轉(zhuǎn)移支付制度研究

岳欣+++李慧勇

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在協(xié)調(diào)縱向政府間發(fā)展方面起到了好的作用，但是現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在橫向政府間的發(fā)展競爭中也帶來了一些壞處，導(dǎo)致了地區(qū)間發(fā)展不平衡的加劇。

一、轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

財政轉(zhuǎn)移支付制度是一種財政制度，主要指中央政府(或上級政府)對地方政府(或下級政府)進行無償?shù)呢斦Y金轉(zhuǎn)移。作為協(xié)調(diào)各級政府及部門間財政分配關(guān)系的手段,主要是從制度上控制并最終消除地方和部門的利益矛盾，妥善解決各級政府間的競爭，從而使各級政府有足夠財政能力為本區(qū)內(nèi)民眾提供均等的公共服務(wù)。自1994年“分稅制”改革后，我國的轉(zhuǎn)移支付制度呈現(xiàn)以下狀況：

(一）均衡地區(qū)財力水平，縮小地區(qū)間財力差異

我們考察各地政府的財力差距主要是分析各地居民收入與支出情況及預(yù)算收支情況，當(dāng)不考慮轉(zhuǎn)移支付因素時,可得出結(jié)論：政府間的財力差距是擴大的,尤其凸顯在居民平均財政收入方面。而在考慮到現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度實施后,以居民收入的系數(shù)來反映各地區(qū)居民的財力變化則表現(xiàn)為下降勢頭，并且這種下降的范圍也愈來愈大。由此可見，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付有助于促進地區(qū)間財力水平的公平化，在減小財力差異方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通過對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的深入研究，我們可以看出，轉(zhuǎn)移支付的計算數(shù)據(jù)在實施轉(zhuǎn)移支付制度后呈明顯的下滑趨勢，因此對各地區(qū)財政均等化起到了一定的推動作用。

（二）縮小區(qū)域(東、中、西部)間財力差距,但效果不明顯

通過分析改革前后數(shù)據(jù)指標(biāo)（財政能力系數(shù)、基尼系數(shù)等指標(biāo)），可發(fā)現(xiàn)，雖然現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對地區(qū)間差異具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以徹底消除地區(qū)間差距不斷擴大的趨勢。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對于經(jīng)濟落后的西部地區(qū)制定了區(qū)域化發(fā)展政策，并在具體實施過程中采取帶有偏向的轉(zhuǎn)移支付政策，減小了三大經(jīng)濟區(qū)域間的財力差距，幫助中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但是縮小差距的效果不顯著，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍不能明顯降低中部、西部地區(qū)內(nèi)省市之間財力水平的差異，尤其是西部地區(qū)。作為我國經(jīng)濟發(fā)展處于墊底位置的西部地區(qū)，是中央轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵點和切入點。但是，因為在政策上對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金存在不能科學(xué)有效發(fā)放的現(xiàn)狀，致使西部地區(qū)及轄區(qū)內(nèi)省市間的財力水平差距日漸加大。所以健全和完善現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度,是使地區(qū)間公共財政能力均等化和促進地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展的重要措施。

（三）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付力度小，很難修正地區(qū)間財力差距

自1994年“分稅制”改革后，1996年我國又開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。但是該辦法無法起到使地方財力均等化的作用，地方財力間的差距仍存在，且越來越大。這主要是因為地方政府行使政府經(jīng)濟職能時仍在接受著原有體制因素的影響，原有體制對地方財力影響較大。通過分析我國近年來的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)具有明顯的不公平性，無法體現(xiàn)均等化這一轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。我國現(xiàn)階段均等化轉(zhuǎn)移增長很快,但由于增長幅度小，支付力度小且受眾頗廣使得均等化效果不甚明顯，很難修正地區(qū)間差距。我國現(xiàn)行的稅收返還方式 —— 中央兩稅按基數(shù)返還地方的方式,會使絕大多數(shù)轉(zhuǎn)移支付的財力失去均等化的效力。這種稅收返還制度，會導(dǎo)致一些貧富有差距的省份之間的支配財政的政府職能與能力日益的增大，使得富省愈來愈富，貧省愈來愈貧。

（四）不同階段轉(zhuǎn)移支付制度具有不同效果

通過分析我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的數(shù)據(jù)（1953-1998年間），在不同時期的不同經(jīng)濟環(huán)境和財政制度下，重點研究不同區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的財政資金的運行狀況和狀況因素的影響，我們可得出結(jié)論：在我國三大經(jīng)濟區(qū)及三大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展普遍存在很大差異，政府間廣泛采取的“抽肥補瘦”式的政府間轉(zhuǎn)移支付方式只能在中央集權(quán)的財政體制中實施。對于地方政府來說，地方財政分權(quán)只會局限在地方公共產(chǎn)品供應(yīng)的范圍內(nèi)。如果中央過度分權(quán)只會助長地方保護主義的滋生，不利于建立統(tǒng)一的市場與發(fā)展市場經(jīng)濟。

（五）轉(zhuǎn)移支付實施后縱向政府間財力平衡的效果顯著，但橫向政府間財力平衡的效果不明顯

在實現(xiàn)縱向的中央與地方財政之間平衡問題上轉(zhuǎn)移支付制度是一個重要手段，尤其是在1994年實行“分稅制”財政體制改革后，財政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向關(guān)系上發(fā)揮了重要作用。但是，1994年“分稅制”財政體制改革之后實行的財政轉(zhuǎn)移支付卻無法有效地控制地區(qū)間主要是指橫向政府間公共財政能力落差的不斷擴大。我國現(xiàn)行的不同層級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度雖然有一定成就，并且這種轉(zhuǎn)移支付在一定效力上能為區(qū)域間財政能力的平衡帶來好處，但總體看來，從制定到行使，仍收效甚微，沒能很好地控制好差距的加大。

二、轉(zhuǎn)移支付制度改革的建議

（一）將提供均等化的公共服務(wù)作為改革目標(biāo)

制定改革目標(biāo)是完成改革的首要任務(wù)，因此完善轉(zhuǎn)移支付制度首先要明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)提供均等化的公共服務(wù)。在我國財政轉(zhuǎn)移支付改革中，將目標(biāo)定位于確保全國各地都能提供最低標(biāo)準的公共服務(wù)，并且公共服務(wù)不能因地區(qū)財力的不同而出現(xiàn)差距。完成這項目標(biāo)的重點在于把經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)作為重點，政府加大在能源、交通、通訊、環(huán)境保護等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等公益事業(yè)和社會保障事業(yè)領(lǐng)域的投入。

（二）改變轉(zhuǎn)移支付形式，合并轉(zhuǎn)移支付

改變轉(zhuǎn)移支付形式就要在建立科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付公式的基礎(chǔ)上，合并轉(zhuǎn)移支付形式，采取一種將一般轉(zhuǎn)移支付、專門轉(zhuǎn)移支付和特別轉(zhuǎn)移支付三者相結(jié)合的新形式。一般轉(zhuǎn)移支付不帶任何附加的使用條件，是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，使這些地區(qū)的政府有財力去行使政府的基本職能、提供與其他地區(qū)大致均等的公共服務(wù)。專門轉(zhuǎn)移支付的重要性則體現(xiàn)在政府的服務(wù)職能上，這對于減小地區(qū)之間的差異有著十分重要的作用，并且專項轉(zhuǎn)移支付也是強化中央政府宏觀調(diào)控能力的重要方式。建立特別轉(zhuǎn)移支出，在遭遇嚴重自然災(zāi)害、嚴重意外事故等情況時，可以及時拿出作為補救資金。一般性轉(zhuǎn)移支付有助于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在現(xiàn)今要兼顧公平與效率兩方面的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度就應(yīng)以一般支付為主，專門支付為輔，并且對西部貧困落后地區(qū)要制定特別的、有助于其發(fā)展的照顧政策。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅

endprint

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在協(xié)調(diào)縱向政府間發(fā)展方面起到了好的作用，但是現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在橫向政府間的發(fā)展競爭中也帶來了一些壞處，導(dǎo)致了地區(qū)間發(fā)展不平衡的加劇。

一、轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

財政轉(zhuǎn)移支付制度是一種財政制度，主要指中央政府(或上級政府)對地方政府(或下級政府)進行無償?shù)呢斦Y金轉(zhuǎn)移。作為協(xié)調(diào)各級政府及部門間財政分配關(guān)系的手段,主要是從制度上控制并最終消除地方和部門的利益矛盾，妥善解決各級政府間的競爭，從而使各級政府有足夠財政能力為本區(qū)內(nèi)民眾提供均等的公共服務(wù)。自1994年“分稅制”改革后，我國的轉(zhuǎn)移支付制度呈現(xiàn)以下狀況：

(一）均衡地區(qū)財力水平，縮小地區(qū)間財力差異

我們考察各地政府的財力差距主要是分析各地居民收入與支出情況及預(yù)算收支情況，當(dāng)不考慮轉(zhuǎn)移支付因素時,可得出結(jié)論：政府間的財力差距是擴大的,尤其凸顯在居民平均財政收入方面。而在考慮到現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度實施后,以居民收入的系數(shù)來反映各地區(qū)居民的財力變化則表現(xiàn)為下降勢頭，并且這種下降的范圍也愈來愈大。由此可見，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付有助于促進地區(qū)間財力水平的公平化，在減小財力差異方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通過對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的深入研究，我們可以看出，轉(zhuǎn)移支付的計算數(shù)據(jù)在實施轉(zhuǎn)移支付制度后呈明顯的下滑趨勢，因此對各地區(qū)財政均等化起到了一定的推動作用。

（二）縮小區(qū)域(東、中、西部)間財力差距,但效果不明顯

通過分析改革前后數(shù)據(jù)指標(biāo)（財政能力系數(shù)、基尼系數(shù)等指標(biāo)），可發(fā)現(xiàn)，雖然現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對地區(qū)間差異具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以徹底消除地區(qū)間差距不斷擴大的趨勢。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對于經(jīng)濟落后的西部地區(qū)制定了區(qū)域化發(fā)展政策，并在具體實施過程中采取帶有偏向的轉(zhuǎn)移支付政策，減小了三大經(jīng)濟區(qū)域間的財力差距，幫助中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但是縮小差距的效果不顯著，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍不能明顯降低中部、西部地區(qū)內(nèi)省市之間財力水平的差異，尤其是西部地區(qū)。作為我國經(jīng)濟發(fā)展處于墊底位置的西部地區(qū)，是中央轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵點和切入點。但是，因為在政策上對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金存在不能科學(xué)有效發(fā)放的現(xiàn)狀，致使西部地區(qū)及轄區(qū)內(nèi)省市間的財力水平差距日漸加大。所以健全和完善現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度,是使地區(qū)間公共財政能力均等化和促進地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展的重要措施。

（三）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付力度小，很難修正地區(qū)間財力差距

自1994年“分稅制”改革后，1996年我國又開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。但是該辦法無法起到使地方財力均等化的作用，地方財力間的差距仍存在，且越來越大。這主要是因為地方政府行使政府經(jīng)濟職能時仍在接受著原有體制因素的影響，原有體制對地方財力影響較大。通過分析我國近年來的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)具有明顯的不公平性，無法體現(xiàn)均等化這一轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。我國現(xiàn)階段均等化轉(zhuǎn)移增長很快,但由于增長幅度小，支付力度小且受眾頗廣使得均等化效果不甚明顯，很難修正地區(qū)間差距。我國現(xiàn)行的稅收返還方式 —— 中央兩稅按基數(shù)返還地方的方式,會使絕大多數(shù)轉(zhuǎn)移支付的財力失去均等化的效力。這種稅收返還制度，會導(dǎo)致一些貧富有差距的省份之間的支配財政的政府職能與能力日益的增大，使得富省愈來愈富，貧省愈來愈貧。

（四）不同階段轉(zhuǎn)移支付制度具有不同效果

通過分析我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的數(shù)據(jù)（1953-1998年間），在不同時期的不同經(jīng)濟環(huán)境和財政制度下，重點研究不同區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的財政資金的運行狀況和狀況因素的影響，我們可得出結(jié)論：在我國三大經(jīng)濟區(qū)及三大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展普遍存在很大差異，政府間廣泛采取的“抽肥補瘦”式的政府間轉(zhuǎn)移支付方式只能在中央集權(quán)的財政體制中實施。對于地方政府來說，地方財政分權(quán)只會局限在地方公共產(chǎn)品供應(yīng)的范圍內(nèi)。如果中央過度分權(quán)只會助長地方保護主義的滋生，不利于建立統(tǒng)一的市場與發(fā)展市場經(jīng)濟。

（五）轉(zhuǎn)移支付實施后縱向政府間財力平衡的效果顯著，但橫向政府間財力平衡的效果不明顯

在實現(xiàn)縱向的中央與地方財政之間平衡問題上轉(zhuǎn)移支付制度是一個重要手段，尤其是在1994年實行“分稅制”財政體制改革后，財政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向關(guān)系上發(fā)揮了重要作用。但是，1994年“分稅制”財政體制改革之后實行的財政轉(zhuǎn)移支付卻無法有效地控制地區(qū)間主要是指橫向政府間公共財政能力落差的不斷擴大。我國現(xiàn)行的不同層級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度雖然有一定成就，并且這種轉(zhuǎn)移支付在一定效力上能為區(qū)域間財政能力的平衡帶來好處，但總體看來，從制定到行使，仍收效甚微，沒能很好地控制好差距的加大。

二、轉(zhuǎn)移支付制度改革的建議

（一）將提供均等化的公共服務(wù)作為改革目標(biāo)

制定改革目標(biāo)是完成改革的首要任務(wù)，因此完善轉(zhuǎn)移支付制度首先要明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)提供均等化的公共服務(wù)。在我國財政轉(zhuǎn)移支付改革中，將目標(biāo)定位于確保全國各地都能提供最低標(biāo)準的公共服務(wù)，并且公共服務(wù)不能因地區(qū)財力的不同而出現(xiàn)差距。完成這項目標(biāo)的重點在于把經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)作為重點，政府加大在能源、交通、通訊、環(huán)境保護等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等公益事業(yè)和社會保障事業(yè)領(lǐng)域的投入。

（二）改變轉(zhuǎn)移支付形式，合并轉(zhuǎn)移支付

改變轉(zhuǎn)移支付形式就要在建立科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付公式的基礎(chǔ)上，合并轉(zhuǎn)移支付形式，采取一種將一般轉(zhuǎn)移支付、專門轉(zhuǎn)移支付和特別轉(zhuǎn)移支付三者相結(jié)合的新形式。一般轉(zhuǎn)移支付不帶任何附加的使用條件，是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，使這些地區(qū)的政府有財力去行使政府的基本職能、提供與其他地區(qū)大致均等的公共服務(wù)。專門轉(zhuǎn)移支付的重要性則體現(xiàn)在政府的服務(wù)職能上，這對于減小地區(qū)之間的差異有著十分重要的作用，并且專項轉(zhuǎn)移支付也是強化中央政府宏觀調(diào)控能力的重要方式。建立特別轉(zhuǎn)移支出，在遭遇嚴重自然災(zāi)害、嚴重意外事故等情況時，可以及時拿出作為補救資金。一般性轉(zhuǎn)移支付有助于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在現(xiàn)今要兼顧公平與效率兩方面的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度就應(yīng)以一般支付為主，專門支付為輔，并且對西部貧困落后地區(qū)要制定特別的、有助于其發(fā)展的照顧政策。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅

endprint

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在協(xié)調(diào)縱向政府間發(fā)展方面起到了好的作用，但是現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在橫向政府間的發(fā)展競爭中也帶來了一些壞處，導(dǎo)致了地區(qū)間發(fā)展不平衡的加劇。

一、轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

財政轉(zhuǎn)移支付制度是一種財政制度，主要指中央政府(或上級政府)對地方政府(或下級政府)進行無償?shù)呢斦Y金轉(zhuǎn)移。作為協(xié)調(diào)各級政府及部門間財政分配關(guān)系的手段,主要是從制度上控制并最終消除地方和部門的利益矛盾，妥善解決各級政府間的競爭，從而使各級政府有足夠財政能力為本區(qū)內(nèi)民眾提供均等的公共服務(wù)。自1994年“分稅制”改革后，我國的轉(zhuǎn)移支付制度呈現(xiàn)以下狀況：

(一）均衡地區(qū)財力水平，縮小地區(qū)間財力差異

我們考察各地政府的財力差距主要是分析各地居民收入與支出情況及預(yù)算收支情況，當(dāng)不考慮轉(zhuǎn)移支付因素時,可得出結(jié)論：政府間的財力差距是擴大的,尤其凸顯在居民平均財政收入方面。而在考慮到現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度實施后,以居民收入的系數(shù)來反映各地區(qū)居民的財力變化則表現(xiàn)為下降勢頭，并且這種下降的范圍也愈來愈大。由此可見，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付有助于促進地區(qū)間財力水平的公平化，在減小財力差異方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通過對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的深入研究，我們可以看出，轉(zhuǎn)移支付的計算數(shù)據(jù)在實施轉(zhuǎn)移支付制度后呈明顯的下滑趨勢，因此對各地區(qū)財政均等化起到了一定的推動作用。

（二）縮小區(qū)域(東、中、西部)間財力差距,但效果不明顯

通過分析改革前后數(shù)據(jù)指標(biāo)（財政能力系數(shù)、基尼系數(shù)等指標(biāo)），可發(fā)現(xiàn)，雖然現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對地區(qū)間差異具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以徹底消除地區(qū)間差距不斷擴大的趨勢。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對于經(jīng)濟落后的西部地區(qū)制定了區(qū)域化發(fā)展政策，并在具體實施過程中采取帶有偏向的轉(zhuǎn)移支付政策，減小了三大經(jīng)濟區(qū)域間的財力差距，幫助中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但是縮小差距的效果不顯著，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍不能明顯降低中部、西部地區(qū)內(nèi)省市之間財力水平的差異，尤其是西部地區(qū)。作為我國經(jīng)濟發(fā)展處于墊底位置的西部地區(qū)，是中央轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵點和切入點。但是，因為在政策上對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金存在不能科學(xué)有效發(fā)放的現(xiàn)狀，致使西部地區(qū)及轄區(qū)內(nèi)省市間的財力水平差距日漸加大。所以健全和完善現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度,是使地區(qū)間公共財政能力均等化和促進地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展的重要措施。

（三）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付力度小，很難修正地區(qū)間財力差距

自1994年“分稅制”改革后，1996年我國又開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。但是該辦法無法起到使地方財力均等化的作用，地方財力間的差距仍存在，且越來越大。這主要是因為地方政府行使政府經(jīng)濟職能時仍在接受著原有體制因素的影響，原有體制對地方財力影響較大。通過分析我國近年來的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)具有明顯的不公平性，無法體現(xiàn)均等化這一轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。我國現(xiàn)階段均等化轉(zhuǎn)移增長很快,但由于增長幅度小，支付力度小且受眾頗廣使得均等化效果不甚明顯，很難修正地區(qū)間差距。我國現(xiàn)行的稅收返還方式 —— 中央兩稅按基數(shù)返還地方的方式,會使絕大多數(shù)轉(zhuǎn)移支付的財力失去均等化的效力。這種稅收返還制度，會導(dǎo)致一些貧富有差距的省份之間的支配財政的政府職能與能力日益的增大，使得富省愈來愈富，貧省愈來愈貧。

（四）不同階段轉(zhuǎn)移支付制度具有不同效果

通過分析我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的數(shù)據(jù)（1953-1998年間），在不同時期的不同經(jīng)濟環(huán)境和財政制度下，重點研究不同區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的財政資金的運行狀況和狀況因素的影響，我們可得出結(jié)論：在我國三大經(jīng)濟區(qū)及三大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展普遍存在很大差異，政府間廣泛采取的“抽肥補瘦”式的政府間轉(zhuǎn)移支付方式只能在中央集權(quán)的財政體制中實施。對于地方政府來說，地方財政分權(quán)只會局限在地方公共產(chǎn)品供應(yīng)的范圍內(nèi)。如果中央過度分權(quán)只會助長地方保護主義的滋生，不利于建立統(tǒng)一的市場與發(fā)展市場經(jīng)濟。

（五）轉(zhuǎn)移支付實施后縱向政府間財力平衡的效果顯著，但橫向政府間財力平衡的效果不明顯

在實現(xiàn)縱向的中央與地方財政之間平衡問題上轉(zhuǎn)移支付制度是一個重要手段，尤其是在1994年實行“分稅制”財政體制改革后，財政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向關(guān)系上發(fā)揮了重要作用。但是，1994年“分稅制”財政體制改革之后實行的財政轉(zhuǎn)移支付卻無法有效地控制地區(qū)間主要是指橫向政府間公共財政能力落差的不斷擴大。我國現(xiàn)行的不同層級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度雖然有一定成就，并且這種轉(zhuǎn)移支付在一定效力上能為區(qū)域間財政能力的平衡帶來好處，但總體看來，從制定到行使，仍收效甚微，沒能很好地控制好差距的加大。

二、轉(zhuǎn)移支付制度改革的建議

（一）將提供均等化的公共服務(wù)作為改革目標(biāo)

制定改革目標(biāo)是完成改革的首要任務(wù)，因此完善轉(zhuǎn)移支付制度首先要明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)提供均等化的公共服務(wù)。在我國財政轉(zhuǎn)移支付改革中，將目標(biāo)定位于確保全國各地都能提供最低標(biāo)準的公共服務(wù)，并且公共服務(wù)不能因地區(qū)財力的不同而出現(xiàn)差距。完成這項目標(biāo)的重點在于把經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)作為重點，政府加大在能源、交通、通訊、環(huán)境保護等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等公益事業(yè)和社會保障事業(yè)領(lǐng)域的投入。

（二）改變轉(zhuǎn)移支付形式，合并轉(zhuǎn)移支付

改變轉(zhuǎn)移支付形式就要在建立科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付公式的基礎(chǔ)上，合并轉(zhuǎn)移支付形式，采取一種將一般轉(zhuǎn)移支付、專門轉(zhuǎn)移支付和特別轉(zhuǎn)移支付三者相結(jié)合的新形式。一般轉(zhuǎn)移支付不帶任何附加的使用條件，是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，使這些地區(qū)的政府有財力去行使政府的基本職能、提供與其他地區(qū)大致均等的公共服務(wù)。專門轉(zhuǎn)移支付的重要性則體現(xiàn)在政府的服務(wù)職能上，這對于減小地區(qū)之間的差異有著十分重要的作用，并且專項轉(zhuǎn)移支付也是強化中央政府宏觀調(diào)控能力的重要方式。建立特別轉(zhuǎn)移支出，在遭遇嚴重自然災(zāi)害、嚴重意外事故等情況時，可以及時拿出作為補救資金。一般性轉(zhuǎn)移支付有助于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在現(xiàn)今要兼顧公平與效率兩方面的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度就應(yīng)以一般支付為主，專門支付為輔，并且對西部貧困落后地區(qū)要制定特別的、有助于其發(fā)展的照顧政策。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅

endprint