論人民代表大會(huì)監(jiān)督存在的問題及解決途徑

攀銀亮

摘 要：自1954年我國(guó)確定人民代表大會(huì)制度以來，人大監(jiān)督制度不斷完善，人大監(jiān)督對(duì)于各部門而言，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但是，在實(shí)踐中，人大的監(jiān)督工作同《憲法》和法律賦予的權(quán)力相比較，還有不小的差距，致使人民對(duì)人大監(jiān)督的滿意度不高。因此在構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)的新形勢(shì)下，研究人大監(jiān)督存在的問題，完善人大監(jiān)督制度，并有針對(duì)性的尋求克服問題的方法，正確行使監(jiān)督權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義科學(xué)發(fā)展的重要步驟。

關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)；監(jiān)督制度；問題；原因；完善

一、人大監(jiān)督的概述

（一）人大監(jiān)督的概念

人民代表大會(huì)監(jiān)督是指各級(jí)人大及其常委會(huì)為保證憲法和法律得到貫徹實(shí)施，維護(hù)人民群眾的根本利益，預(yù)防行政、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，經(jīng)過法定的程序和方式對(duì)由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行合理性、合法性檢查的活動(dòng)。

人大監(jiān)督的內(nèi)容分為工作上的監(jiān)督和法律方面的監(jiān)督兩種。對(duì)工作的監(jiān)督主要是聽取和審議政府工作報(bào)告；對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃方面進(jìn)行審查和批準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家工作人員所實(shí)施的行為進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)法律的監(jiān)督主要是監(jiān)督憲法的實(shí)施。

二、人大對(duì)監(jiān)督實(shí)施存在的問題

（一）人大監(jiān)督滯后

從人大監(jiān)督發(fā)展過程看，人大的監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，缺少實(shí)時(shí)性的監(jiān)督。對(duì)于政府行為，一般發(fā)生在違法行為的事后查處上，并且人大監(jiān)督只是在法律、法規(guī)明確規(guī)定的時(shí)間上才進(jìn)行監(jiān)督，致使人大監(jiān)督工作像是“守株待兔”等到出了問題后才去行使監(jiān)督權(quán)，損失此時(shí)已經(jīng)造成，這樣不僅給國(guó)家和人民造成損失，而且也使人大在群眾心中的地位一落千丈，導(dǎo)致對(duì)人大的不信任。

（二）監(jiān)督權(quán)的法治不完善

憲法賦予人大聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，視察、檢查、調(diào)查、質(zhì)詢等權(quán)力，但卻沒有出臺(tái)相應(yīng)的程序法，使人大監(jiān)督權(quán)沒有程序可以遵循，缺乏具體操作規(guī)范，導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)不能完全行使。其次，《監(jiān)督法》僅規(guī)定了人大常委會(huì)有監(jiān)督權(quán)，對(duì)人大代表的監(jiān)督并沒有明確規(guī)定。對(duì)監(jiān)督行使的方式和監(jiān)督遵循的程序方面沒有具體的法律程序可操作。因此，完善人大監(jiān)督法律勢(shì)在必行。

（三）人大監(jiān)督的職權(quán)被弱化，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)督法》規(guī)定，人大監(jiān)督具有最高權(quán)威性和法律性，但在實(shí)際運(yùn)行中，人大監(jiān)督的權(quán)力并沒有得到有效的運(yùn)用。首先，在我國(guó)，法律規(guī)定人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府首長(zhǎng)由人大任命，其工作受人大監(jiān)督。但在實(shí)際工作中，政府領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生多由黨實(shí)際操作，并且政府一把手是黨委，因此政府往往只會(huì)聽命于黨的政策，而忽視人大的領(lǐng)導(dǎo)。并且我國(guó)黨政在實(shí)際很難分開，而人大又接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，無權(quán)對(duì)黨進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)質(zhì)也是無法對(duì)政府的監(jiān)督，不能真正起到監(jiān)督作用。其次，人大監(jiān)督政府很少采取運(yùn)用法律手段，人大的監(jiān)督多體現(xiàn)在聽取匯報(bào)，審查政府工作報(bào)告中，多以舉手通過為主，對(duì)撤銷不適當(dāng)決定、罷免、撤職等強(qiáng)制手段的監(jiān)督方式很少觸及，使《憲法》和法律賦予人大監(jiān)督的權(quán)威性成為一紙空文，有名無實(shí)。

（四）人大自身對(duì)政府工作監(jiān)督存在的問題

自人大監(jiān)督權(quán)力確立以來，我黨和政府積極推進(jìn)政治體制改革，明確和擴(kuò)大了人大監(jiān)督權(quán)力，但監(jiān)督實(shí)施情況在一定程度上仍然與建設(shè)社會(huì)主義民主、法治有很大差距。首先，人大及其常委會(huì)作為監(jiān)督主體，其自身意識(shí)上存在很大問題。人大常委會(huì)成員多是退居二線崗位的老同志，認(rèn)為此時(shí)已經(jīng)不再擁有權(quán)力，感覺無權(quán)監(jiān)督政府，另外政府往往掌握關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的實(shí)權(quán)，人大代表害怕是自己的利益受到損失，出于自身考慮，不敢得罪政府人員。其次，在我國(guó)只是縣鄉(xiāng)兩級(jí)代表的產(chǎn)生方式是民主選舉，其它代表是由下級(jí)代表選舉產(chǎn)生，往往下級(jí)代表不了解候選人實(shí)際情況，只是主觀臆斷，忽略了廣大人民的意愿。并且個(gè)別代表把成為人大代表只是當(dāng)做一種榮譽(yù)，政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)并不高，不去了解民情，解決選民困難，甚至有時(shí)選民都無法聯(lián)系到代表，這種情況完全不能適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)下開展人大監(jiān)督工作的需要。

三、人大監(jiān)督乏力的原因

（一）政治體制問題

我國(guó)法律規(guī)定，黨在中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在我國(guó)政治制度方面最基本的關(guān)系是黨政關(guān)系。黨組織制定政策，交由政府執(zhí)行，政府只接受黨的監(jiān)督，忽略了人大監(jiān)督。并且一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)地位如何，往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人在黨組織的地位，政府領(lǐng)導(dǎo)人一般在黨內(nèi)地位較高，而人大領(lǐng)導(dǎo)人大多不在黨委內(nèi)部，使人大不能充分了解黨的政策，有礙于人大對(duì)政府監(jiān)督權(quán)的行使。另外，在我國(guó)現(xiàn)行體制中，政府掌握經(jīng)濟(jì)、人事等管理權(quán)力，人大沒有財(cái)政來源，是得人大監(jiān)督畏手畏腳，不敢大刀闊斧的實(shí)施監(jiān)督權(quán)。

（二）法律完備程度不夠

《監(jiān)督法》的出臺(tái)，彌補(bǔ)了人大監(jiān)督的一大空白，但事實(shí)上，人大監(jiān)督的法律還有所欠缺，其中對(duì)人大監(jiān)督權(quán)行使手段、方式和程序都沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，致使人大在監(jiān)督過程中出現(xiàn)無法可依的情況，例如人大質(zhì)詢權(quán)的行使，由于法律沒有規(guī)定對(duì)質(zhì)詢主體回避的條件，難以保證監(jiān)督人員在質(zhì)詢中保持客觀公正性，質(zhì)詢的對(duì)象很少針對(duì)政府有關(guān)人員等問題，使人大代表難以認(rèn)真有效的進(jìn)行監(jiān)督質(zhì)詢。

（三）人大監(jiān)督思想認(rèn)識(shí)不到位

我國(guó)人大代表在法律上雖然被賦予大量監(jiān)督權(quán)力，也規(guī)定人大代表要履行義務(wù)，整體上，我國(guó)人大代表盡職盡責(zé)，全心全意解決人民的難題，但不可否認(rèn)的是，在人大監(jiān)督問題上某些人大代表思想認(rèn)識(shí)不到位，有的代表在監(jiān)督過程中害怕影響與地方政府與黨委關(guān)系，顧慮監(jiān)督會(huì)得罪政府，從而影響自己利益，導(dǎo)致監(jiān)督處處受阻，不敢監(jiān)督。有的代表在監(jiān)督中遇到政府的問題往往得過且過，睜一只眼閉一只眼，不能及時(shí)有效的作出處理，在事情發(fā)生后才敢進(jìn)行監(jiān)督的行為使監(jiān)督力度大打折扣，并且在監(jiān)督權(quán)行使過程中程序性監(jiān)督方式多于實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

四、對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)人大監(jiān)督存在的問題提出幾點(diǎn)可行性解決途徑endprint

人大監(jiān)督在我國(guó)監(jiān)督體系中是最高地位的監(jiān)督，從理論上說應(yīng)該是最強(qiáng)有力的監(jiān)督。然而，我們也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于政治體制、法律法規(guī)等原因，我國(guó)人大監(jiān)督在實(shí)踐中存在許多問題。因此，應(yīng)盡快尋找出可行性解決方法，彌補(bǔ)人大監(jiān)督存在的問題，是建設(shè)社會(huì)主義民主與法制的關(guān)鍵。

（一）深化政治體制改革，使人大獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)

鄧小平同志提出：“我們過去發(fā)展的種種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想有關(guān)系，但是組織、工作制度方面的問題更為重要，這些制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以是好人無法做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”因此，深化政治體制改革，正確處理人大與黨，人大與政府的關(guān)系，是完善人大監(jiān)督的重要途徑。

1、處理好黨與人大之間的關(guān)系

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)至上是毋庸置疑的。但應(yīng)在堅(jiān)持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用前提下，處理好黨與人大之間的關(guān)系。對(duì)于黨的思想主張，人大堅(jiān)決履行，但屬于人大職權(quán)方面的問題，黨必須尊重人大的權(quán)力，不能代替人大行使國(guó)家權(quán)力。因此當(dāng)前處理好黨與人大之間的關(guān)系是勢(shì)在必行的，必須要是黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化，明確黨的任務(wù)是縱覽全局，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對(duì)于應(yīng)當(dāng)提交人大或人大常委會(huì)討論決定的，都必須提交，并由人大監(jiān)督政府實(shí)施。

2、處理好政府與人大之間的關(guān)系

政府由人大選舉產(chǎn)生，人大對(duì)政府人員有監(jiān)督權(quán)力，政府組織人事部向國(guó)家推薦干部提請(qǐng)人大人命干部，就是要求人大對(duì)推薦的干部依法進(jìn)行考察，因此人大對(duì)干部的任免不能流于形式。因此在實(shí)踐中就要正確處理好政府與人大的關(guān)系，政府的人事組織部門推薦干部，各級(jí)人大把握好任用干部的標(biāo)準(zhǔn)，二者相結(jié)合，把有能力勤政為民的好干部任用到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。另外，現(xiàn)階段人大活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大都由當(dāng)?shù)卣畵芨?，這就大大束縛了人大監(jiān)督手腳，使人大不敢監(jiān)督，害怕政府穿小鞋。為避免此種情況的大量出現(xiàn)，是否可以將政府對(duì)人大撥付經(jīng)費(fèi)由人大垂直部門撥付，使人大不受制于政府，放開手腳真正監(jiān)督政府。

3、處理好人大與其它監(jiān)督體系的關(guān)系

經(jīng)過數(shù)十年的探索與發(fā)展，我國(guó)形成了人大監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、新聞監(jiān)督等一系列監(jiān)督方式，監(jiān)督體系已經(jīng)初步建立。人大監(jiān)督作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，充分發(fā)揮其監(jiān)督效力非常重要，這就需要處理好與其它監(jiān)督體系的配合，防止各個(gè)監(jiān)督體系各自為政，相互隔離，從而影響監(jiān)督力度。為此，完善監(jiān)督體制，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)部門顯得尤為重要。使人大在監(jiān)督權(quán)行使過程中與其它監(jiān)督體系相互交流，使監(jiān)督效果得到提高。

（二）完善監(jiān)督立法，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督法制化

1、細(xì)化人大監(jiān)督法律內(nèi)容，明確監(jiān)督主體資格

《監(jiān)督法》中人大對(duì)政府的監(jiān)督只是籠統(tǒng)的確定，缺乏針對(duì)性。因此針對(duì)此種情況，可以從政府的工作的各個(gè)部分進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范，把政府的行為分成幾個(gè)部分進(jìn)行監(jiān)督，例如開始前準(zhǔn)備情況的審查，實(shí)施中具體進(jìn)程的審查，結(jié)束后對(duì)結(jié)果及群眾滿意情況的審查，保證對(duì)政府工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)做到細(xì)節(jié)上的監(jiān)督，讓損害人民群眾的行為無處躲藏。另外《監(jiān)督法》規(guī)定監(jiān)督的主體只是人大常委會(huì)，將人大忽略，人大雖然每年會(huì)期短，但人大代表人數(shù)眾多，代表了全體人民利益，監(jiān)督的更全面，因此《監(jiān)督法》中應(yīng)將監(jiān)督主體擴(kuò)大為人大及其常委會(huì)，并且賦予人大代表也具有監(jiān)督主體資格。

2、明確違反監(jiān)督法的法律責(zé)任

《監(jiān)督法》賦予人大監(jiān)督的權(quán)力，卻沒有建立起完善的法律追究責(zé)任機(jī)制。由此可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)利的濫用，或者政府不接受監(jiān)督的情形。因此建議完善《監(jiān)督法》，增設(shè)“責(zé)任追究”相關(guān)法條，明確在何種情況下追究責(zé)任，從而確保人大監(jiān)督真真到位。杜絕各級(jí)人大常委會(huì)的不作為，各級(jí)政府拒絕接受人大監(jiān)督、阻礙監(jiān)督的情形。使此種行為可能會(huì)承擔(dān)法律后果，從而從監(jiān)督者與被監(jiān)督者兩方面完善了人大監(jiān)督法律體系。

（三）加強(qiáng)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督

我國(guó)人大監(jiān)督長(zhǎng)期以來側(cè)重于事后的懲罰性監(jiān)督，應(yīng)將監(jiān)督關(guān)口前移，做到未雨綢繆，加強(qiáng)事前監(jiān)督與事中監(jiān)督。事前監(jiān)督可以提前預(yù)防，克服事后懲罰所帶來的弊端，將政府的錯(cuò)誤行為扼殺于搖籃之中，使得政府行為更具有預(yù)防性，因此減少不必要的損失。

（四）提高人大監(jiān)督人員自身素質(zhì)

1、加強(qiáng)監(jiān)督人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)

針對(duì)監(jiān)督對(duì)象所涉及的法律舉辦培訓(xùn)學(xué)習(xí)班，使監(jiān)督人員在監(jiān)督時(shí)知道有何種法律支撐，變得有底氣，敢于監(jiān)督。同時(shí)也避免某些監(jiān)督人員不懂法律，錯(cuò)誤監(jiān)督、亂監(jiān)督，導(dǎo)致政府部門對(duì)監(jiān)督主體的厭惡，從而不支持人大監(jiān)督，是人大喪失在政府中的威信。

2、優(yōu)化監(jiān)督主體組成成員結(jié)構(gòu)

人大代表是人大監(jiān)督主體的重要組成部分，因而代表應(yīng)具有較高的政治素質(zhì)和法律素質(zhì)，能夠代表人民意志。另外在人大閉會(huì)期間，人大常委會(huì)成為行使權(quán)力機(jī)關(guān)，但人大常委會(huì)成員多是各部門各行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)骨干人員，身份多為兼職人大代表，并且人大代表只是其第二身份，他們多以完成本職工作為主要任務(wù)，對(duì)于委員會(huì)的監(jiān)督工作難以保證完成。因此，在人大常委會(huì)人員組成上進(jìn)行改革，增加專職委員比例，隨時(shí)隨地履行監(jiān)督職能，提高人大監(jiān)督人員整體監(jiān)督效率。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李仁質(zhì).《論我國(guó)的民主監(jiān)督制度》.中央社會(huì)主義學(xué)院出版，2004 第五期.

[2]喬曉陽.《人大常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容和原則》.中國(guó)民主法制出版社，2006年11月8日，38-45.

（作者單位：四川宜賓學(xué)院法學(xué)院， 四川 宜賓 644007）endprint