欠發(fā)達(dá)地區(qū)落實(shí)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的調(diào)查與思考

范文娜

摘 要：本文對(duì)慶城縣近年實(shí)施的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策效果進(jìn)行梳理，認(rèn)為在政策實(shí)施過(guò)程中存在著補(bǔ)貼項(xiàng)目繁多、補(bǔ)貼涉及面廣、審核難度大、補(bǔ)貼程序繁瑣、運(yùn)行成本高等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了改善落實(shí)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；惠農(nóng)補(bǔ)貼

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2014（7）-0060-03

惠農(nóng)補(bǔ)貼政策是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要舉措，也是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的有效手段。近年來(lái)，國(guó)家相繼實(shí)施了糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、退耕還林等一系列補(bǔ)貼政策?；蒉r(nóng)政策讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)廣大農(nóng)民切實(shí)感受到黨和政府的關(guān)懷與溫暖，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了明顯變化。本文通過(guò)對(duì)甘肅東部慶城縣惠農(nóng)補(bǔ)貼政策落實(shí)情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過(guò)程中還存在一些不容忽視的問(wèn)題，亟待加以解決。

一、實(shí)施惠農(nóng)補(bǔ)貼政策取得的成效

（一）農(nóng)民收入有所增加，負(fù)擔(dān)得到減輕

隨著惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目不斷增加，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，農(nóng)民收入也得到增加。據(jù)調(diào)查，截至2013年6月底，慶城縣共有農(nóng)業(yè)人口18.56萬(wàn)人，占全縣總?cè)丝诘?6.79%，自2011年以來(lái)，縣財(cái)政共撥付發(fā)放強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金6.58億元。從取消農(nóng)業(yè)稅到發(fā)放糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼等，這些補(bǔ)貼通過(guò)“一卡通”直接發(fā)放到農(nóng)民手中，讓他們得到“真金白銀”的實(shí)惠。糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，從而也增加了農(nóng)民的收入；新農(nóng)合補(bǔ)貼有效緩解了農(nóng)民看病貴、看病難的問(wèn)題；困難學(xué)生生活補(bǔ)貼解決了學(xué)生上學(xué)難的問(wèn)題；危房改造補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等一系列補(bǔ)貼政策的實(shí)施，大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，有效地推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

（二）農(nóng)民種糧積極性有所提高，糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展

自實(shí)施種糧補(bǔ)貼以來(lái)，農(nóng)民堅(jiān)定了發(fā)展糧食生產(chǎn)的信心。通過(guò)推廣優(yōu)良新品種，糧食單產(chǎn)水平明顯提高。近年來(lái)，農(nóng)資價(jià)格逐年上漲，致使農(nóng)資購(gòu)買(mǎi)力有所下降，農(nóng)資綜合直補(bǔ)的實(shí)施，有效緩解了農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資的困難；而農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)民申請(qǐng)補(bǔ)貼購(gòu)置農(nóng)機(jī)具的積極性高漲，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備總量的增加和農(nóng)機(jī)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，推進(jìn)了全縣農(nóng)機(jī)化作業(yè)水平提高，有利于農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)對(duì)水源較為充足、地勢(shì)比較平坦的田地進(jìn)行復(fù)耕，引導(dǎo)農(nóng)村耕地合理流轉(zhuǎn)，有效促進(jìn)耕地向種糧大戶(hù)集中，實(shí)現(xiàn)糧食連片種植，勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定。惠農(nóng)補(bǔ)貼資金猶如一劑“良藥”，穩(wěn)定了糧農(nóng)的情緒，充分調(diào)動(dòng)了他們的種糧積極性，“家里有糧，心中不慌”，糧食供給保障能力顯著增強(qiáng)。

二、落實(shí)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題及成因分析

（一）補(bǔ)貼項(xiàng)目繁多，執(zhí)行任務(wù)重

近年來(lái)，國(guó)家持續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，各種補(bǔ)貼項(xiàng)目逐年增多，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2013年末，全縣發(fā)放各種惠農(nóng)補(bǔ)貼共10大類(lèi)60多種項(xiàng)目，涉及到財(cái)政、民政、計(jì)生、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)。由于惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目多，缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，無(wú)形中增添了基層工作的難度和壓力，尤其是資金來(lái)源渠道不同，發(fā)放時(shí)間不統(tǒng)一，有的是年初，有的是年中，有的是年末，甚至每個(gè)年度發(fā)放的時(shí)間也不盡相同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因補(bǔ)貼的發(fā)放次數(shù)多、工作量大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、民政和農(nóng)村信用社的工作人員一直較少，造成工作難以有效開(kāi)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣共有15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及2個(gè)辦事處，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的民政工作人員僅有1人；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社職工僅157人，發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼僅僅是其工作的一部分，除此之外還肩負(fù)著其他大量的工作?；蒉r(nóng)補(bǔ)貼每個(gè)項(xiàng)目、每一分錢(qián)的發(fā)放，工作人員都要從基礎(chǔ)資料的搜集到編制發(fā)放清冊(cè)，再到張榜公布，再進(jìn)行清冊(cè)審核，最后將資金打入涉農(nóng)存折，多種補(bǔ)貼都要經(jīng)過(guò)如此繁多的程序，加上各種臨時(shí)性補(bǔ)貼的發(fā)放，無(wú)形中加重了涉農(nóng)會(huì)計(jì)的工作量，工作人員本來(lái)就少，影響工作質(zhì)量。

（二）補(bǔ)貼涉及面廣，審核難度大

惠農(nóng)補(bǔ)貼大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所造冊(cè)，財(cái)政所據(jù)冊(cè)將錢(qián)打入農(nóng)戶(hù)的賬戶(hù)。而良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等補(bǔ)貼都是根據(jù)面積發(fā)放的，由于這些補(bǔ)貼涉及的面積廣，基層站所工作人員不可能到實(shí)地進(jìn)行丈量，因而很難將面積真正落到實(shí)處，大部分面積數(shù)的統(tǒng)計(jì)主要是依靠村干部來(lái)完成的，一是憑村干部的估算，二是由農(nóng)民自己申報(bào)，有的村組干部就直接按往年的計(jì)稅面積上報(bào)。類(lèi)似糧食直補(bǔ)都是以土地面積為基數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼的，與生不生產(chǎn)糧食無(wú)關(guān)，有的農(nóng)戶(hù)將田土承包給別人種糧，但種糧人卻并沒(méi)有得到種糧補(bǔ)貼；有些人干脆拋荒外出打工，可仍然享受著種糧補(bǔ)貼。導(dǎo)致一些地方產(chǎn)生“得而不種”的現(xiàn)象，達(dá)不到推動(dòng)糧食生產(chǎn)的直接效果。家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、新農(nóng)合補(bǔ)貼也同樣存在審核難的問(wèn)題，有些城鎮(zhèn)居民或國(guó)家工作人員借用別人的農(nóng)業(yè)戶(hù)口本，用別人的姓名買(mǎi)家電或住院，然后享受?chē)?guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，而經(jīng)辦人又難以核實(shí)身份，不免讓一些投機(jī)分子鉆了空子。

（三）補(bǔ)貼程序繁瑣，運(yùn)行成本高

各種補(bǔ)貼發(fā)放的程序多、要求高，每年在核實(shí)種植面積階段，各級(jí)組織都要投入大量的人力、物力、財(cái)力。由村組先分階段、分品種層層核實(shí)、統(tǒng)計(jì)糧食種植面積，將核實(shí)的面積統(tǒng)計(jì)表上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)在核實(shí)匯總后，分村編制成冊(cè)并張榜公布，無(wú)異議后報(bào)上級(jí)主管部門(mén)，經(jīng)主管部門(mén)審核再轉(zhuǎn)送縣級(jí)財(cái)政部門(mén)，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)種植面積及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算出補(bǔ)貼金額，并將補(bǔ)貼資金全額撥付給縣信用聯(lián)社，由信用聯(lián)社再撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社按照分村到戶(hù)補(bǔ)貼清冊(cè)打入農(nóng)戶(hù)的存折。據(jù)調(diào)查，慶城縣財(cái)政每年僅用于發(fā)放各種惠農(nóng)補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)達(dá)上百萬(wàn)，而目前惠農(nóng)資金發(fā)放沒(méi)有安排專(zhuān)門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)，致使基層特別是村級(jí)組織工作積極性和效率都不高。再加上補(bǔ)貼項(xiàng)目多，而單種補(bǔ)貼金額又相對(duì)較少，多則幾百元，少的只有一、二十元甚至是幾元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社都設(shè)在集鎮(zhèn)上，大部分農(nóng)民居住地距集鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，領(lǐng)取補(bǔ)貼資金時(shí)難免耽誤工時(shí)，有的還要搭上車(chē)費(fèi)，這無(wú)疑造成了領(lǐng)取成本偏高。

（四）部分項(xiàng)目收取自籌基金，少數(shù)群眾對(duì)政策存在困惑

現(xiàn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等惠農(nóng)政策的實(shí)施，為體現(xiàn)農(nóng)民的參與，需要其繳納一定數(shù)額的基金，中央的政策是原則上自愿繳納，而地方政府為達(dá)到參保率往往與政績(jī)掛鉤，在執(zhí)行過(guò)程中存在強(qiáng)制性，部分群眾沒(méi)有掌握透政策，因而不愿繳納，這就形成收繳矛盾。一是新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的收取。該縣自2003年開(kāi)始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，當(dāng)年至2008年個(gè)人繳納部分為10元/人·年，到2009年增至30元/人·年，2011年為50元/人·年，2012年達(dá)60元/人·年，隨著個(gè)人參合基金的逐年上漲，有些群眾感到很困惑。雖然報(bào)銷(xiāo)比例和額度在不斷增長(zhǎng)，但部分群眾只認(rèn)為自己繳納的越來(lái)越多，慢慢超出承受能力，有的竟然對(duì)此持懷疑態(tài)度。二是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收取。由于新農(nóng)保是新事物、新政策，每人每年繳納標(biāo)準(zhǔn)暫定至少100元，有部分群眾還在持觀(guān)望態(tài)度，沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，有的家庭成員多、經(jīng)濟(jì)困難，甚至連每人每年至少交100元的參保金實(shí)在難以擔(dān)負(fù)。另外，新農(nóng)?；饛?6周歲起開(kāi)始繳納，至少要繳足15年，年滿(mǎn)60周歲才能領(lǐng)取，許多農(nóng)民對(duì)繳納資金管理的安全性、對(duì)年滿(mǎn)60周歲后享受新農(nóng)保政策的確定性存在顧慮，擔(dān)心時(shí)間長(zhǎng)了國(guó)家的政策會(huì)變，怕交上去的錢(qián)打水漂。

三、完善惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的幾點(diǎn)建議

（一）建立長(zhǎng)效機(jī)制，提高整體效能

國(guó)家要建立財(cái)政支農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制，把已經(jīng)出臺(tái)的政策切實(shí)用足、用好，給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼要一分不少地落到實(shí)處，對(duì)兩免一補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策，要進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)施范圍和提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，特別是種糧補(bǔ)貼一定要真正發(fā)放到種糧農(nóng)民手中，要將其作為一項(xiàng)持久的、穩(wěn)定的支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，并將各種補(bǔ)貼歸口到農(nóng)辦或某個(gè)綜合部門(mén)，實(shí)行專(zhuān)人專(zhuān)管，努力建立長(zhǎng)效機(jī)制，提高政策的整體效能，消除政策的不確定性，給農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定的心理預(yù)期，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，讓農(nóng)民堅(jiān)信黨和政府重視“三農(nóng)”的政策不會(huì)變。

（二）整合補(bǔ)貼種類(lèi)，以少補(bǔ)免收取

在充分考慮基層在操作過(guò)程中存在的一些實(shí)際困難和難度的同時(shí)，統(tǒng)籌安排，集中操作，對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)貼適當(dāng)進(jìn)行整合，將幾項(xiàng)補(bǔ)貼合并為一項(xiàng)補(bǔ)貼或稱(chēng)糧食補(bǔ)貼，并將要收取的新農(nóng)合、新農(nóng)保等參?；鹫鬯阍谘a(bǔ)貼中直接扣除，以少補(bǔ)免收取，一次性完成相關(guān)程序，捆綁發(fā)放，簡(jiǎn)化操作程序，減少中間環(huán)節(jié)，減少人力、財(cái)力、物力上的消耗，補(bǔ)貼款的兌現(xiàn)會(huì)更加順暢、簡(jiǎn)潔，工作效率會(huì)更高，也避免單項(xiàng)補(bǔ)貼、各自為政的局面。同時(shí)使廣大鄉(xiāng)村干部從經(jīng)常性的資金發(fā)放和收取事務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力抓生產(chǎn)、謀發(fā)展。

（三）加強(qiáng)宣傳與監(jiān)督，建立約束機(jī)制

加大對(duì)惠農(nóng)政策的宣傳，充分利用各種媒體，加大宣傳力度，讓廣大群眾明白強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，知道操作程序，避免產(chǎn)生新的誤會(huì)和矛盾。要加大對(duì)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保政策不折不扣地執(zhí)行到位。一切權(quán)力只有在有效監(jiān)督下才能保證“陽(yáng)光”操作，相關(guān)部門(mén)應(yīng)成立監(jiān)督組，對(duì)各種惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的分配、公示和發(fā)放工作進(jìn)行有效監(jiān)督，確保各種惠農(nóng)補(bǔ)貼資金及時(shí)、足額發(fā)放。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)制度，全面接受群眾監(jiān)督，確保政策的公平性；實(shí)行工作量化考核責(zé)任制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的積極性，夯實(shí)組織基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：張德進(jìn)