公務(wù)員工資制度改革探析

高杰

摘 要：按照國務(wù)院的部署，人社部自2013年便開始籌劃新一輪的公務(wù)員工資制度改革。這次改革是伴隨著公務(wù)員要求漲薪的強(qiáng)烈呼聲而提出的。本文認(rèn)為，目前給公務(wù)員漲薪具備一定的可行性，但是立即給公務(wù)員漲薪還存在著一定的障礙，必須進(jìn)一步完善漲薪的前提條件。在此基礎(chǔ)上，筆者以公務(wù)員漲薪為視角，提出了公務(wù)員工資制度改革的實(shí)施策略。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；漲薪；可行性；工資制度；改革；實(shí)施策略

引言：2014年兩會上，全國政協(xié)委員、中國作家協(xié)會會員何香久提出一項(xiàng)“提高公務(wù)員工資”的議案，建議“給基層公務(wù)員逐步漲工資”，不僅引來“2萬多網(wǎng)友跟帖”，還由此引發(fā)了全社會的高度關(guān)注。針對該提案，各方人士紛紛發(fā)表觀點(diǎn)，很快就在輿論界形成了“涇渭分明”的兩派。[1]筆者認(rèn)為，從目前公務(wù)員的工資現(xiàn)狀來看，給公務(wù)員漲薪是具備可行性的，但是我們也應(yīng)當(dāng)看到立即給公務(wù)員漲薪還存在著一些障礙。因此，在工資調(diào)整方案的制定一定要具有策略性。我們這里所要討論的是狹義上的工資，其構(gòu)成一般包括基本工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼等。[2]但鑒于薪酬與福利是密切相關(guān)的，不可能獨(dú)立存在，所以我們從廣義上將福利也視作“隱性工資”，納入到研究范疇當(dāng)中。

一、公務(wù)員漲薪的可行性分析

通過對我國公務(wù)員工資的現(xiàn)狀和問題的分析和討論，筆者認(rèn)為，目前看來給公務(wù)員漲薪具備一定的可行性，但是立即給公務(wù)員漲薪還缺乏其應(yīng)有的先決條件，須先做好準(zhǔn)備工作。

（一）公務(wù)員漲薪具備一定的可行性

1.目前公務(wù)員工資的外部公平性缺失。與大中型企業(yè)和相當(dāng)一部分事業(yè)單位職工相比，公務(wù)員的工資偏低。從2003年開始，我國公務(wù)員的工資一直沒有得到實(shí)質(zhì)性提高，公務(wù)員工資的增長已經(jīng)滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)在公務(wù)員工資制度于2006年7月1日開始實(shí)施，已近8年。在2006年至2013年間，公務(wù)員的級別工資共漲了4檔一級。簡而言之，以一個(gè)正處級干部（12級）為例，其級別工資總漲幅約為37.2%，平均年增長4.7%，而同期，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值累計(jì)增長了74.8%。[3]我國公務(wù)員工資與企業(yè)當(dāng)中同等學(xué)歷、同等職位、同等工作年限的職工相比較，一些外資企業(yè)和國有壟斷企業(yè)的職工工資較高，同時(shí)還有業(yè)績提成、職業(yè)年金等輔助收入，而公務(wù)員的則沒有業(yè)績提成和高額的年終獎金。再者，與高等院校、科研院所、醫(yī)院等事業(yè)單位相比較，這些單位由于實(shí)行了績效工資制度，“多勞多得”，一些勤勉上進(jìn)的職工的工資也比較高。因此在某種程度上，公務(wù)員的總收入確實(shí)不高。

2.目前公務(wù)員的隱性收入大量減少。長期以來我國的公務(wù)員工資制度以“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”為特征，但隨著“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”的落實(shí)，以往公務(wù)員的津貼補(bǔ)貼日益規(guī)范化，許多補(bǔ)貼項(xiàng)目被取消，導(dǎo)致公務(wù)員實(shí)際收入減少。這種情況下，公務(wù)員原有的生活水平有所下降。當(dāng)然，一些官員可以通過權(quán)力尋租獲得大量腐敗收益，但是對普通公務(wù)員來說，目前的收入狀況已經(jīng)難以達(dá)到其預(yù)期。因而有必要通過漲薪來增強(qiáng)工資的激勵性，提高公務(wù)員的工作積極性。

（二）公務(wù)員漲薪還存在一定的障礙

1.目前公務(wù)員的工資仍處在中等水平線上。與一些中小型私人企業(yè)職工和絕大多數(shù)農(nóng)民相比，我國公務(wù)員的工資仍然很高。當(dāng)前我國公務(wù)員的平均工資水平基本上要高出各地規(guī)定的最低工資3到8倍，領(lǐng)先與國際平均水平。[4]同時(shí)，我國公務(wù)員除了工資之外，還存在著各種體制性福利，加上“鐵飯碗”式的極強(qiáng)的職業(yè)穩(wěn)定性，在總體待遇上公務(wù)員比大多數(shù)群眾具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)越性；

2.公務(wù)員的收入往往與“灰色收入”、“優(yōu)厚福利”甚至“貪污腐敗”聯(lián)系在一起。雖然我國已經(jīng)進(jìn)行了一系列的工資制度改革，對公務(wù)員的津貼、補(bǔ)貼和各種福利、獎金進(jìn)行了規(guī)范，但是現(xiàn)實(shí)中許多地區(qū)仍然存在著許多違規(guī)津貼和補(bǔ)貼，公車私用等福利腐敗行為。一些官員腐敗墮落，大搞“權(quán)錢交易”。由此造成社會公眾對公務(wù)員工資的嚴(yán)重不信任。

3.公務(wù)員的辦事效率和服務(wù)態(tài)度還有待提高。公務(wù)員漲薪必須要和行政效率的提高聯(lián)系在一起，才具有合理性和合法性，才能獲得公眾的認(rèn)同。也就是說，高工資必然意味著高績效。但現(xiàn)實(shí)中，長期以來公務(wù)員與社會公眾之間存在著理解和溝通障礙，且一時(shí)難以消弭。許多群眾在政府部門辦事時(shí)有過“門難進(jìn)、話難聽、事難辦”的經(jīng)歷。由于“官本位”思想的影響，一些地方官員將凡是不與政府合作的群眾都稱為“刁民”，濫用公權(quán)侵犯其合法利益。近幾年發(fā)生的“暴力拆遷”和“城管打人”事件，就是很好的例證。[5]公務(wù)員的服務(wù)態(tài)度不提高，卻要漲薪，老百姓自然不能答應(yīng)。

4.公務(wù)員漲薪的一些配套改革還沒落實(shí)到位。目前我國政務(wù)公開、官員財(cái)產(chǎn)公開等信息公開制度還未落實(shí)到位，公務(wù)員尤其是高級公務(wù)員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)及其真實(shí)的待遇水平還遠(yuǎn)未做到真正的公開透明，這就給公眾帶來了“遐想”的空間。離開各方的有效監(jiān)督，公眾擔(dān)憂給公務(wù)員漲薪是否有必要。

（三）公務(wù)員漲薪須具備一定的前提條件

在新一輪的公務(wù)員工資改革中，如果中央政府決定要給公務(wù)員漲薪，筆者認(rèn)為還需要完善一些前提條件，以配合公務(wù)員漲薪方案的實(shí)施。

1.要加強(qiáng)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開力度，強(qiáng)化社會監(jiān)督。只有增強(qiáng)公務(wù)員工資待遇的公開性和透明度，才能逐漸消除社會公眾對公務(wù)員工資的誤解。只有實(shí)現(xiàn)公眾對公務(wù)員工作及言行的有效監(jiān)督，公務(wù)員的訴求才能獲得社會的理解和支持。

2.要提高政府部門的服務(wù)態(tài)度。公務(wù)員漲薪要獲得公眾的認(rèn)同，就必須切實(shí)提高政府部門的工作效率，提升公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)態(tài)度。只有政府部門的工作績效提高了，給公務(wù)員漲薪也就具備了合理性基礎(chǔ)。為此，可以在政府績效考核當(dāng)中加入群眾評價(jià)體系，讓群眾給政府各部門的服務(wù)質(zhì)量和公務(wù)員的工作態(tài)度進(jìn)行評分，并將評分結(jié)果與部門利益和公務(wù)員收入直接掛鉤，以促進(jìn)政府績效和公務(wù)員服務(wù)水平的提升。公務(wù)員工資改革應(yīng)當(dāng)與建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)相一致。

3.要制定科學(xué)合理的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)。要調(diào)整公務(wù)員工資必須確立一個(gè)公認(rèn)的合理的參照標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)整方案中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公務(wù)員的工資必須與同一地區(qū)私營企業(yè)中從事同等工作的職工工資基本一致，公務(wù)員工資的調(diào)整幅度應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)陀诠べY成本指數(shù)，公務(wù)員工資的調(diào)增幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)期的CPI漲幅保持基本一致。

二、公務(wù)員工資制度改革的實(shí)施策略

1.加快推進(jìn)公務(wù)員工資立法

實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工資的法制化管理是工資制度有效運(yùn)行的可靠保障。在國外一些發(fā)達(dá)國家，不僅在公務(wù)員總法上對公務(wù)員工資福利做了具體規(guī)定，還通過針對工資的專門立法來對公務(wù)員的工資制度進(jìn)一步提高保障。雖然這些只是一般性的工資法律，卻為發(fā)達(dá)國家公務(wù)員工資的調(diào)整提供了法律依據(jù)，成為了制定公務(wù)員工資政策的基礎(chǔ)。[6]相比較而言，我國公務(wù)員工資制度的立法進(jìn)程則相當(dāng)滯后。《勞動法》中雖然對職工工資也有相關(guān)規(guī)定，但過于寬泛，缺少具體規(guī)定。因此，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定出一套《中華人民共和國工資法》，首先從一般性的角度對各行業(yè)、各崗位的工資待遇作出規(guī)定，以此指導(dǎo)我國公務(wù)員工資的調(diào)整與完善。此外，我國《公務(wù)員法》中雖然也有對公務(wù)員工資的相關(guān)規(guī)定，但是因?yàn)檫@種規(guī)定沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容而不具備可操作性。所以，在《中華人民共和國工資法》制定并頒布以后，還需要在此基礎(chǔ)上，制定出更有針對性的《中華人民共和國公務(wù)員工資法》，真正實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工資制度“有法可依”。在我國《公務(wù)員工資法》出臺之前，可以以《條例》的形式予以試行，當(dāng)條件成熟時(shí)加以修訂，并正式以《公務(wù)員工資法》的形式予以頒布施行。

2.合理確定公務(wù)員工資水平

合理的公務(wù)員工資水平不僅有利于充分發(fā)揮公務(wù)員的積極性，提高行政效率，而有利于提高公務(wù)員群體的凝聚力和向心力，吸引外部人才?！豆珓?wù)員法》規(guī)定“國家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)?！钡@種原則性規(guī)定并未明確公務(wù)員工資水平應(yīng)處于何等水平以及具體的參照行業(yè)和參照標(biāo)準(zhǔn)。由于實(shí)施中缺乏可以操作的實(shí)施細(xì)則，該項(xiàng)規(guī)定一直難以落到實(shí)處。在實(shí)踐中我們可以借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由有關(guān)部門聯(lián)合組建公務(wù)員工資評估委員會，專門負(fù)責(zé)公務(wù)員工資的評估工作。在評估的方法上，可以采取綜合比較與分類比較相結(jié)合的辦法。首先采取綜合比較法，將公務(wù)員的總體收入水平與社會平均收入水平進(jìn)行比較，確定公務(wù)員工資在社會上的總體位置。然后采取分類比較法，將公務(wù)員的工資分別與事業(yè)單位、國有企業(yè)、外資企業(yè)、私營企業(yè)職工的工資進(jìn)行比較，確定公務(wù)員工資在各類組織人員工資中處在何種位置。通過與各類型的企業(yè)、事業(yè)單位相當(dāng)學(xué)歷、工作年限、職務(wù)層次的工作人員工資水平的比較，同時(shí)參考當(dāng)期的GDP增速和物價(jià)漲幅，可以保證公務(wù)員工資的外部公平性。

但是，公務(wù)員的工資的比較平衡應(yīng)當(dāng)包含兩層含義，一是外部的比較平衡，二是內(nèi)部的比較平衡，二者缺一不可。在實(shí)際的操作中，我們往往過于強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工資的外部比較平衡，而忽視了公務(wù)員內(nèi)部的比較平衡，造成公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部工資差距遲遲無法拉近。因此，我們在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工資的地區(qū)差別比較，職務(wù)差別比較和級別差別比較。公務(wù)員工資的地區(qū)差別比較就是要分別對東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，中央與省、市、縣、鄉(xiāng)的公務(wù)員工資進(jìn)行比較，確定其工資差別是否合理。職務(wù)差別比較主要是將從事部門管理的擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員與從事專業(yè)技術(shù)工作的擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的工資進(jìn)行比較，以確定專業(yè)技術(shù)人員的工資水平是否合理。級別差別比較就是將高級公務(wù)員與一般公務(wù)員的工資進(jìn)行比較，以確定合理的工資差距。公務(wù)員工資的內(nèi)部比較平衡旨在確定各類公務(wù)員合理的工資差距，保證公務(wù)員工資的內(nèi)部公平性。

3.加快推進(jìn)福利待遇貨幣化

目前我國公務(wù)員收入當(dāng)中基本工資和獎金已經(jīng)基本固定，造成公務(wù)員工資管理混亂的主要原因在于福利待遇難以規(guī)范。從某種程度講，公務(wù)員福利待遇的改革直接決定了工資改革的成敗。低工資、泛福利一直是我國公務(wù)員工資制度的缺陷，雖然多年來中央不斷加大了規(guī)范力度，但是仍然沒有完全扭轉(zhuǎn)這種局面，公務(wù)員福利制度還有待完善?，F(xiàn)實(shí)中有些地區(qū)的政府部門設(shè)置了名目眾多的福利補(bǔ)貼項(xiàng)目，既不考慮所在政府及部門的財(cái)力狀況，也不考慮政府部門的實(shí)際工作績效，在財(cái)政吃緊、公共服務(wù)質(zhì)量差的情況下，舉借債務(wù)違規(guī)建設(shè)辦公大樓，給公務(wù)員發(fā)放超額福利補(bǔ)貼。究其原因主要還是制度的缺陷，中央政府給地方預(yù)留了可以自行設(shè)置津貼補(bǔ)貼和其他福利待遇的空間，造成膽大的地方政府領(lǐng)導(dǎo)給公務(wù)員濫發(fā)福利。基于此，筆者建議，中央政府應(yīng)當(dāng)收回福利項(xiàng)目的設(shè)置權(quán)，同時(shí)加快福利待遇的貨幣化。中央應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的福利項(xiàng)目，僅在非常有限的范圍內(nèi)允許地區(qū)差異和部門差異。比如可以適當(dāng)向條件艱苦的邊遠(yuǎn)地區(qū)和諸如法院、海關(guān)等關(guān)鍵部門傾斜。中央要著力加快工資福利的貨幣化，比如取消職務(wù)用車，給予用車津貼；取消公務(wù)消費(fèi)“實(shí)報(bào)實(shí)銷”，制定相應(yīng)的限制額度，超支部分由公務(wù)員自己負(fù)擔(dān)。對公務(wù)消費(fèi)實(shí)行定額管理將有助于節(jié)省公務(wù)開支，尤其是公務(wù)員“差旅費(fèi)”。

4.建立利益回避制度

美國聯(lián)邦憲法第二十七條修正案規(guī)定：“新一屆眾議員選出之前，任何有關(guān)改變參議員和眾議員的任職報(bào)酬的法律，均不得生效”。這就意味著，本屆政府如果提出漲薪方案，只有到下一屆政府組建之后才能執(zhí)行新的工資標(biāo)準(zhǔn)。這就有力地避免了政府為了自身的利益而隨便給公務(wù)員漲薪的現(xiàn)象。根據(jù)我國的國情，我們可以借鑒美國的利益回避制度，在工資體制改革中加入人大審批程序，以此來避免政府官員自己給自己漲薪。[7]公務(wù)員的工資是由財(cái)政支出的，被納入了財(cái)政預(yù)算。因此，政府為公務(wù)員支出去的每一分錢，都理應(yīng)得到納稅人的同意。在當(dāng)前體制下，公務(wù)員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過同級人大或其常務(wù)委員會審議，批準(zhǔn)后才能予以執(zhí)行。政府人事部門和財(cái)政部門只能享有建議權(quán)而不能擁有決定權(quán)。只有加入人大審議程序，政府部門確定的工資標(biāo)準(zhǔn)才能具備合法性，才能獲得公眾的支持。

5.加強(qiáng)公務(wù)員工資管理信息公開

長期以來我國公務(wù)員的工資籠罩著一層“神秘面紗”，公務(wù)員的真實(shí)收入水平到底如何，群眾根本無法了解，造成了許多誤解，每次工資調(diào)整都引來了眾多非議。其根源在于我國公務(wù)員工資制定過程中缺乏公眾參與，而在工資政策執(zhí)行過程中又缺乏信息公開。反觀我國香港地區(qū)的工資制度，可以給我們一些啟示。香港地區(qū)實(shí)行的“高薪養(yǎng)廉”的政策，公務(wù)員的工資水平居于高位，卻很少招致港民的批評，原因在于香港政府公務(wù)員管理的信息非常公開。公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)、工資結(jié)構(gòu)等各方面的信息在政府官方網(wǎng)站上都能查閱到。在公開透明的環(huán)境下，政府工資調(diào)整的公民參與政府也大大提高，群眾滿意度相應(yīng)提升。

配合公務(wù)員工資管理信息公開，還應(yīng)當(dāng)建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。該項(xiàng)制度起源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》。目前世界上許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都建立了該項(xiàng)制度，比較典型的有美國、法國、韓國和我國的香港地區(qū)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，且切實(shí)加以貫徹。財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)該包括初任申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)、離任前申報(bào)和離任后申報(bào)四個(gè)部分內(nèi)容。對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員不但其本人的財(cái)產(chǎn)需要申報(bào)，其直系親屬的財(cái)產(chǎn)也要申報(bào)。申報(bào)的范圍不僅要包含工資收入，還應(yīng)當(dāng)包括房產(chǎn)、汽車、有價(jià)證劵等有形財(cái)產(chǎn)和無形資產(chǎn)。

6.有效監(jiān)督公務(wù)員“隱性收入”

由于我國目前我國的政務(wù)公開、財(cái)產(chǎn)公開制度還不健全，群眾對公務(wù)員的收入總是“浮想聯(lián)翩”，公務(wù)員除了工資這項(xiàng)“顯性收入”之外，還有諸如年貨、禮物、消費(fèi)劵等各種“隱形收入”幾乎已經(jīng)是“人所共知”。現(xiàn)實(shí)中，群眾對公務(wù)員公開的薪資待遇已經(jīng)缺乏信任。所以，要緩解公務(wù)員工資調(diào)整帶來的輿論壓力，就必須對公務(wù)員“隱形收入”進(jìn)行有效的監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員“隱性收入”的有效監(jiān)督，筆者認(rèn)為，首先要堅(jiān)決貫徹“收支兩條線”原則。公務(wù)員的工資應(yīng)當(dāng)有可靠的保障，政府決不能是嘴上說給公務(wù)員提高工資待遇卻不給資金，讓公務(wù)員自己“找錢”；其次要使公務(wù)員的待遇應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐钠骄奖３只疽恢?。如果公?wù)員待遇過低，就容易導(dǎo)致權(quán)力尋租；最后公務(wù)員的工資待遇不應(yīng)該有政府部門自行決定，而應(yīng)當(dāng)引入監(jiān)督約束機(jī)制。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公務(wù)工資待遇的大眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)

督[8]。

三、結(jié)論

我國目前的公務(wù)員工資制度還不完善，現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員工資的外部公平性和內(nèi)部公平性都存在一定程度上的問題。就現(xiàn)實(shí)來看，我國公務(wù)員的工資確實(shí)不高，在中央加大反腐倡廉力度，公務(wù)員的“隱性收入”大量減少的前提下，可以給公務(wù)員的工資作適度的上調(diào)，但是漲薪前還必須做好相關(guān)工作。要加強(qiáng)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開力度，強(qiáng)化社會監(jiān)督；要提高政府部門的服務(wù)態(tài)度和工作績效；要制定科學(xué)合理的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)；要加快推進(jìn)福利待遇貨幣化，取消灰色收入等。此外，在設(shè)計(jì)薪酬調(diào)整方案還要堅(jiān)持利益回避原則。

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（作者單位：安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）