我國軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究

近年來我國全面落實軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略，將建設(shè)軍民融合類園區(qū)、發(fā)展軍民融合型產(chǎn)業(yè)作為帶動、加速、深化國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要手段，對國民經(jīng)濟的帶動力、輻射力和影響力日益增強。

一、軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)的內(nèi)涵和主要特征

軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)既不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟園區(qū)，也不同于一般的軍轉(zhuǎn)民產(chǎn)業(yè)基地，它是在滿足國防軍隊建設(shè)需求和推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，為了擺脫傳統(tǒng)的國防和經(jīng)濟社會環(huán)境平臺和運行機制束縛，在一定區(qū)域內(nèi)圍繞軍地雙方資源的優(yōu)化組合，建立形成的以軍民融合為特征、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體、以改革創(chuàng)新為驅(qū)動、以引領(lǐng)示范為導(dǎo)向，軍民在生產(chǎn)生活服務(wù)等領(lǐng)域全方位高度融合的新型經(jīng)濟主體，是軍民融合類園區(qū)發(fā)展的更高階段。

（一）軍民融合是軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的出發(fā)點和歸宿

隨著科技革命、產(chǎn)業(yè)革命和新軍事變革的迅猛發(fā)展，軍民融合的內(nèi)涵和外延都有了新的拓展和提升，不再只是簡單產(chǎn)品層面上的“軍轉(zhuǎn)民”或“民轉(zhuǎn)軍”。軍民融合的層次由軍地雙方的協(xié)商式結(jié)合提升到國家戰(zhàn)略層次的制度式結(jié)合，提出建立軍民融合式國家規(guī)劃計劃體系、體制機制體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；軍民融合的范圍由國防科技工業(yè)領(lǐng)域進一步拓展到國防和軍隊建設(shè)的各個方面，提出建立和完善軍民融合的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊人才培養(yǎng)體系、軍隊保障體系和國防動員體系；軍民融合的程度由軍民行業(yè)的“板塊式”對接深化到了融為一體的“無縫式”對接，從經(jīng)濟社會發(fā)展全局通盤考慮，在國家層面上統(tǒng)籌國防建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，“全面推進經(jīng)濟、科技、教育、人才等各個領(lǐng)域的軍民融合①”。

建設(shè)發(fā)展軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)是適應(yīng)新時期軍民融合式發(fā)展特點和要求，在產(chǎn)業(yè)鏈集成、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)生活服務(wù)等層面上實現(xiàn)具有全價值鏈體系特征的“軍為民用”和“民為軍用”，是在更高層次、更廣范圍、更深程度上推進國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)多領(lǐng)域全方位深度融合的重要實踐。

（二）產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的核心和抓手

軍民融合產(chǎn)業(yè)是以國防科技工業(yè)在經(jīng)濟技術(shù)方面的優(yōu)勢為核心和依托，通過軍、民領(lǐng)域間的雙向交流互動所形成的產(chǎn)業(yè)，主要涉及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)、工藝相通或相近的電子、機械、汽車、新材料、核能、航天、航空、船舶等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?？煞譃閮纱箢悾阂活愂菢?gòu)成國防科技工業(yè)新增長點的新興高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，多為技術(shù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；另一類是國防科技工業(yè)的支柱民品產(chǎn)業(yè)，多為規(guī)模優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

自美國在20世紀(jì)50年代建立了世界上第一個軍民融合型高新技術(shù)開發(fā)區(qū)“硅谷”開始，西方很多發(fā)達國家均采取多種措施來推進軍民融合產(chǎn)業(yè)的集群化。近年來隨著我國軍民融合理論和實踐的不斷發(fā)展，具有產(chǎn)業(yè)集群特征的軍民融合類園區(qū)也越來越多的涌現(xiàn)出來。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動是軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的動力和源泉

我國已進入一個必須更多依靠自主創(chuàng)新推動經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史階段，黨的十八大明確提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。

自主創(chuàng)新也是軍民融合式發(fā)展的核心驅(qū)動力。首先要實現(xiàn)思想觀念的創(chuàng)新，破除“自給自足”、“自我發(fā)展”的觀念，樹立統(tǒng)籌建設(shè)、開放式發(fā)展理念；要實現(xiàn)體制機制的創(chuàng)新，克服軍民融合體制機制上障礙，建立與軍民融合式發(fā)展相適應(yīng)的組織形式和制度規(guī)范；要實現(xiàn)發(fā)展模式的創(chuàng)新，摒棄國防建設(shè)不計成本、封閉發(fā)展的模式，推行成本效益和互利共贏的發(fā)展模式；要實現(xiàn)重點領(lǐng)域的創(chuàng)新，突破現(xiàn)存的技術(shù)、生產(chǎn)、成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)等軍地壁壘，形成軍民各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展、逐步深入融合的良好格局。

二、我國軍民融合類園區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

我國已從不同層面和不同領(lǐng)域，借助不同體系，探索形成了一些可行的軍民融合類園區(qū)建設(shè)模式，主要包括以下幾種：

一是“軍民結(jié)合示范基地”模式。自2009年起，工業(yè)和信息化部依托國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地創(chuàng)建工作，積極開展了國家級軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)基地的培育和認定，推動軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)集聚化、規(guī)?；l(fā)展。截至目前，已在陜西、湖北、湖南、四川、貴州、內(nèi)蒙古、北京、上海、甘肅等地分3批認定和掛牌了24個國家級軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)基地。

二是“動員中心和保障基地”模式。1998年以來，國家經(jīng)濟動員辦公室已經(jīng)在上海、江蘇、浙江、福建、廣東、湖南、四川、重慶、湖北、陜西、甘肅等地批準(zhǔn)建設(shè)了一批涉及野營裝具、糧食及主食加工、食品與配餐制作配送、藥品及醫(yī)療器械、成品油、工程機械、搶險裝備、特種材料等多個行業(yè)、多個領(lǐng)域的國民經(jīng)濟動員中心和保障基地。

三是“產(chǎn)業(yè)基地或園區(qū)”模式。為促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，我國一些省市也在推動軍工企業(yè)及其配套民營企業(yè)的融合發(fā)展等方面進行了積極培育和探索性發(fā)展。一些省市依托地方上現(xiàn)有的軍工資源，在當(dāng)?shù)剀姽て髽I(yè)較為集中的地區(qū)，規(guī)劃建設(shè)了軍民融合產(chǎn)業(yè)基地或園區(qū)。如西安市2006年以來相繼建立了西安軍民兩用光機電技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范園、西安軍民兩用電子元器件技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范園等多個示范園等。

四是“戰(zhàn)略合作協(xié)議”模式。一是軍地之間的戰(zhàn)略合作模式，如2011年7月總參謀部、總后勤部、總裝備部與北京市人民政府達成軍民融合戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，選擇中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為軍民融合平臺，攜手推進軍地在科研開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、供應(yīng)采購、人才培養(yǎng)等領(lǐng)域的合作。二是省部之間的戰(zhàn)略合作模式，如2007年12月天津市政府與原國防科工委簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同在濱海新區(qū)建立“濱海新區(qū)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)基地”，實施一批重大軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)化項目。

三、我國軍民融合類園區(qū)建設(shè)存在的主要問題

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國軍民融合類園區(qū)或保障基地建設(shè)呈現(xiàn)出軍工企業(yè)集團積極參與、地方政府保障政策配套、國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)支持等突出特點和示范效應(yīng)，但也存在一些不足，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）在國家層面上缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃

到目前為止，從中央到地方、從軍隊到政府還沒有建立起軍民融合式發(fā)展的綜合性協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，因而軍隊和政府相關(guān)職能部門在客觀上難以對軍民融合類園區(qū)建設(shè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、總體協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)和有效監(jiān)督。園區(qū)建設(shè)都是以工信部、發(fā)改委國民經(jīng)濟動員辦公室、軍隊有關(guān)部門、軍工集團以及地方政府等為主導(dǎo)，分系統(tǒng)并獨立分散建立。軍民融合類園區(qū)在總體目標(biāo)、建設(shè)布局、功能定位等方面還沒有與國家和地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、年度計劃之相互銜接，缺乏總體協(xié)調(diào)，在一定程度上影響了園區(qū)建設(shè)的有序推進。endprint

（二）法規(guī)制度不健全、政策措施不完善

時至今日我國依然還沒有一部規(guī)范推進軍民融合式發(fā)展的綜合性法律法規(guī)。已有的一些政策法規(guī)內(nèi)容也己經(jīng)不適應(yīng)軍民融合式發(fā)展的要求。如 1988年頒發(fā)、至今仍然生效的《私營企業(yè)暫行條例》第12條規(guī)定：“私營企業(yè)不得從事軍工、金融業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”。在一定程度上影響了各類公有制經(jīng)濟特別是非公有制經(jīng)濟參與軍民融合式發(fā)展的積極性和主動性。

（三）發(fā)展思路不夠清晰，尚未形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈

軍民融合產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵赶嗷リP(guān)聯(lián)的軍民科技企業(yè)、公共機構(gòu)等在政府引導(dǎo)下，通過地理位置的集中，形成一個“軍民結(jié)合、寓軍于民”的具有完整價值鏈的有機體。然而目前我國軍民融合類園區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度并不高，相互依存的專業(yè)化分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成。如何促進市場發(fā)育，以大流通促進大生產(chǎn)、以大生產(chǎn)促進專業(yè)分工和合作，按照產(chǎn)業(yè)鏈聚集企業(yè)，是政府在軍民融合類園區(qū)發(fā)展中迫切需要解決的問題。

（四）公共服務(wù)體系尚需健全，平臺建設(shè)有待加強

在我國軍民融合類園區(qū)發(fā)展的過程中，公共服務(wù)體系支持力度和手段有限，技術(shù)研發(fā)、信息咨詢服務(wù)、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)成果發(fā)布交流平臺、金融擔(dān)保體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、涉密管理體系等促進園區(qū)內(nèi)軍民創(chuàng)新要素充分融合的服務(wù)體系還亟須進一步完善。

四、新時期推進軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的幾點建議

（一）加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進

頂層設(shè)計重點把握三個方面：一是突出目標(biāo)任務(wù)的軍地銜接。要著眼國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、雙贏共進，堅持做到示范區(qū)建設(shè)與軍事斗爭準(zhǔn)備發(fā)展相適應(yīng)、與我軍現(xiàn)代化建設(shè)進程相適應(yīng)、與地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整相適應(yīng)。二是突出規(guī)劃計劃的軍地對接。在整體層面上，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃與軍隊?wèi)?zhàn)備計劃和戰(zhàn)場建設(shè)規(guī)劃對接；在重點領(lǐng)域內(nèi)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與武器裝備科研生產(chǎn)、軍隊人才培養(yǎng)、軍隊保障和國防動員建設(shè)規(guī)劃對接。三是突出發(fā)展布局的軍地兼顧。在充分尊重區(qū)域自然生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展本底條件的前提下，要結(jié)合軍事斗爭準(zhǔn)備重要方向和發(fā)展趨勢，以滿足國防軍事保障服務(wù)需求，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向，合理確定示范區(qū)建設(shè)空間布局。四是突出實施過程的軍地協(xié)調(diào)。加強軍地溝通協(xié)調(diào)工作機制建設(shè)，確保在園區(qū)建設(shè)過程中軍地雙方能夠主動、及時、有效的對接，從而實現(xiàn)軍隊需求和地方經(jīng)濟建設(shè)情況動態(tài)銜接。

（二）協(xié)調(diào)資源配置，更多發(fā)揮市場在資源配置中的作用

軍民融合的發(fā)展體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的特征。首先，軍民融合包含了所有經(jīng)濟主體。軍事領(lǐng)域既包括傳統(tǒng)的國防科技工業(yè)領(lǐng)域，也包括軍事人才培養(yǎng)、軍隊保障以及基礎(chǔ)建設(shè)等諸多領(lǐng)域；民用領(lǐng)域也不單指國有企業(yè)與國有控股企業(yè)，而是包括具有多種經(jīng)濟成份的所有企業(yè)。其次，軍民之間的流動具有雙向性。既包括軍事領(lǐng)域的人員、技術(shù)、信息、資源、資本等要素向地方流動，為地方經(jīng)濟社會建設(shè)服務(wù)，也包括地方人員、技術(shù)、信息、資源、資本等要素向軍隊流動，為國防和軍隊建設(shè)服務(wù)。

因此，軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)要以市場為基本平臺，更多地發(fā)揮市場在資源配置中的作用。通過市場機制調(diào)節(jié)國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)融入式發(fā)展，使多元投資、多方技術(shù)、多種力量向國防建設(shè)聚集，使國防建設(shè)成果向經(jīng)濟社會領(lǐng)域溢出。最終，通過政府引導(dǎo)和市場自主調(diào)節(jié)，整合軍地各方資源優(yōu)勢，打破軍地壁壘、軍民界限，形成“相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展，一份投入、多重收益”的良性格局。

（三）提升產(chǎn)業(yè)能力，促進軍地經(jīng)濟一體化轉(zhuǎn)型升級

最先進的科技成果往往首先產(chǎn)生并應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，爾后再由軍事領(lǐng)域向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。我國國防科技工業(yè)涵蓋核、航天、航空、船舶、兵器、軍工電子六大行業(yè)，目前國資委所屬的十大軍工集團擁有數(shù)十萬科研人員，已自主研制了多項先進武器裝備。國防科技成果的先進性也為它向民用轉(zhuǎn)移提供了廣泛的可能性。在推進軍民融合類園區(qū)建設(shè)進程中要充分發(fā)揮國防科技工業(yè)對國民經(jīng)濟的輻射、帶動作用，加快國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

經(jīng)過30多年的改革開放，我國許多非國有企業(yè)在資金、技術(shù)、設(shè)備、人才、管理等方面已經(jīng)遠遠超過了相當(dāng)多的軍工企業(yè)，但由于受觀念、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的限制，這部分寶貴資源在軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展中尚不能得到充分利用。在示范區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，首先要突破思想和制度性障礙，逐漸消除軍轉(zhuǎn)民、民參軍的各種壁壘，促進統(tǒng)一的軍民融合型產(chǎn)業(yè)能力的整體提升。

（四）完善工作機制，消除軍民融合的體制性障礙

一是成立軍地雙方共同參與的示范區(qū)軍民融合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對示范區(qū)內(nèi)的軍民融合發(fā)展工作進行指導(dǎo)，就重大問題進行決策。二是進一步建立健全軍地高層聯(lián)席、重大問題會商、情況通報、定期走訪、聯(lián)合辦公等工作制度。三是軍隊經(jīng)過充分評估和論證后提出示范區(qū)建設(shè)中有關(guān)軍事科研生產(chǎn)、武器裝備維修保障、軍隊人才培養(yǎng)、軍隊后勤保障等需求，地方在制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃時要充分考慮國防和軍隊建設(shè)需要，主動將其納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展體系當(dāng)中。四是整合利用國家和軍隊資源，形成軍建民用、民建軍用、共建共用的共享機制，實現(xiàn)資源利用效益最大化。

（五）健全政策法規(guī)，實現(xiàn)制度保障型發(fā)展

政策制度是軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的基本保障，是確保軍民融合高效運行的重要措施和行為準(zhǔn)則。過去頒布的一些相關(guān)政策法規(guī)已經(jīng)暴露出許多局限性和不銜接性，必須盡快補充或調(diào)整。

一是制定新的法規(guī)，國家層面須加快《軍民融合促進法》的制訂和實施，二是根據(jù)軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)新的實踐修訂已有的法規(guī)政策，包括在裝備研制生產(chǎn)、國防交通、人民防空、物資儲備、國防設(shè)施與資產(chǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)等領(lǐng)域現(xiàn)有法規(guī)制度中增加軍民融合相關(guān)內(nèi)容等；三是在企業(yè)法、金融法、基本建設(shè)法、交通法、投資法、物權(quán)法等法律法規(guī)中充實軍民融合的內(nèi)容條款，體現(xiàn)軍民融合的需要。把國防專門法規(guī)與經(jīng)濟社會法規(guī)協(xié)調(diào)起來，逐步形成有利于軍民融合的法律法規(guī)制度體系，保證中國特色軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)的規(guī)范運行。

注：

①中國人民解放軍總政治部編?。骸稑淞⒑吐鋵嵖茖W(xué)發(fā)展觀理論學(xué)習(xí)讀本》，212頁，解放軍出版社，2006

（苗野，國家發(fā)展改革委國防動員研究發(fā)展中心副研究員）endprint