公民參與政府治理的有效性探析

邵家俊+黎英南+吳逆+譚寶珍

摘要：我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展一定程度上推動(dòng)了公民參與意識(shí)的覺醒，但新的社會(huì)問題的涌現(xiàn)、公民對(duì)于政治利益的要求都對(duì)當(dāng)前的政治體系產(chǎn)生了壓力，當(dāng)今政府治理中的公民參與出現(xiàn)無序化、非理性化的參與等現(xiàn)象，本文通過以廣東食品安全舉報(bào)電話為例對(duì)公民參與政府治理的有效性進(jìn)行探析。

關(guān)鍵詞：參與式治理；食品安全；舉報(bào)電話

中圖分類號(hào)：D602 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）35-0117-03

合作治理強(qiáng)調(diào)的是一種集體行動(dòng)過程，即多元治理主體基于共同利益的需求，聚合起來去解決公共問題，它為公民參與地方治理提供了廣闊的空間，使公民參與不僅成為合作治理實(shí)踐的策略工具，也成為合作治理追求的善治目標(biāo)。近年來面臨監(jiān)管力度和能力的不足，政府不斷嘗試將公民引入到食品安全治理中來。食品安全舉報(bào)電話就是這種嘗試的通行做法，那這種公民參與是否有效？這是我們所要關(guān)心的問題。在食品安全問題特別嚴(yán)重的今天，對(duì)這些問題尋找答案，應(yīng)該說是有重要的理論及實(shí)踐價(jià)值的。本文主要運(yùn)用實(shí)證研究方法，通過問卷調(diào)查的形式來研究食品安全舉報(bào)電話的有效性。本文以參與式治理的知識(shí)體系為基礎(chǔ)，結(jié)合我國參與式治理發(fā)展?fàn)顩r及食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，按照治理理論進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究。在公民參與食品安全監(jiān)管的研究過程中，通過規(guī)范分析、資料分析，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行實(shí)證分析，從而使得研究結(jié)果具有科學(xué)性和實(shí)用性。

一、建構(gòu)參與式治理有效性的理論研究框架

參與式治理是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、團(tuán)體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。彼得斯認(rèn)為參與至少可以通過四種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)參與式治理。而課題組將其總結(jié)如下：（1）信息公開機(jī)制。如果公民認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)轉(zhuǎn)不當(dāng)，他們有權(quán)申述。（2）雙向信息傳導(dǎo)機(jī)制。參與機(jī)制是通過增強(qiáng)公民獨(dú)立決策，采用由下而上的政策制定過程。（3）政民協(xié)商機(jī)制。公共政策應(yīng)讓公眾通過對(duì)話過程做出，即在制定公共政策過程中提供公眾與公眾之間、公眾和政府之間協(xié)商交流的平臺(tái)。（4）公民參與公共服務(wù)機(jī)制。作為一名積極公民參與到與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)上，我們都可以大體把它定性為公民參與提供服務(wù)，對(duì)于食品安全監(jiān)督的舉報(bào)更是不在話下。在信息公開的這一大前提下，民意輸入和政府信息輸出互為條件和前提，統(tǒng)一為雙向信息傳導(dǎo)機(jī)制；同時(shí)也只有在政府暢通政策信息輸出輸入渠道的條件下，公民與政府間才存在對(duì)話協(xié)商，才為公民參與公共服務(wù)提供可能性。在公民參與前、參與時(shí)、參與后都必須保持政府信息流入、輸出的長期性、準(zhǔn)確性和完備性。因此，將有效的參與式治理的互動(dòng)機(jī)制應(yīng)用到衡量食品安全舉報(bào)電話有效性中應(yīng)有以下四方面指標(biāo)：公眾對(duì)于食品安全舉報(bào)電話的認(rèn)知度。認(rèn)知度會(huì)直接影響公民撥打電話的積極性，在不知道電話號(hào)碼的情況下，即使是發(fā)生食品安全問題，舉報(bào)電話的撥打也無從談起。公眾撥打舉報(bào)電話的積極性。積極性影響到政府部門對(duì)于舉報(bào)電話建設(shè)的重視程度，沒有人使用的公共服務(wù)，理性的官僚們不會(huì)消耗時(shí)間和精力。公眾對(duì)于舉報(bào)電話服務(wù)質(zhì)量的滿意度。低服務(wù)質(zhì)量的食品安全舉報(bào)電話也會(huì)降低公眾對(duì)于該項(xiàng)服務(wù)的評(píng)價(jià)，直接導(dǎo)致公眾降低對(duì)食品安全舉報(bào)電話的使用。政府部門對(duì)于舉報(bào)案件處理的效率和效果。政府部門處理舉報(bào)事件的效率低下，將進(jìn)一步惡化公眾對(duì)舉報(bào)電話的評(píng)價(jià)，對(duì)公眾的認(rèn)知度產(chǎn)生惡性循環(huán)。

二、實(shí)證分析

1.問卷概述。此次調(diào)查對(duì)象是廣東省內(nèi)居民，針對(duì)地區(qū)發(fā)展的差異性，課題組在廣東省選取已公布食品安全舉報(bào)電話的一線、二線、三線城市各一個(gè)，分別是廣州市、珠海市、清遠(yuǎn)市。課題組針對(duì)以上三個(gè)城市進(jìn)行實(shí)地隨機(jī)抽樣調(diào)查，從2013年4月至6月，共發(fā)放問卷1000份。截至6月底，共回收問卷968份，其中，有效問卷884份，有效問卷回收率為88.4%。問卷在結(jié)合參與式治理下公民與政府的互動(dòng)機(jī)制與食品安全舉報(bào)電話有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，從食品安全舉報(bào)電話的認(rèn)知度、參與度、政府部門對(duì)于舉報(bào)案件的處理效率和效果、公眾對(duì)舉報(bào)電話的滿意度四個(gè)方面進(jìn)行問卷設(shè)計(jì)。通過問卷調(diào)查來進(jìn)行食品安全舉報(bào)電話的認(rèn)知度、參與度和滿意度的實(shí)證分析。

2.食品安全舉報(bào)電話的認(rèn)知度分析。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，僅有3%的人“知道，并打過食品安全舉報(bào)電話”，另有23%的被調(diào)查者表示“知道，但沒打過”，有74%的被調(diào)查表示“不知道”有該電話的存在。課題組從“不知道”和“知道，但沒打過”的回收問卷中隨機(jī)抽出200份，用SPSS19.0進(jìn)行檢驗(yàn)分析。檢驗(yàn)結(jié)果表示，在“是否知道本市的食品安全舉報(bào)電話”與“日常生活中有沒有舉報(bào)食品安全事件的宣傳”的相關(guān)性檢驗(yàn)中，對(duì)稱的lambda系數(shù)為0，但tau-y系數(shù)為0.016，說明兩者之間具有一定的相關(guān)性，但是相關(guān)性并不明顯。即政府的宣傳對(duì)于公眾對(duì)舉報(bào)電話的認(rèn)知度并沒有顯著影響，宣傳效果不佳。可以看出，對(duì)于食品安全的舉報(bào)電話，政府缺乏持續(xù)有效的宣傳措施，多為“運(yùn)動(dòng)式治理”宣傳。

3.參與度分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)“知道，并打過”在“知道舉報(bào)電話”的被調(diào)查者中僅占11%，大多數(shù)被調(diào)查者即使知道舉報(bào)電話，在遇到食品安全問題時(shí)也沒撥打該電話舉報(bào)。這些沒有打過電話的被調(diào)查者中，“不知道舉報(bào)電話”和“認(rèn)為舉報(bào)不能解決問題”的分別為34%和33%，占到總數(shù)的67%。這一數(shù)據(jù)反映出，一方面公眾不知道舉報(bào)電話，無法通過這一途徑進(jìn)行舉報(bào)，另一方面政府的公信力受到了質(zhì)疑。另有23%“不愿意花費(fèi)精力和時(shí)間去舉報(bào)”，9%“認(rèn)為自己不舉報(bào)，總會(huì)有人舉報(bào)的”，這些大眾心理使得公眾的參與度降低。在沒有打過舉報(bào)電話的被調(diào)查者中，當(dāng)遇到食品安全事件時(shí)，大多數(shù)人選擇“自認(rèn)倒霉”和“找商家理論”，分別為31%和42%，僅有25%的人會(huì)選擇“向食品安全監(jiān)督部門投訴”。這些都表明較多的公眾在遇到食品安全事件時(shí)多趨向于“自行解決”，僅有部分公眾會(huì)主動(dòng)與食品安全監(jiān)督部門聯(lián)系，以尋求解決方案，參與到這一監(jiān)督過程中。

4.滿意度分析。在整個(gè)問卷調(diào)查中，“知道，并打過”食品安全舉報(bào)電話的只有24人，僅占到回收總數(shù)的3%。在這24人中，“沒有接通”和“接通后等待超過40秒”的占到了一半，可見在民意傳達(dá)的門檻上出現(xiàn)了一些障礙?！澳J(rèn)為接線員是否有問清楚該食品問題的相關(guān)信息，如發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、食品名稱、具體的安全問題等”中有66.7%的撥通電話者表示沒有問清楚具體情況；問卷結(jié)果還反映出政府在接到舉報(bào)電話后的調(diào)查效率較低，以及不清楚相關(guān)部門是否對(duì)舉報(bào)者的個(gè)人信息進(jìn)行保密。這些問題在一定程度上影響了公民參與舉報(bào)的積極性，可能導(dǎo)致公民不再參與這一互動(dòng)。對(duì)于整個(gè)食品安全舉報(bào)電話的運(yùn)作過程，普遍認(rèn)為還可以接受，也有少數(shù)認(rèn)為不滿意。endprint

5.食品安全舉報(bào)電話存在的問題。（1）舉報(bào)電話不統(tǒng)一。目前我國食品安全舉報(bào)電話統(tǒng)一制尚未普及，多以分設(shè)衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)等八大部門監(jiān)管，以多部門監(jiān)管與分段監(jiān)管模式相結(jié)合共同管治食品從生產(chǎn)、加工、流通到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、職責(zé)模糊，監(jiān)管效率低。（2）宣傳力度不足且缺乏針對(duì)性。重大食品安全事件發(fā)生后進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)式宣傳方式使得公眾接受信息不具有聯(lián)系性和持久性，公眾對(duì)于相關(guān)部門采取的宣傳方式和自身接收信息的方式也存在差異。（3）政府公信力不足。由于多頭監(jiān)管帶來的權(quán)職不清和協(xié)辦難的問題，影響了舉報(bào)事件的處理效率和處理效果，使公眾對(duì)食品安全舉報(bào)的參與度降低，最終導(dǎo)致政府的公信力降低。（4）大眾心理——搭便車?yán)碚摗４蟊娦睦韺?dǎo)致食品安全舉報(bào)具有被動(dòng)性，并不是所有的公眾都愿意為了良好的食品安全環(huán)境而付出時(shí)間成本和其他風(fēng)險(xiǎn)成本。

三、對(duì)策建議

1.統(tǒng)一食品安全舉報(bào)電話，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效利用。目前我省食品安全監(jiān)管體制按照國家食品安全監(jiān)管體制采取分段管理。其中，農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門管理；食品生產(chǎn)、加工和制作過程由質(zhì)檢部門管理；食品流通和銷售過程由工商部門管理；餐飲業(yè)由衛(wèi)生部門管理。那么相應(yīng)的，食品安全舉報(bào)投訴也是分段的，這對(duì)普通消費(fèi)者來講，要搞清楚每個(gè)事件到底要找哪個(gè)部門，就會(huì)對(duì)他們?cè)斐衫_。在我省范圍設(shè)立統(tǒng)一舉報(bào)熱線是非?？茖W(xué)的舉措，一方面這樣的做法積累公共資源；另一方面，通過公共資源的有效利用，推動(dòng)問題迅速解決。

2.加強(qiáng)周期性宣傳教育，提高舉報(bào)電話的社會(huì)影響力。有關(guān)部門和地方要進(jìn)一步暢通食品安全舉報(bào)電話的社會(huì)監(jiān)督渠道，各地公布舉報(bào)電話，接受人民群眾的公開監(jiān)督。（1）大力宣傳食品安全工作的重要性，組織宣講團(tuán)，深入基層、深入企業(yè)，組織專題培訓(xùn)和知識(shí)競(jìng)賽，并且對(duì)群眾提出的問題進(jìn)行解答。（2）通過輿論擴(kuò)大宣傳，通過媒體引導(dǎo)作用，增強(qiáng)群眾對(duì)食品安全監(jiān)督工作的了解，收集群眾的意見和建議，互相了解，增強(qiáng)信任。

3.加大資源投入，加強(qiáng)短信平臺(tái)的構(gòu)建。結(jié)合食品安全舉報(bào)電話的應(yīng)用，加大各方面資源投入，如加快信息平臺(tái)的構(gòu)建，簡(jiǎn)化食品安全舉報(bào)的程序，提高政府辦事效能。社會(huì)公眾也可以通過這一平臺(tái)，咨詢食品知識(shí)或舉報(bào)食品安全問題。

4.構(gòu)建食品安全舉報(bào)電話良性運(yùn)作體系——集中化管理。我省應(yīng)構(gòu)建食品安全舉報(bào)電話良性運(yùn)作體系——集中化管理。當(dāng)消費(fèi)者遇上食品安全問題時(shí)，直接撥打廣東省食品安全統(tǒng)一舉報(bào)電話，舉報(bào)平臺(tái)在受理群眾舉報(bào)之后，立即將有關(guān)信息輸入強(qiáng)大的廣東省食品安全投訴舉報(bào)系統(tǒng)，系統(tǒng)識(shí)別處理后，立刻通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)交給有權(quán)處理的監(jiān)管部門進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢查結(jié)果會(huì)以最快的速度反饋回廣東省食品安全投訴舉報(bào)系統(tǒng)，再由系統(tǒng)快速做出反應(yīng)，將反饋信息反饋給消費(fèi)者。

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廣東省省級(jí)創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目：公民參與政府治理的有效性探析——以廣東食品安全舉報(bào)電話為例（編號(hào)：1056412039）。

通訊作者：武玉坤，男，副教授，研究方向?yàn)楣差A(yù)算與財(cái)政管理、公共政策。endprint