāo)的覆蓋率在國家級(jí)重防區(qū)超過非國家級(jí)重防區(qū)、有8個(gè)指標(biāo)的覆蓋率國家級(jí)重防區(qū)低于非國家級(jí)重防區(qū)(機(jī)構(gòu)獨(dú)立、會(huì)商制度、救援隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍、應(yīng)急演練、科普基地、示范學(xué)校、公眾宣傳)、有5個(gè)指標(biāo)的覆蓋率國家級(jí)重防區(qū)與非國家級(jí)重防區(qū)基本相當(dāng)(管理機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組、同級(jí)預(yù)算、活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃)。在2007～2012年期間非國家級(jí)重防區(qū)的工作得到明顯加強(qiáng)，從14個(gè)對(duì)比指標(biāo)的平均覆蓋率來看，2007年度國家級(jí)重防區(qū)比非國家級(jí)重防區(qū)高3.18個(gè)百分點(diǎn)，到2012年度非國家級(jí)重防區(qū)實(shí)現(xiàn)了趕超，超過國家級(jí)重防區(qū)3.33個(gè)百分點(diǎn)(表2)。

3.3.2 把重防區(qū)的范圍擴(kuò)大到省級(jí)重防區(qū)后，重防區(qū)防震減災(zāi)工作明顯好于非重防區(qū)

2006年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)了全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)(2006～2020)判定結(jié)果后，山東省在此基礎(chǔ)上又綜合判定了2個(gè)省級(jí)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和5個(gè)省級(jí)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御城市，將重防區(qū)的范圍由61個(gè)縣擴(kuò)大到了99個(gè)縣，增加了38個(gè)縣，覆蓋了全省國土面積的29%和人口總數(shù)的48%，并且在山東地區(qū)并未將國家級(jí)重防區(qū)和省級(jí)重防區(qū)區(qū)別對(duì)待，而是采取了相同的強(qiáng)化措施。因此，2006～2012年期間重防區(qū)與非重防區(qū)的工作情況對(duì)比已不能僅限于國家級(jí)層面的重防區(qū)范圍之內(nèi)了，而應(yīng)當(dāng)把重防區(qū)的范圍擴(kuò)大到省級(jí)重防區(qū)。在將重防區(qū)范圍擴(kuò)大以后，在14個(gè)對(duì)比指標(biāo)中，2012年度有5個(gè)指標(biāo)的覆蓋率在重防區(qū)超過非重防區(qū)(機(jī)構(gòu)獨(dú)立、同級(jí)預(yù)算、活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃、科普基地)，僅志愿者隊(duì)伍1個(gè)指標(biāo)的覆蓋率重防區(qū)低于非重防區(qū)，有8個(gè)指標(biāo)的覆蓋率重防區(qū)與非重防區(qū)基本相當(dāng)(管理機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組、會(huì)商制度、救援隊(duì)伍、應(yīng)急演練、避難場(chǎng)所、示范學(xué)校、公眾宣傳)。從14個(gè)對(duì)比指標(biāo)的平均覆蓋率來看，2012年省級(jí)重防區(qū)高出非重防區(qū)2.74個(gè)百分點(diǎn)(表2)。由此來看，重防區(qū)制度的實(shí)施還是很有成效的，兩個(gè)年度的調(diào)查結(jié)果均顯示出重防區(qū)的防震減災(zāi)工作得到了加強(qiáng)。

3.3.3 重防區(qū)的防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非重防區(qū)

最能體現(xiàn)重防區(qū)強(qiáng)化措施的是防震減災(zāi)的經(jīng)費(fèi)的實(shí)際投入，從重防區(qū)防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)投入大于全省縣/區(qū)平均值和非重防區(qū)的實(shí)際結(jié)果來看，充分證明在防震減災(zāi)經(jīng)費(fèi)投入方面是向重防區(qū)傾斜的，是采取了重點(diǎn)強(qiáng)化措施的。

4 調(diào)查結(jié)果的成因分析

從兩個(gè)年度的調(diào)查結(jié)果來看，無論是重防區(qū)還是非重防區(qū)，防震減災(zāi)事業(yè)均取得了長足發(fā)展，雖然從總體上來看重防區(qū)的防震減災(zāi)工作好于非重防區(qū)，但非重防區(qū)的發(fā)展速度很快，大有趕超重防區(qū)之勢(shì)。經(jīng)分析主要存在以下幾個(gè)方面的原因：

4.1 與山東劃定的省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)有關(guān)

在山東地區(qū)劃定省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和防御城市之后，在全省范圍內(nèi)開展防震減災(zāi)工作時(shí)并未將國家級(jí)重防區(qū)和省級(jí)重防區(qū)區(qū)別對(duì)待，而是按照中國地震局制定的“有重點(diǎn)的全面防御”策略，采取了相同的強(qiáng)化措施。由于山東省已經(jīng)先行做好了全國重防區(qū)的工作(2007年度調(diào)查問卷顯示國家級(jí)重防區(qū)防震減災(zāi)工作好于非重防區(qū))，這樣帶動(dòng)了省級(jí)重防區(qū)的快速發(fā)展(2012年度調(diào)查問卷顯示省級(jí)重防區(qū)防震減災(zāi)工作好于非重防區(qū))，同時(shí)也帶動(dòng)了其他地區(qū)共同發(fā)展(全省縱向發(fā)展迅猛)。

4.2 與山東的防震減災(zāi)政策有關(guān)

山東省地震局始終堅(jiān)持強(qiáng)化基層，打牢基礎(chǔ)的工作思路，統(tǒng)籌兼顧、重心下移。從2004年開始，實(shí)施防震減災(zāi)“幫扶工程”，就是通過對(duì)那些防震減災(zāi)工作基礎(chǔ)較弱、經(jīng)濟(jì)條件不好的市/縣，采取“扶上馬、送一程”的方式進(jìn)行幫扶，經(jīng)“十五”、“十一五”已經(jīng)累計(jì)投入8000萬元，對(duì)大部分市/縣實(shí)施了“幫扶工程”(晁洪太，2012)。所以才出現(xiàn)了非重防區(qū)防震減災(zāi)工作不但沒有落后，反而有些項(xiàng)目發(fā)展速度超過了重防區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了山東省“十一五”防震減災(zāi)目標(biāo)：切實(shí)打牢防震減災(zāi)工作的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)消除”，即消除地震監(jiān)測(cè)薄弱地區(qū)，消除不按抗震設(shè)防要求設(shè)防的地區(qū)和工程，消除沒有地震應(yīng)急準(zhǔn)備的地區(qū)，使山東省的防震減災(zāi)能力達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平。

4.3 與地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)信息不公開有關(guān)

從中央到地方都將地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的相關(guān)信息作為密級(jí)信息處理，這給開展防震減災(zāi)工作帶來許多不便。信息封鎖的結(jié)果導(dǎo)致政府在推進(jìn)管理的過程中遭受到社會(huì)輿論的壓力，封鎖越嚴(yán)密，社會(huì)公眾就越不能理解，造成政府與民眾間的誤解就越大，工作就越難開展，地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)政策就難以取得顯著成效。

4.4 與兩次調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)有關(guān)

一是調(diào)查問卷可對(duì)比指標(biāo)較少，不能全面評(píng)價(jià)重點(diǎn)防御區(qū)工作進(jìn)展情況。2007年的調(diào)查問卷涉及11大項(xiàng)共107個(gè)問題，2012年的調(diào)查問卷有23個(gè)一級(jí)問題及51個(gè)二級(jí)問題共74項(xiàng)，對(duì)兩年的調(diào)查問卷題目作對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)可對(duì)比指標(biāo)僅14項(xiàng)，不利于全面、系統(tǒng)地對(duì)比分析防震減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展變化;二是有些對(duì)比指標(biāo)只是相似，不完全相同，這造成數(shù)據(jù)對(duì)比分析存在一定誤差。如：應(yīng)急演練這一指標(biāo)，2007年問是否開展過應(yīng)急演練，2012年問是否開展過多部門應(yīng)急演練;公眾宣傳這一指標(biāo)，2007年問是否開展過公眾宣傳，2012年問是否開展過多部門聯(lián)合宣傳。這樣的調(diào)查結(jié)果勢(shì)必會(huì)拉低其縱向發(fā)展速度，導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果顯示的發(fā)展速度低于其實(shí)際發(fā)展速度;三是有些對(duì)比指標(biāo)因填報(bào)人員的理解有誤，造成數(shù)據(jù)不真實(shí)，無實(shí)際對(duì)比意義。如：在填報(bào)防震減災(zāi)執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量這一指標(biāo)時(shí)，有相當(dāng)比例的人對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的概念理解有誤，認(rèn)為有執(zhí)法人員了就算有執(zhí)法隊(duì)伍了，造成執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量虛高。

5 政策建議

5.1 地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)信息公開

只有把地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的信息公開，才能引起政府和社會(huì)公眾的重視，才能不斷加大對(duì)地震監(jiān)測(cè)和防御方面的投入，才能營造出一個(gè)倡導(dǎo)預(yù)防為主的社會(huì)環(huán)境，才能使政府和社會(huì)公眾主動(dòng)地學(xué)習(xí)防震減災(zāi)知識(shí)，主動(dòng)地科學(xué)開展地震監(jiān)測(cè)，主動(dòng)地科學(xué)設(shè)置抗震設(shè)防依據(jù)，主動(dòng)地避險(xiǎn)搶險(xiǎn)，從而提高防震減災(zāi)綜合能力，有效減輕地震災(zāi)害損失。日本、美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和地震災(zāi)害多發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，地震重防區(qū)信息的公開，有利于減災(zāi)文化和防災(zāi)文化的普及，有利于防震減災(zāi)意識(shí)的提高，有利于地震災(zāi)害防御措施和地震應(yīng)急救援措施的加強(qiáng)，利大于弊(晁洪太，2012)。

5.2 促進(jìn)防震減災(zāi)工作從內(nèi)部管理向社會(huì)管理的跨越

社會(huì)管理是市/縣地震部門的首要職責(zé)，是動(dòng)員全社會(huì)力量與資源全力推進(jìn)防震減災(zāi)的基本手段，是推動(dòng)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的倍增器。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)防震減災(zāi)社會(huì)管理并向更深層次推進(jìn)，防震減災(zāi)管理要努力實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部管理向社會(huì)管理跨越①陳建民，2010，2010年全國地震局長會(huì)議上的講話(內(nèi)部資料)，以提高全社會(huì)防震減災(zāi)能力，實(shí)現(xiàn)最大限度地減輕地震災(zāi)害損失的目標(biāo)。

5.3 全面強(qiáng)化地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)內(nèi)地震災(zāi)害防御措施

既然是地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)，那就應(yīng)從強(qiáng)化的角度去考慮，明確地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)內(nèi)各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和部門責(zé)任(建立目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制)，制定在監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、震害防御、應(yīng)急救援及其經(jīng)費(fèi)保障等方面要達(dá)到的工作目標(biāo)和要采取的防震減災(zāi)工作措施。

5.4 著力提升社會(huì)公眾的防震減災(zāi)意識(shí)

社會(huì)公眾防震減災(zāi)意識(shí)的提高能為推進(jìn)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的管理營造良好的環(huán)境，因此，必須加強(qiáng)面向大眾的防震減災(zāi)科普知識(shí)宣傳、教育，全面提升社會(huì)公眾的防震減災(zāi)意識(shí)。