新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民保障問(wèn)題研究

劉東生

一、城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民概況

失地農(nóng)民一般是指在城鎮(zhèn)化過(guò)程中失去全部或大部分土地的農(nóng)民。盡管農(nóng)民失地的問(wèn)題由來(lái)已久，但在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的同時(shí)，失地農(nóng)民的數(shù)量也在急劇增加，由于沒(méi)有很好地解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，使得他們成為弱勢(shì)群體和被邊緣化的群體，同時(shí)，也成為產(chǎn)生社會(huì)矛盾的一個(gè)重要原因。

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)的迅猛“長(zhǎng)大”正成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)突出特征。整個(gè)國(guó)家的城市建成區(qū)面積在過(guò)去20年中增加了2倍以上，一些城市的建成區(qū)更是擴(kuò)張了20倍以上，這說(shuō)明了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)模、速度都非常驚人。城鎮(zhèn)化的發(fā)展盡管為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了契機(jī)，但也帶來(lái)了相應(yīng)的問(wèn)題。不管城鎮(zhèn)化發(fā)展到哪個(gè)階段，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張都以占用大量的耕地、擴(kuò)大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑，其導(dǎo)致的后果就是耕地總量逐漸減少。我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展占用耕地較其他國(guó)家相比比例較大，一般而言，城市擴(kuò)張占用耕地的比例一般在50%-80%，平均在70%，部分城市在90%。根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)， 1987-2000年，國(guó)家建設(shè)占用耕地226.44萬(wàn)公頃（3395萬(wàn)畝），其中，征地160萬(wàn)公頃（2400萬(wàn)畝）。從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)看，每征用0.0667公頃（1畝）的土地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失地，也就是說(shuō)，建設(shè)占用耕地導(dǎo)致失地農(nóng)民約5000萬(wàn)人。 目前我國(guó)的失地農(nóng)民數(shù)量在4 000萬(wàn)人以上，到2020年，這個(gè)數(shù)字將達(dá)到1億。而根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》， 2000-2030年，國(guó)家控制的建設(shè)用地363.51萬(wàn)公頃（5450萬(wàn)畝），其中，征地253.46萬(wàn)公頃（3800萬(wàn)畝），預(yù)計(jì)仍可導(dǎo)致8000萬(wàn)人以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)。這種情況在大中城市的城鄉(xiāng)接合部和人多地少的發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。

二、失地農(nóng)民保障方面存在的主要問(wèn)題

（一）失地農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村集體土地征用最大問(wèn)題是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定對(duì)征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對(duì)農(nóng)民原來(lái)在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒(méi)有考慮到土地的非農(nóng)化價(jià)值以及土地非農(nóng)化后級(jí)差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)計(jì)算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過(guò)30倍。目前對(duì)于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣安置，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計(jì)的貨幣發(fā)放，而對(duì)于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問(wèn)題，卻極少考慮，被征地農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料，有限的安置補(bǔ)助費(fèi)很快就花完了，后續(xù)的生活及保障問(wèn)題凸顯，也就使得矛盾越來(lái)越突出。盡管國(guó)家于2004年底出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（即國(guó)務(wù)院28號(hào)文件），提出征地補(bǔ)償要保證被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的要求。盡管這是一條基本原則，但這些要求地方政府往往不能貫徹落實(shí)到位。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，征地后失地農(nóng)民的保障問(wèn)題不能得到有效解決，成為近年來(lái)征地過(guò)程中的矛盾焦點(diǎn)。

（二）對(duì)失地農(nóng)民的保障方式單一

目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡某鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫龋@一制度并沒(méi)有惠及廣大失地農(nóng)民。這主要源于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元的社會(huì)體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會(huì)保障的制度障礙。盡管城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度驚人，但從目前各地推行的失地農(nóng)民的保障方式來(lái)看還比較單一，最主要的是提供一定程度的養(yǎng)老保障，而醫(yī)療、失業(yè)等其他保障方式則很少涉及，失地農(nóng)民的土地被征用后，其土地經(jīng)營(yíng)性收入沒(méi)有了，盡管農(nóng)民當(dāng)年取得了一定的補(bǔ)助和養(yǎng)老金，但仍然抵不上原有的土地收益。而且養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平過(guò)低，難以滿足廣大失地農(nóng)民養(yǎng)老的要求，也無(wú)法達(dá)到制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期效果。

（三）征地過(guò)程中的補(bǔ)償安置費(fèi)用缺乏必要的監(jiān)管

征地過(guò)程中很多地方的補(bǔ)償和安置費(fèi)沒(méi)有得到合理分配、利用，缺乏必要的監(jiān)管。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示：征地之后，土地增值部分的收益分配中投資者拿走了大頭，占40%-50%，政府拿走了20%-30%，村級(jí)組織留下了25%-30%，失地農(nóng)民最終拿到的補(bǔ)償款只占到整個(gè)土地增值收益的5%-10%。從近幾年各地的征地糾紛來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)民并不是反對(duì)征地，而是因?yàn)闄?quán)利得不到有效的保障。由此可見(jiàn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用本就極為有限，一旦補(bǔ)償?shù)腻X(qián)被花光，基本生活沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源時(shí)，生活就失去保障。而集體經(jīng)濟(jì)組織、政府及各部門(mén)由于征地所得的資金，缺乏必要的監(jiān)管，這就為鄉(xiāng)村兩級(jí)干部貪污、浪費(fèi)、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了方便，為基層組織通過(guò)參與征地謀取私人利益提供了動(dòng)力，成為腐敗和官僚主義產(chǎn)生的源頭。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)難度較大

失地農(nóng)民原本生活在農(nóng)村，受教育程度較低，且大多不具備就業(yè)所需的勞動(dòng)技能，就業(yè)觀念尚未根本轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代企業(yè)適合失地農(nóng)民的崗位不多，這些因素都加重了失地農(nóng)民就業(yè)難的問(wèn)題，尤其是年齡偏大的失地農(nóng)民就業(yè)更加困難。除了少數(shù)有一技之長(zhǎng)的失地農(nóng)民能找到工作外，大多數(shù)文化素質(zhì)較低及老弱病殘的勞動(dòng)力就業(yè)難度較大。

三、解決失地農(nóng)民保障問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)目前對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，完全不能滿足失地農(nóng)民的需求，因此，要適當(dāng)提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的多少應(yīng)當(dāng)以建立失地農(nóng)民的基本生活保障體系所需的成本為主要依據(jù)，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)納入到法律的范疇，從保護(hù)失地農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的利益出發(fā)，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到一個(gè)合理的水平，并且地方政府要建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提高征地補(bǔ)償水平。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高既為失地農(nóng)民參加失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)提供一定的保障，也降低了失地農(nóng)民長(zhǎng)期基本生活的風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)安定提供了一定的保障。endprint

（二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

社會(huì)保障作為一種社會(huì)機(jī)制，是社會(huì)的“穩(wěn)定器”，它不僅對(duì)社會(huì)起到“減震”和“調(diào)節(jié)”作用，而且還對(duì)社會(huì)資源實(shí)行有效地合理配置和優(yōu)化組合。失地農(nóng)民作為一種被邊緣化的群體，未享受到城市居民同等對(duì)待，又不同于一般農(nóng)民，生存狀況堪憂。盡管中央和各地方政府不斷出臺(tái)新的政策解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會(huì)保障等各方面的問(wèn)題。但是，由于各地政策和處理方式有所差異，導(dǎo)致失地農(nóng)民的問(wèn)題并沒(méi)有完全得到妥善解決。因此，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。把失地農(nóng)民納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，這是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。

首先，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有基本權(quán)利，失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化發(fā)展當(dāng)中產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體，土地被征用后處于弱勢(shì)地位， 是弱勢(shì)群體， 其根本利益只有靠政府來(lái)維護(hù)， 國(guó)家有責(zé)任將其納入最低生活保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會(huì)享受最低生活保障。失地農(nóng)民雖然獲得了征地補(bǔ)償費(fèi)用，但是現(xiàn)在的補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)于市場(chǎng)價(jià)位較低。因而，地方政府應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入最低生活保障的范圍，只要失地農(nóng)民有需要就應(yīng)當(dāng)為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補(bǔ)償而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

其次，要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要加強(qiáng)政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任和支持力度，逐步建立健全城鄉(xiāng)對(duì)接的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，切實(shí)改變農(nóng)村人口與城市居民社會(huì)權(quán)益不對(duì)等的局面。建立健全失地農(nóng)民基本社會(huì)保險(xiǎn)制度，以應(yīng)對(duì)目前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式和不斷攀升的醫(yī)療費(fèi)用，政府要充分利用社會(huì)保障基金，以保證失地農(nóng)民的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。

（三）提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力

失地農(nóng)民被征地后，面臨的最大問(wèn)題就是就業(yè)問(wèn)題。失地農(nóng)民就業(yè)難和他們本身素質(zhì)低，操作能力差有很大的關(guān)系，據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民中，53%為初中以下文化，且大多沒(méi)有受到職業(yè)技能培訓(xùn)。因此要解決這一問(wèn)題，首要的就是要提高農(nóng)民工素質(zhì)，多形式、多渠道地解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。政府要為這一特殊群體提供一個(gè)平臺(tái)，免費(fèi)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提升他們的就業(yè)能力。

（作者單位：中共天津市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：楊再梅endprint