淺析政府在食品安全管理中的定位

摘要：近幾年來，食品安全問題成為社會關注的熱點問題，在我國頻繁出現(xiàn)了類似紅心鴨蛋事件、蘇丹紅事件、瘦肉精事件、劣質奶粉事件等一系列食品安全問題，引發(fā)了一定程度的經(jīng)濟及社會危機，社會各界、公眾都要求政府加強對食品安全的管理。本文通過對食品安全和政府角色的闡述，簡單分析了政府管理食品安全的理論依據(jù)和合理性評判。

關鍵詞：食品安全；管理；定位

中圖分類號：R155 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）38-0129-03

一、食品安全的概念

食品安全是一個很廣泛的概念，而對于食品安全管理，其最終目的是為了保證消費者能得到健康、安全、營養(yǎng)的食品。對食品安全的理解有以下兩方面的含義：一是與人民群眾相關的食品安全方面的保障由政府負責提供；二是食品所含的有毒有害物質給人體安全所造成的危害。而學術界對食品安全至今還難以達成統(tǒng)一的意思，這其中包含各種各樣的解釋，比較有代表性的是以下兩種：一種是將食品安全分為絕對安全和相對安全兩種層次。絕對安全被認可為是一種承諾，它確保不可能因食用某種食品而危及健康或造成傷害。而相對安全是指一種食物通過人們正確、合理、合適的食用方式而不會對健康造成損害。另一種認為食品安全是指經(jīng)權威部門認定，企業(yè)所提供的產(chǎn)品滿足消費者對食品安全的需求，同時在正確的食用方式和正常食用量下不會對人體的健康造成損害，由此可見食品安全是個發(fā)展的概念。筆者認為食品安全可以表述為：在國家強制性標準和相關規(guī)定下，食品在生長、加工、流通的各個環(huán)節(jié)中不存在對人體健康造成損害的有害有毒物質。食品安全既可以是食品在現(xiàn)實中的生產(chǎn)、經(jīng)營、流通安全；也可以是食品消費在未來的影響。所以對于食品安全的分類有以下幾種理解：

1.食品衛(wèi)生安全。食品衛(wèi)生是指在食物鏈的所有階段，通過采取一些必要的條件和措施以確保食品的安全性和適用性。而食品衛(wèi)生安全是指食品必須達到最基本的衛(wèi)生安全要求，以保證消費者的身心健康。食品衛(wèi)生是整個食品安全的基礎，一個清潔的生產(chǎn)加工環(huán)境，有利于創(chuàng)造和維持一個對人類健康有益的生產(chǎn)環(huán)境。食品從業(yè)人員要以健康的身體加工食品，同時必須防止因各種污染食品而引發(fā)的食源性疾病，并且將由于食品腐敗而引起的微生物的繁殖減少到最低。食品衛(wèi)生安全是食品安全的最基本的要求，即食品應達到最基本的對人體無毒無害的要求。

2.食品質量安全。食品質量是指食品的一組固有特性滿足要求的程度。包括安全性、營養(yǎng)性、可食用性、經(jīng)濟性等幾個方面。安全性是指食品在消費者食用、儲運、銷售等過程中，保障人體健康和安全的能力。營養(yǎng)性是指食品應具有保障人體所必須的各種營養(yǎng)物質和礦物質元素的能力。可食用性是指食品可供人們食用，任何食品都有其特定的可食用性。比如，有些食品可以直接食用，而有些食品則需要經(jīng)過加工處理后才能食用。經(jīng)濟性指食品在生產(chǎn)、加工、流通等各個領域所付出或消耗成本的程度。食品質量安全是指食品產(chǎn)品品質的優(yōu)劣程度，包括食品的外觀和內在品質，如食品的色、香、口感、滋味、氣味等。食品應符合產(chǎn)品標準規(guī)定的相關的色、香、味、形等感官性狀。

3.食品營養(yǎng)安全。按照聯(lián)合國糧農組織的解釋，營養(yǎng)安全是指在人類的日常生活中，要有足夠、平衡的，并且含有人體發(fā)育必需的營養(yǎng)元素供給，以達到完善的食品安全。食品的營養(yǎng)成分必須要達到人體所需的營養(yǎng)指標，并且要均衡合理。如蛋白質、維生素、礦物質、脂肪等各種人體生理所需的營養(yǎng)要素均要達到國家所制定的標準，這樣才能促進人體的健康。反之，如果食品營養(yǎng)達不到國家相應的標準，那么在營養(yǎng)上它就是不安全的，會對人體健康產(chǎn)生不良影響。

4.食品數(shù)量安全。顧名思義，食品數(shù)量安全是指食品在數(shù)量上符合人們的購買力，它的基本條件就是人們既能買得到又能買得起的所需食品。對于食品安全的屬性，學界沒有較大的分歧，認為食品安全是一種典型的公共物品。我們都知道要判定一個物品是不是公共物品，其標準主要是它是否具備非排他性和非競爭性。而食品安全符合公共產(chǎn)品的這兩個特性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，食品安全不僅影響消費者自身的身體健康，而且逐漸發(fā)展成為一個國家、乃至整個世界共同面臨的一個公共衛(wèi)生問題。而公共衛(wèi)生，不管是在公共行政學領域，還是在經(jīng)濟學領域，無論是自由主義經(jīng)濟還是政府干預經(jīng)濟，都毫無疑問地被認為是政府必須提供的經(jīng)典公共產(chǎn)品之一。其次，食品安全信息也具有公共產(chǎn)品的屬性。食品生產(chǎn)廠家的信息壟斷和消費者的信息搜尋是處在一個信息不對稱的狀態(tài)，因此需要政府在這里提供一個名為信息服務的公共產(chǎn)品。即政府利用其身份的特殊性，通過法律手段以及一些措施使企業(yè)和消費者的信息達到相對的對稱，從而提高全社會的信息分享程度，使消費者了解實情，降低消費者的交易風險，避免由于信息不完全而造成的損失。再次，在大的世界環(huán)境下，由于局部的動蕩不安，食品安全也會危及到一個國家的安全。因此，保障國家食品安全，防止恐怖分子等不法份子利用食品制造社會突發(fā)事件，維護社會穩(wěn)繁榮，是各國政府義不容辭的責任。食品安全已成為國家安全這一公共產(chǎn)品的重要組成部分。

二、食品安全管理中的政府角色

（一）政府的定位及政府角色的演進

一般來說，政府是國家權力的集中代表者與公共服務的執(zhí)行者。它隨著階級和國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，隨著國家的消滅，政府也將不復存在。盧梭認為：“政府就是在臣民與主權者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以互相適合，它負責執(zhí)行法律并維持社會的以及政治的自由?！闭蛧业年P系可以簡單地描述成政府是國家的“新聞發(fā)言人”，是國家機器的最主要組成部分，它是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。政府有廣義和狹義之分，廣義的政府是指社會公共權力，包括行使國家權力的立法、行政、司法機關統(tǒng)稱為“政府”。從狹義的角度來講，政府就是國家政權機構中的行政機關，又稱國家管理機關，也就是人們通常所說的“政府”，是一個國家的統(tǒng)治階級運用國家權力，組織和管理國家事務的機關，是國家機構的組成部分，是統(tǒng)治階級實施其政策的主要工具。在我國，我國的國務院作為中央人民政府，是狹義的概念。政府的構成要素一般包括以下三點：首先必須有一套正式的組織機構，并且井然有序的正常運作；其次，政府應擁有來源于社會的授權或委托的強制性權力，具有合法的權力，才能依法處理國家相關事務；最后，政府應承擔對公共事務的決策和管理權，調整社會關系，發(fā)展社會福利等。因此，政府應相應地履行三方面的職能：一是保衛(wèi)本國領土完整和主權不受侵犯，保護本國成員免受外來侵略的損害，維護國家的獨立；二是保護各個社會成員相互之間的權益，體現(xiàn)公平、公正原則；三是建立和維護公共產(chǎn)品，使社會公眾能普遍地享受其便利，如食品安全。在政治學、經(jīng)濟學、公共管理學等相關學科領域，我們都能看到有關政府角色和政府職能的問題，并由于各自的不同理解，看問題的角度不同，對政府角色及職能的看法不同而形成各種流派。endprint

1.自由主義政府論。自由主義政府論產(chǎn)生于18世紀后期，其建立在重商主義對政府角色批判的基礎之上。亞當·斯密是自由主義政府論的主要代表，他認為政府應盡量不去干擾經(jīng)濟，經(jīng)濟應由市場自己調節(jié)，市場自我調節(jié)會比政府干擾市場要有效的多。自由主義政府論指出，政府只扮演“守夜人”的角色，政府應以越小越好，管的越少越好的形態(tài)來出現(xiàn)，盡量以最小程度來干預市場，參與整個經(jīng)濟社會的運行。所以，自由主義政府論的主要理論思想體現(xiàn)在“小政府、大社會”和“守夜人”型政府上。而將此理論付諸于實踐主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，政府好壞的衡量是以政府管的多少為標準，管的少的政府是最好的、最有效的政府，反之則是最差的政府；其次，政府也會考慮自身的主觀利益；最后，政府所擁有的權力應具有合法性并得到合理的約束，禁止權力濫用。

2.凱恩斯主義政府論。20世紀30年代初，西方國家爆發(fā)了大規(guī)模的經(jīng)濟危機，經(jīng)濟出現(xiàn)大蕭條現(xiàn)象，之前一直流行的自由主義政府論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，并最終破產(chǎn)，政府盡可能少的干預市場的模式也被終結。以凱恩斯為代表的凱恩斯主義迅速崛起，并逐漸得到大眾的認可。凱恩斯主義認為大規(guī)模的經(jīng)濟危機的爆發(fā)是由于供給和需求在宏觀上未能達到平衡，而這種平衡單單靠市場是無法自己調節(jié)的，所以，政府必須要進行干預；政府所制定的宏觀經(jīng)濟政策可以使均衡的產(chǎn)量達到市場出清的水平，因此政府的干預是有必要的，能夠促進經(jīng)濟增長。凱恩斯同時指出，要想控制市場經(jīng)濟的正常運行，達到市場的良性運作，就需要政府出臺相關的貨幣政策和財政政策以調節(jié)社會總需求，實現(xiàn)對整個市場經(jīng)濟的干預。這種干預不僅是必須的，而且是全面的，既要干預市場失靈方面，同時要保護市場成功方面。隨著凱恩斯主義的不斷發(fā)展，西方政府越來越多地依據(jù)凱恩斯學派的理論來制定相關政策，從而達到調節(jié)市場，保障經(jīng)濟秩序，促進社會發(fā)展，政府的模式也由“守夜人型政府”轉為“干預型政府”。

3.新自由主義政府論。20世紀70年代后期，繼大規(guī)模的經(jīng)濟危機之后，西方國家又出現(xiàn)了大范圍的滯漲現(xiàn)象，即經(jīng)濟停滯和通貨膨脹并存，失業(yè)率居高不下，政府財政赤字空前龐大。這種滯漲現(xiàn)象的出現(xiàn)使人們開始對凱恩斯主義及其所倡導的“干預型政府”模式產(chǎn)生懷疑進而批判，隨之出現(xiàn)了新自由主義經(jīng)濟學派。新自由主義學派重提市場自由調節(jié)，他們分析了政府干預的局限性和低效性，要求取消政府對市場的干預，繼續(xù)主張讓市場經(jīng)濟自由調節(jié)，充分發(fā)揮其作用。新自由主義政府論的主要內容包括以下幾點：一是從主觀的假設出發(fā)，認為每個人都是很理性的人，市場是完全自由的競爭，同時倡導個人主義，認為每個人首先是利己的，其次才是利他的。二是崇拜“看不見的手”的力量，提倡自由放任的市場經(jīng)濟，認為市場的自由調節(jié)是最好的機制。三是反對國家干預經(jīng)濟，指出政府對經(jīng)濟的干預是低效的，由國家來計劃經(jīng)濟、調節(jié)分配，破壞了市場經(jīng)濟自由。

4.馬克思主義政府論。馬克思主義政府論是唯物主義的政府論，他要求用辯證唯物主義的世界觀和方法論來研究國家和政府的問題。首先，馬克思主義認為，國家不是與生俱來就有的，是社會發(fā)展到一定階段，出現(xiàn)階級后，階級矛盾不可調和的產(chǎn)物，它是從社會內部成長起來的，而不是外部強加于社會的一種力量，它的出現(xiàn)不僅意味著社會已經(jīng)分裂為階級，而且表明了階級之間的矛盾是不可調和的。其次，恩格斯也指出了國家區(qū)別于氏族組織的兩個基本特征：一是按地域標準劃分居民，二是建立起特殊的公共權力。再次，馬克思主義認為，國家的實質是階級專政，是階級統(tǒng)治的暴力機器，其基本特征是具有強制性。國家的本質歸根到底是由社會經(jīng)濟基礎決定的，它直接體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的經(jīng)濟要求，國家的主要任務就是保護它賴以建立的經(jīng)濟基礎，使這種生產(chǎn)關系更加鞏固和發(fā)展。最后，馬克思主義認為國家的職能體現(xiàn)了國家的本質。他將國家職能分為對內和對外兩種職能，對內鎮(zhèn)壓敵對勢力的反抗，對社會公共事務進行管理；對外侵略擴張或同他國發(fā)展友好關系，保衛(wèi)國家安全；兩種職能之間相互作用、互相協(xié)調，前者是基礎，前者決定后者，后者反作用于前者。

馬克思主義政府論雖然立足于國家，較多地探討國家的相關理論，但是對國家的形式、國家機構和政府行政也有所論述。他們將行政管理和其他管理區(qū)別開來，又與國家的立法、司法活動區(qū)別開來。馬克思主義政府論為社會主義國家和政府的理論和實踐提供了發(fā)展思路。

（二）政府管理食品安全的相關理論

1.市場失靈理論。市場失靈理論一般是指由福利經(jīng)濟學發(fā)展起來的規(guī)范理論，并成為分析政府監(jiān)管的主流理論。它主要強調政府應介入市場的管理，來調節(jié)市場失靈。在經(jīng)濟學中，市場失靈有狹義和廣義之分。狹義的市場失靈，是指市場對資源的配置偏離了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。之所以會出現(xiàn)市場失靈，是因為現(xiàn)實的市場并不存在最優(yōu)狀態(tài)所假定的一些條件。廣義的市場失靈，不僅包括狹義的市場失靈，而且還通過引入其他的一些標準來判斷和評價市場經(jīng)濟的功效。狹義的市場失靈針對的是微觀經(jīng)濟領域，而廣義的市場失靈不僅如此，還包括宏觀經(jīng)濟領域中的波動和發(fā)展，以及從公平道德觀來看的社會問題。狹義的市場失靈主要表現(xiàn)在以下三個方面的失靈：一是市場進入存在壁壘或者障礙，二是外部性，三是內部性。內部性最早是由美國經(jīng)濟學家史普博使用，并引入市場失靈理論的分析。是指交易者一方得到的而未在交易合同中反映的利益或成本，包括正內部性和負內部性兩種。前者如雇工上崗培訓，他因此而得到學習一門新技能的好處，但是，這一好處在雇工與雇主交易時，并沒有包括在交易合同條款中，因而也就沒有在價格上反映出來。由于正內部性同正外部性一樣，對整個社會是有益的，所以，政府對此一般并不過問。因此，本文強調的內部性僅指負內部性。

負內部性如同負外部性一樣，是普遍存在的，例如，消費者購買了劣質產(chǎn)品，為此而蒙受了損失，并沒有在交易合同條款中反映，更沒有因此而在交易中得到補償。三鹿問題奶粉事件，就是負內部性的一個很好體現(xiàn)。負內部性通常表現(xiàn)為信息不全及不對稱條件下產(chǎn)生的市場失靈、逆向選擇、道德風險等問題。內部性使交易一方遭受了額外的損失，這雖然不像外部性那樣未經(jīng)交易，而是經(jīng)過了雙方的自由交易，但是，由于種種原因，這些內容沒能事先在交易合同條款中明確下來，從而在價格上得到一定的反映，結果，在交易過程中，交易的潛在利益被有優(yōu)勢的交易一方攫取，并使另一方遭受損失。所以，在有內部性問題存在的地方，其交易效率是低的，沒有達到帕累托效率。由于內部性問題的存在，消費者在交易雙方中處于信息不對稱的劣勢方，與此對應，政府為了保護消費者的健康，而對食品的生產(chǎn)、流通和消費領域發(fā)生的內部性問題進行監(jiān)管。endprint

2.公共選擇理論。公共選擇理論是以西方經(jīng)濟學中“經(jīng)濟人”的假設引入對政治體制和政府行為的分析為基礎的。它認為，政府官員與廠商和消費者一樣，也是具有理性和私利的“經(jīng)濟人”，他們也具有自己的動機、愿望和偏好，他們同樣關心自己在政治活動中的成本和收益，在交易過程中，他們也同樣追求自己利益的最大化。政府官員作為單個的個人在政治市場上會對不同的決策規(guī)則和集體制度作出最有利于自己的反應（即公共選擇問題）。但是，不論以何種方式作出公共選擇，最終實施社會決策的是官僚和官僚機構，其最終的決策也就很難體現(xiàn)公共利益的最大化。一方面導致過多的公共物品供給，另一方面導致公共物品的實際成本過高，這也正是“政府失敗”的體現(xiàn)。

3.部門利益理論。部門利益理論是施蒂格勒在1971年發(fā)表的《經(jīng)濟管制論》中首先提出的。部門利益理論的中心是，作為一種制度，政府監(jiān)管是產(chǎn)業(yè)所需并為其利益服務而設計和實施的。政府監(jiān)管是利益集團滿足自身需求的產(chǎn)物。它假定：政府的基本資源是權力，利益集團可以說服政府運用權力為本集團的利益服務。部門利益理論的一個直接派生物是政府管制俘虜理論，政府管制俘虜理論認為政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要而產(chǎn)生的，而管制機構最終會被產(chǎn)業(yè)所控制。促使政府進行管制的是管制對象本身，政府管制與其說是為了實現(xiàn)公共利益的目的，倒不如說是特殊利益集團尋租的結果?！罢苤品敗笨梢钥醋魇遣块T利益理論的一種特殊形式，在此種形式下，管制為政治家們服務，被用來滿足政治高層人物的意志并強化他們的權力。

綜上，我們可以看出，市場失靈理論是對市場失靈的闡釋，后兩個理論則側重于政府失敗。在食品安全領域也自然少不了政府、企業(yè)、消費者三者錯綜復雜的關系。首先，維護公共利益，保障消費者的身心健康是政府監(jiān)管的目的，但其部門利益導致的現(xiàn)實結果卻是不理想的；其次，能夠降低交易成本的政府監(jiān)管是必要的，但其公共選擇并由此導致的組織與制度所產(chǎn)生的結果是值得懷疑的。

三、政府在食品安全管理中角色定位合理性的評判標準

角色是一個抽象概念，可以將其視為一種社會關系。20世紀80年代，以拉圖爾為代表的巴黎學派，提出了“角色網(wǎng)絡理論”（actor-network-theory）。他們認為在一個科學知識構建的系統(tǒng)中，起作用的每一個因素都能稱為角色，該角色能在自己周圍構建一個網(wǎng)絡，并將網(wǎng)絡內的角色盟友轉化成一個網(wǎng)絡整體，各角色之間相互牽制，相互作用，相互影響。結合拉圖爾的觀點，我們可以將食品安全管理看作是一個由科學知識構建的系統(tǒng)，而系統(tǒng)中的政府因素、企業(yè)因素、第三方因素都是食品安全管理的一個角色，從而構成一個角色網(wǎng)絡。角色定位是否合理直接關系到整個系統(tǒng)運作是否有效，因此應對該角色網(wǎng)絡的合理性做一評判，制定出評判標準。筆者認為政府在食品管理中角色定位合理性的評判標準應包括以下三個方面：

1.政府在食品安全管理中的角色是否在法定的職責范圍內展開，即職責履行是否明晰合理。食品安全管理的各個機構若不能依法履行其職責，完善自身監(jiān)管，那么將會導致管理的混亂，從而使政府機構在食品安全管理中喪失其所扮演角色的合理性，反之能夠體現(xiàn)其角色定位的合理性。

2.政府在食品安全管理中的角色定位是否存在錯位、缺位等不合理現(xiàn)象。在食品安全管理的整個系統(tǒng)中，各職能部門應各司其職，各盡所能，共同維護食品安全的健康環(huán)境，如果出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，那么政府的角色定位就有所偏差，從而對其進行優(yōu)化，以達到政府在食品安全管理中角色定位的合理性。

3.政府在食品安全管理中的角色定位最終要體現(xiàn)在是否能為廣大人民服務，實現(xiàn)公共利益的最大化。企業(yè)是食品安全的基本保障，人民群眾是食品安全的最終受益者，一旦政府的角色定位脫離了實現(xiàn)公共利益最大化的目的，那么它的合理性自然也就不存在，因此，對企業(yè)及第三方的關注自然成為食品安全管理中，政府角色定位合理性不可缺少的一環(huán)。

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作者簡介：李荀（1981-），男，陜西旬陽人，碩士，西安財經(jīng)學院黨委辦公室機要秘書，研究方向：行政管理。endprint