養(yǎng)老社會(huì)救助體系構(gòu)建的制度困境與完善路徑

陳柏彤，馮靜怡

摘要：目前，養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注，本文通過(guò)對(duì)北京、上海兩地基本情況了解并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，研究我國(guó)養(yǎng)老救助體系中存在的問(wèn)題，并提出完善養(yǎng)老社會(huì)救助體系的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老；社會(huì)救助；空巢老人

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）14-0180-03

由于我國(guó)的社會(huì)救助體系的發(fā)展大體上還處于起步階段，各種新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)對(duì)社會(huì)救助的效用性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。第一，現(xiàn)有的社會(huì)救助管理辦法多數(shù)是以規(guī)章制度的形式出現(xiàn)，尚未上升到法律高度，以至于社會(huì)救助的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金管理等方面有較大的隨意性空間。第二，目前我國(guó)發(fā)展起來(lái)的社會(huì)救助體系都是以政府主導(dǎo)甚至是包辦的，但是我國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多且區(qū)域發(fā)展不平衡，使得政府救助這一單一形式效率和效益較低下。第三，現(xiàn)行的社會(huì)救助體系實(shí)際操作和管理起來(lái)欠缺嚴(yán)謹(jǐn)和精細(xì)。當(dāng)前對(duì)于空巢老人的社會(huì)救助主要可歸納為以下兩個(gè)層面：一是物質(zhì)方面救助，二是精神方面，退休后老年人日常生活漸漸與社會(huì)脫節(jié)，精神層面空缺。下面我們以京滬“空巢老人”為例，從探究老年人尤其是“空巢老人”救助體系的困境和完善救助途徑出發(fā)，進(jìn)一步探究我國(guó)社會(huì)救助體系的發(fā)展。

一、主要概念界定和數(shù)據(jù)來(lái)源

1.主要概念界定。世界衛(wèi)生組織對(duì)老年人的定義是60周歲以上的老人。在我國(guó)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第二條規(guī)定，老年人的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)為60周歲?？粘怖先藙t是指身邊無(wú)子女共同居住，喪偶獨(dú)居或夫婦同居的60周歲或以上的老年人。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源。本文關(guān)于京滬空巢老人的數(shù)據(jù)分析，空巢老人總?cè)藬?shù)及其占總?cè)藬?shù)的比例的統(tǒng)計(jì)結(jié)果以第六次人口普查的調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)；北京市空巢老人基本屬性數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市第五次人口普查辦公室和北京市統(tǒng)計(jì)局資料庫(kù)；上海市空巢老人基本屬性數(shù)據(jù)主要來(lái)源于上海市老齡科學(xué)研究中心；京滬兩地老年人外出休閑活動(dòng)和求醫(yī)活動(dòng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)均來(lái)自于京滬老年人日?；顒?dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)及【柴彥威等：《中國(guó)城市老年人的活動(dòng)空間》】。社會(huì)救助是指國(guó)家和社會(huì)面向由貧困人口和不幸者組成的社會(huì)脆弱群體提供款、物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策，它通常被認(rèn)為是政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù)，采取的也是非供款制與無(wú)援助的方式，目標(biāo)是幫助社會(huì)脆弱群體擺脫生存危機(jī)，以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。[3]

二、京滬“空巢”老人狀況

1.空巢家庭的比例不斷上升。據(jù)第四次人口普查與第六次人口普查，十年以來(lái)，中國(guó)的空巢家庭數(shù)量正在以接近10%的速度快速增長(zhǎng)。2000年，中國(guó)的老年空巢家庭占全國(guó)家庭比例的22.84%，到2010年時(shí)，其比例達(dá)到31.77%，十年之間增長(zhǎng)8.93%。

2.北京、上?？粘怖先怂既丝诒壤?。截至2013年，北京60歲以上老年人總數(shù)為262.9萬(wàn)人，空巢老人占其47.6%，其中城市的空巢老年人家庭戶的比例為36%，農(nóng)村的空巢老人家庭戶則占44%，農(nóng)村明顯高于城市。上海60歲以上老年人比北京數(shù)量多，達(dá)367.32萬(wàn)人，而空巢老人占38.90%，目前上海60至70歲的人群中，“空巢”老人比重近四成。

3.北京和上海兩地老年人數(shù)據(jù)對(duì)比。從被調(diào)查小區(qū)的老年人年齡結(jié)構(gòu)看，在60周歲到65周歲的老年人不算太多，兩地都占30%左右，差別不算太大。這部分老年人剛踏入退休生活，身體機(jī)能較好。多數(shù)老年人都集中在66周歲到75周歲之間，所占比例都超過(guò)被調(diào)查總數(shù)的40%。這部分老年人進(jìn)入老年生活已經(jīng)有6到15年了，身體機(jī)能容易出現(xiàn)毛病，所需醫(yī)療次數(shù)較多。而大于75歲的老年人中，北京占12.3%，上海較多，占23.7%。從被調(diào)查小區(qū)老年人的性別結(jié)構(gòu)來(lái)看，北京老年女性多于男性，上海則差別不大。因此，如何保障空巢老年女性的精神需求值得我們深入研究。從被調(diào)查小區(qū)的受教育情況看，多數(shù)老年人的受教育程度在初中、高中（中專）這個(gè)范圍內(nèi)，其比例超過(guò)總數(shù)的50%，說(shuō)明在大城市的老年人相對(duì)于小城市與大多農(nóng)村地區(qū)受教育程度較高，學(xué)習(xí)熱情也較高。從被調(diào)查小區(qū)的個(gè)人月收入來(lái)看，北京與上海的數(shù)據(jù)相似，每個(gè)月收入在500元到1000元的老年人最多，占57%，其次在1001元到2000元之間，占29%。在消費(fèi)水平較高的大城市里面，收入在500元到1000元之間的老年人基本只能維持正常生活，不能應(yīng)付突發(fā)事件（如老年病突然來(lái)臨）。以北京、上?！袄夏耆送獬鲂蓍e活動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)”為基礎(chǔ)，這兩個(gè)城市的老年人每周出外活動(dòng)的頻率最集中的是每周15-30次，占總?cè)藬?shù)比例的30.43%。每周出行在5～15次的次之，占26.91%。只有2.17%的老年人是一周出外0次休閑活動(dòng)的?？傮w上看，大部分老人是隔天會(huì)進(jìn)行外出的休閑活動(dòng)。在外出休閑娛樂(lè)方面，北京老年人外出休閑娛樂(lè)出行的距離無(wú)論是健體型還是益智怡情型的出行距離都是集中在0.5～2.0km的范圍里，表明近距離的活動(dòng)場(chǎng)所是老年人們出外活動(dòng)的首選，在2km范圍內(nèi)所占比例更是高達(dá)81.7%。由此可見(jiàn)，老人在益智怡情型活動(dòng)的需求絕大部分聚集在近距離范圍內(nèi)。如果作出行距離大于2km的休閑活動(dòng)出行人數(shù)比例的橫向比較，愿意參加出行距離大于2km的健體型活動(dòng)的人數(shù)比例26.3%，要大于益智怡情型的18.3%。顯然，老年人參與較遠(yuǎn)距離的健體型活動(dòng)的意愿要大于益智怡情型活動(dòng)。所以，如果要在社區(qū)建設(shè)老人的康樂(lè)設(shè)施，益智怡情型的設(shè)施更應(yīng)該貼近老年人的居所。從數(shù)據(jù)中還能看出，3.5km在老年人休閑出行距離中是一個(gè)出行人數(shù)比例較小的距離，不是太遠(yuǎn)但也不算便利，康樂(lè)休閑設(shè)施的建設(shè)還應(yīng)盡量避免這個(gè)尷尬距離。而在上海，超過(guò)80%的老年人的休閑出行距離在0.5km以內(nèi)。上海老年人無(wú)論在康體型還是益智怡情型的出行都極度偏向于與居所距離近的場(chǎng)所。0.5km的出行距離的人數(shù)比例與北京老年人的人數(shù)比例相比較為懸殊，說(shuō)明上海老年人比北京老年人的意愿休閑出行距離要短得多。但值得注意的是，上海老年人休閑出行距離也存在一個(gè)“尷尬距離”（尤其是康體型活動(dòng)），距離在1～2km范圍內(nèi)是上海老年人休閑出行意愿最低的距離范圍場(chǎng)所。所以，在上海建設(shè)老年人康樂(lè)設(shè)施時(shí)應(yīng)更著重縮短其與居所的距離。在求醫(yī)活動(dòng)方面，30%左右北京老年人求醫(yī)活動(dòng)出行距離在0.5km以內(nèi)，60%的上海老年人求醫(yī)活動(dòng)出行距離在0.5km以內(nèi)。上海老年人求醫(yī)活動(dòng)的短出行距離人數(shù)比例要高于北京老年人，離居所較近的社區(qū)是多數(shù)上海老年人求醫(yī)活動(dòng)的場(chǎng)所。而在求醫(yī)出行距離4.5km處，上海老年人求醫(yī)出行距離和北京老年人求醫(yī)出行距離分別出現(xiàn)了一個(gè)低點(diǎn)和高點(diǎn)，分別是幾近0%和接近30%，北京老年人求醫(yī)出行距離在4.5公里處出現(xiàn)一個(gè)峰值?？梢钥闯?，北京老年人求醫(yī)活動(dòng)仍需要出行較長(zhǎng)的距離。在交通出行方面，北京34.6%的老年人求醫(yī)活動(dòng)首選公共汽車，而58.1%的上海老年人求醫(yī)活動(dòng)首選的出行方式是步行，公共汽車和步行分別是北京和上海老年人選擇人數(shù)比例最高的求醫(yī)活動(dòng)出行方式，其中對(duì)于北京老年人來(lái)說(shuō)，步行方式僅次于公共汽車方式。上述數(shù)據(jù)表明，相當(dāng)大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能滿足醫(yī)療需求，老年人的醫(yī)療設(shè)施仍然需要繼續(xù)向其居所靠攏。從兩方數(shù)據(jù)可以分析得出，無(wú)論在休閑出行還是求醫(yī)出行距離，上海老年人的出行距離都明顯短于北京老年人，說(shuō)明上海關(guān)于老年養(yǎng)老設(shè)施的社區(qū)建設(shè)的完善程度要高于北京。endprint

三、養(yǎng)老救助機(jī)制的完善途徑

1.京滬老年人群體的主要特點(diǎn)。①空巢老人基數(shù)大。北京60周歲及以上老人達(dá)262.9萬(wàn)人，其中空巢老人規(guī)模高達(dá)127.94萬(wàn)。上海60周歲以上的老年人達(dá)367.32萬(wàn)人，空巢老人規(guī)模達(dá)128.76萬(wàn)人。北京空巢老人占老年人比例是最高的，達(dá)47.6%。②空巢老人基本情況。京滬空巢老人年齡段集中在60周歲到65周歲，其所占比例分別是27.7%和33.7%，基本還處于老齡化社會(huì)的初期。男女比例均是女性高于男性，五成左右的空巢老人受教育程度在初高中水平，超過(guò)半數(shù)的空巢老人的月收入在500元到1000元之間。③活動(dòng)出行頻率高。京滬空巢老人進(jìn)行休閑活動(dòng)總體上分為康體型和娛樂(lè)型，活動(dòng)出行頻率主要集中在一周1次到5次。④大部分空巢老人以步行出行為主。京滬空巢老人的醫(yī)療活動(dòng)方面，數(shù)據(jù)表明相當(dāng)大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能滿足醫(yī)療需求，老年人的醫(yī)療設(shè)施仍然需要繼續(xù)向其居所靠攏。

2.完善養(yǎng)老社會(huì)救助的方法。①面對(duì)空巢情況，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)。空巢老人將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的群體，我們必須對(duì)該群體給予足夠的重視，積極應(yīng)對(duì)。②政府“以人為本”，實(shí)施靈活政策。要根本上解決空巢老人問(wèn)題，既是對(duì)政府社會(huì)保障政策完善的要求，更是對(duì)社會(huì)救助體系的重大考驗(yàn)。北京和上海作為全國(guó)的一線城市，雖然經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但對(duì)于相當(dāng)一部分收入來(lái)源有限的空巢老人，首先社會(huì)要給予合理的經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)上的救助。同時(shí)，拓寬和暢通社會(huì)救助的途徑和渠道，著重關(guān)注最弱勢(shì)群體的需求。③在物質(zhì)救助基礎(chǔ)上完善精神救助。社會(huì)救助應(yīng)該由傳統(tǒng)意義上的保障最低生活要求，逐漸向提供物資救助的同時(shí)關(guān)懷人的精神需求層面的轉(zhuǎn)變。這群空巢老人長(zhǎng)期處于獨(dú)居或只有夫婦同居，再加上子女或親屬長(zhǎng)期不在身邊陪伴，長(zhǎng)年累月下來(lái)難免會(huì)倍感孤獨(dú)。所以，社會(huì)救助對(duì)于這群老人來(lái)說(shuō)，有著保障生活以外的意義。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，京滬的空巢老人百分之五十在初高中水平及以上。據(jù)此，可參照日本老年志愿服務(wù)這一政策，開(kāi)設(shè)老年人志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓這批空巢老人參與一定的志愿服務(wù)，有助于其增加生活的充實(shí)感和排解精神空虛。④發(fā)展社區(qū)救助。社會(huì)救助體系的重心應(yīng)側(cè)重在社區(qū)救助。因?yàn)槔先穗S著年齡的增長(zhǎng)，其活動(dòng)的距離與范圍受到限制，社區(qū)無(wú)疑是他們最便利地去處。社區(qū)可建設(shè)專門為老年人服務(wù)的有送餐服務(wù)的社區(qū)食堂，同時(shí)增加社區(qū)的康體設(shè)施。更重要的是，完善社區(qū)的醫(yī)療設(shè)施，為老人提供更高質(zhì)量的居家養(yǎng)老。⑤在合理范圍內(nèi)提供活動(dòng)設(shè)施。政府在規(guī)劃建設(shè)公共設(shè)施時(shí)應(yīng)該充分考慮老年人的出行距離和活動(dòng)范圍，在這方面給予老年人更多的人性化照顧。⑥老舊城區(qū)老年人生活設(shè)施的改進(jìn)。從上述資料描述可知，在北京和上海這些城市中，新興城區(qū)中的新型小區(qū)中的各種設(shè)施明顯要比老舊城區(qū)（如北京的胡同和上海的里弄）的要先進(jìn)、齊全和完善。我們的社會(huì)救助體系要更加注重公平合理，社會(huì)救助應(yīng)該著重在老舊城區(qū)的空巢老人，因?yàn)樗麄兊氖芙逃胶褪杖胨蕉驾^低，生活條件、環(huán)境更惡劣。

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基金項(xiàng)目：北京化工大學(xué)文法學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目編號(hào)：pt2013108。endprint