論行政契約的司法救濟制度

顏冰心

摘要：隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，行政契約作為一種新的管理手段在行政管理活動中扮演著越來越重要的角色，與此同時，行政契約糾紛也會大量出現(xiàn)。如何對行政契約進行合理的司法救濟，已成為擺在廣大行政學者們面前的重要課題。為此，分析了我國行政契約司法救濟制度的運行現(xiàn)狀，并聯(lián)系實際情況提出了完善的意見和建議，以期為行政契約爭議的解決搭建起一個良好的訴訟救濟平臺。

關鍵詞：行政契約；司法救濟；制度

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

文章編號：1672—3198（2014）16—0150—02

行政契約作為行政主體的一種新型管理手段，在現(xiàn)代行政管理體系中占有越來越重要的地位。但是，俗話說，有權利必有救濟，在現(xiàn)代社會，當大量的有關行政契約的糾紛出現(xiàn)時，怎樣才能給予其良好的法律救濟，這是值得深入探討的。

西方國家通過協(xié)商、仲裁、行政機關內(nèi)部裁決或者是行政訴訟等實現(xiàn)在行政法上對行政契約的救濟。

在我國，行政法學者對行政契約糾紛的解決也傾向于通過行政復議與行政訴訟的方式解決。但是，一方面我國救濟制度深受民法與經(jīng)濟法理論的影響，另一方面行政契約本身的特點較少受到關注，從而在建設行政契約救濟制度時制度存在著不足，所以，對現(xiàn)有救濟制度進行討論和試建很有必要。本文限于篇幅所限，在此僅討論司法上的救濟模式。

1我國行政契約司法救濟制度的現(xiàn)狀分析

在我國，大部分學者目前更傾向于將行政契約糾紛納入到訴訟途徑解決，但是從現(xiàn)今的司法實踐中看，在處理行政契約糾紛時，存在著諸如法院管轄疏漏、行政訴訟障礙等問題。

1.1法院管轄的疏漏

在司法實踐中，發(fā)生了許多法院管轄上的疏漏。一部分行政契約糾紛被作為民事糾紛或商事糾紛納入到民庭或者經(jīng)濟庭管轄，如農(nóng)村承包合同糾紛案件、城市建設拆遷補償糾紛、市政工程建設糾紛、國有企業(yè)租賃承包經(jīng)營糾紛等?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。而根據(jù)最高人民法院的司法解釋，具體行政行為是指行政機關針對特定相對人實施的單方行政行為。行政契約作為一種雙方行為，顯然并不屬于具體行政行為。在最高人民法院發(fā)布并于2000年3月10日實行的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將行政訴訟的受案范圍變更為行政行為，但是，行政契約只是一種具有行政性的新型行為，它并不屬于行政行為。所以，行政契約并沒有被納入到行政訴訟法的救濟范圍。

1.2行政訴訟救濟上的障礙

在上文中我們說了，行政契約沒有被我國現(xiàn)行行政法納入到行政訴訟法的救濟范圍，因此，與行政契約的特點相對應的審判規(guī)則及具體制度一定存在著不足。表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，行政契約的單向性訴訟結構存在不足。行政訴訟法規(guī)定只有相對人享有起訴權，在行政主體不能行使行政優(yōu)益權的場合，如果行政契約的相對人一方侵害行政主體的合法權益，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，那么行政主體的權益就得不到維護。第二，行政訴訟法規(guī)定，在訴訟過程中被告行政機關負主要舉證義務。這就造成了行政訴訟雙方權利義務、舉證責任、訴訟地位上的不對等，從而行政相對人不積極參與訴訟，而行政機關舉證時常有瑕疵。法院在對審理案件時，不審查相對人在行政契約履行中的行為是否失當，補救是否恰當、及時等情況，不能與相對應的具體行政行為作必要的對比和分析，從而在一定程度上影響了法官對案件事實認定的準確性和裁判的公正性。第三，由于沒有一部統(tǒng)一的、有關行政契約的法律，造成了法院在適用規(guī)則上的不一致。第四，法院的裁決形式也不能滿足行政契約糾紛的需要。

2我國行政契約司法救濟制度的完善

行政契約是政府實施民主管理的重要方式之一。隨著行政契約在當前社會的不斷增多，行政契約糾紛的數(shù)量也不斷增加，但是我國尚未真正建立行政契約制度，這就違背了當前行政契約實踐的實際需要。筆者認為，應當從以下幾個方面完善行政契約的司法救濟制度，從而為行政契約爭議的解決搭建起一個良好的訴訟救濟平臺。

2.1納入行政訴訟受案范圍

最高人民法院在1991年頒布的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中，將“具體行政行為”定義為行政機關、法律法規(guī)授權的組織以及行政機關所委托的工作人員所實施的單方行為。這一定義使行政契約這樣的雙方行為無法進入行政訴訟受案范圍。在最高人民法院發(fā)布并于2000年3月10日實行的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將行政訴訟的受案范圍變更為行政行為。但是，即使將行政訴訟的受案范圍做了此種修改，行政契約也不屬于行政訴訟的受案范圍，前文已述，行政契約是一種新型行為，他不同于行政行為。所以，要將行政契約的糾紛，包括其中涉及民事性質(zhì)的糾紛，全面納入行政訴訟的受案范圍，仍需有專門的立法和司法解釋給予更加明確的支持。為此，我國應當借鑒西方國家和我國臺灣地區(qū)的做法，在保持行政行為作為受案范圍的基礎上適當擴大，并將其與行政契約以及其他因行政法的發(fā)展可能衍生出的新型行為一道納入到行政訴訟之中。

2.2構建雙向性審查結構

前文已提到，在行政訴訟制度構建初期，立法者對行政契約的特性認識不充分，在制度設計上表現(xiàn)為以審查行政行為為唯一目標的單向性構造模式，即行政主體無權借助法院實現(xiàn)行政意志，只有相對人才可以尋求司法救濟。所以在傳統(tǒng)行政訴訟中，行政主體與相對人的訴訟地位是恒定的。也就是說，原告永遠是行政行為所針對的行政相對人，而被告則永遠是做出行政行為的行政主體。筆者認為，隨著時代的發(fā)展，立法上的這種選擇已經(jīng)明顯不適應發(fā)展要求。

首先，實踐中，行政契約糾紛多數(shù)是雙方行為所致，或者是互為因果、相互作用的結果。雖然，行政主體在締結與履行行政契約中擁有一定的行政特權，但這種特權的行使是要受到限制的，行政主體的意志多數(shù)情況下并不能完全通過其單方意思表示得以實現(xiàn)，而需要人民法院居中作出裁判。由此可見，行政主體同樣存在要求司法機關查清、認定事實的需求。也正因為如此，我們有必要在立法上作出變動，賦予行政主體在一定條件下的起訴權。

其次，如果不對行政訴訟結構進行重新構建，即使承認行政契約案件可以作為行政案件受理，也會因為不契合行政訴訟結構而不能實際解決行政契約糾紛。以德國為例，戰(zhàn)后德國之所以行政契約能蓬勃發(fā)展，就是得益于行政訴訟制度改革。行政訴訟的結構性變化，使得其功能的多元性毫不遜色于民事訴訟，從而解決相應的行政契約糾紛也變得更加輕松。綜上，我們應當針對行政契約的特點對審判的規(guī)則及具體制度進行相應的增補與重構。

2.3適用混合性審查規(guī)則

行政契約作為一種新型行為，它具有契約性與行政性的混合屬性。在我國并未制定專門的行政契約法律制度的前提下，現(xiàn)有的行政法律并不能滿足調(diào)整行政契約的需要。而行政契約有其契約屬性，例如，要約與承諾、契約自由等等，可見，行政法所調(diào)整的特定社會關系與民法有著相似的地方，援用民法上共同的法理對相似問題進行處理，能夠更好地解決這些問題。

在司法審判中，適用民法規(guī)則應符合以下兩個標準：一是行政法未作特別規(guī)定，且與行政性相容；二是處理行政契約關系所依據(jù)的法理與民法原理有著共同性。適用民法規(guī)則時，上面這兩個標準應當共同滿足。由于行政契約關系為行政法律關系，這種屬性決定了適用法律的專屬性。而且，在依法行政的理念支配下，排斥適用其他法律。相反，只有在行政法未作特別規(guī)定時，且適用民法也不會與行政契約的行政性不相容時，則可以適用民法規(guī)則。

2.4合理分配舉證責任

我國《行政訴訟法》規(guī)定，通常由行政主體一方對作出的具體行政行為負擔舉證責任，應當提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。但是為了公平起見，在行政契約糾紛中應區(qū)別不同的情況對舉證責任進行合理分配。筆者認為，如果是行政主體在行使行政特權的情況下引起的行政爭議，確實應當由行政主體承擔主要的舉證責任。但是如果是行政合同本身所引起、爭議內(nèi)容只涉及一般民事權益的行政契約糾紛，則應當援引民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”原則來分配舉證責任。

2.5判決類型多元化

對行政契約案件的判決既有針對行政契約的判決，又有針對行政機關行使行政優(yōu)益權行為的判決。針對行政契約的判決包括確認判決、撤銷判決、變更判決、履行判決等；針對行政主體行使行政優(yōu)益權的判決包括撤銷判決、賠償或補償判決等。具體設計如下：

確認判決：即確認行政契約是否合法、有效。各國均規(guī)定了民事合同的無效情形，我國也應對行政契約的無效情形做詳細規(guī)定，包括：締結契約的當事人不具備締約能力的；所締結的契約違背國家利益、公共利益的；以合法形式掩蓋非法目的的，等等。

撤銷判決：是指契約欠缺生效要件，當事人可以根據(jù)自己的意思請求法院判決契約為無效?？沙蜂N的合同是一種相對無效的合同，只有合同存在重大誤解、顯示公平或一方以欺詐、脅迫、乘人之危使他人喪失真實意思表示時，經(jīng)另一方請求法院予以撤銷合同，法院才可以做撤銷判決。

變更判決：該判決形式主要適用于顯示公平的行政契約案件。行政契約適用變更判決的理由為：行政合同與民事合同的區(qū)別主要在于行政機關負有維護公共利益的義務，因此，行政合同成立后，為防止或免除公益桑重大之損失，行政機關有權申請法院作出變更判決，以維護公益。

履行判決：是指行政契約一方當事人認為另一方未履行契約義務，向人民法院起訴，法院在審查后判決另一方繼續(xù)履行契約的制度。

賠償或補償判決：為了行政目標的實現(xiàn)，法律賦予了行政主體以行政優(yōu)益權，但是當行政主體濫用行政優(yōu)益權侵害相對人合法權益，并因此而產(chǎn)生糾紛的，法院應作出賠償判決；當行政主體為了公共利益的需要，而因提前解除行政契約或是其他行使優(yōu)益權的行為損害相對人合法權益，并因此而產(chǎn)生糾紛的，法院應作出補償判決。

綜上所述，通過各種判決方式的運用，可以妥善而有效地解決行政契約在簽訂和履行中產(chǎn)生的各種爭議。