陜北農(nóng)村社區(qū)發(fā)展存在問(wèn)題分析

楊曉華

（延安大學(xué)馬克思主義學(xué)院，延安716000）

1 發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的意義

1.1 農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的意義 農(nóng)村社區(qū)是由一定地域的人群、按照相近的生產(chǎn)和生活方式、實(shí)行共同的社會(huì)管理與服務(wù)所構(gòu)成的農(nóng)村基層社會(huì)生活共同體。農(nóng)村社區(qū)以親緣和血緣為紐帶，以居民為基礎(chǔ)，在農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的基本載體。黨的十六屆六中全會(huì)頒布的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重要問(wèn)題的決定》首次完整地提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，并要求把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。2006年9月，民政部下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，同年10月，民政部正式?jīng)Q定在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)，把整合社區(qū)資源，提升農(nóng)村社區(qū)功能，努力建設(shè)富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出，為社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)指明了方向，為新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展明確了定位。而在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，如何建設(shè)和治理農(nóng)村社區(qū)，不僅是農(nóng)村建設(shè)的問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)整體發(fā)展的大問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑，是完善村民自治，擴(kuò)大基層民主的有效載體，是切實(shí)提高村民生活質(zhì)量和文明程度的內(nèi)在需求。

1.2 陜北農(nóng)村社區(qū)發(fā)展概況 陜北，特指陜西北部的延安和榆林兩市的25縣區(qū)，地處黃土高原的中心部分，總面積92521.4平方公里。其中延安市轄1區(qū)12縣，榆林市轄1區(qū)11縣。2013年末，延安市常住人口220.61萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率54.03%；榆林市常住人口337.03萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口159.11萬(wàn)人，占47.2%。

陜北農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速并取得了較大的成就。延安市人民政府啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)項(xiàng)目，并制定了《延安市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》。根據(jù)規(guī)劃，到2015年，將力爭(zhēng)完成1200個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)覆蓋率60%的目標(biāo)。榆林市截止2011年累計(jì)投入社區(qū)基建資金2.7861億元，解決了102個(gè)社區(qū)的辦公用房問(wèn)題，2013年村（社區(qū)）便民服務(wù)室覆蓋率達(dá)到60%，并編制完成《榆林市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃（2013-2030年）》，計(jì)劃對(duì)12個(gè)市級(jí)新型農(nóng)村示范社區(qū)展開(kāi)全面建設(shè)，推進(jìn)村級(jí)民主政治建設(shè)，建立健全村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度，加大村（居）務(wù)公開(kāi)民主管理工作力度。同時(shí)，積極推動(dòng)社區(qū)治理體制創(chuàng)新，全面落實(shí)社區(qū)工作人員的薪酬待遇和社區(qū)建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)，引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，拓展社區(qū)社會(huì)化服務(wù)新領(lǐng)域。

2 陜北農(nóng)村社區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

2.1 大量農(nóng)村人口外流，社區(qū)發(fā)展主勞力缺失 由于受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的限制，干旱、水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境弱，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)程度低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。2013年，延安城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27643元，農(nóng)民人均純收入8681元；榆林市城鄉(xiāng)居民收入分別為26820元、8687元。受比較利益的驅(qū)使，陜北農(nóng)村大部分青壯年勞動(dòng)力外出打工或經(jīng)商，其勞務(wù)收益是部分農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)支柱。僅2013年，榆林市轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力65.3萬(wàn)人，延安市轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力30萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2009年至2013年，延安市人口流失在50%以上的自然村達(dá)到2594個(gè)。大量年輕有文化的勞力外出務(wù)工，不但阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，還導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)失去了建設(shè)的主力軍。

2.2 投入不足，社區(qū)發(fā)展不平衡 陜北地區(qū)是陜西省經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，幾乎沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的工業(yè)和企業(yè)，社區(qū)的公益事業(yè)，辦學(xué)、修路、醫(yī)療衛(wèi)生等均依賴(lài)政府的投入和群眾自籌。由于陜北農(nóng)民缺少經(jīng)濟(jì)來(lái)源，2013年人均收入尚不到8700元，屬于較低的水平，農(nóng)民參加社區(qū)的積極性不高，難以籌措社區(qū)建設(shè)所需的大量資金。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)資金主要取決于上級(jí)政府的撥付。而陜北地廣人稀，如榆林市面積43578平方公里就有176個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5474個(gè)行政村，為提高資金的使用效率，政府對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的投入必然是有重點(diǎn)、有針對(duì)性的，這就導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)資金地區(qū)間分配的不均，使得社區(qū)發(fā)展不平衡。農(nóng)村公共設(shè)施投入明顯不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺尚難以根本改善。

2.3 自然村消亡現(xiàn)象明顯，農(nóng)村社區(qū)整合難度加大改革開(kāi)放使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)碎片化，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體影響著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使農(nóng)村過(guò)去那種自給自足為主體的經(jīng)濟(jì)解體。農(nóng)民的生活日益融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民已完全成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。隨著統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)于不利地位。由于農(nóng)民依靠土地和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入難以維持生計(jì)，而外出務(wù)工相對(duì)見(jiàn)效快、收入高，導(dǎo)致大量農(nóng)民外出務(wù)工。部分自然村落隨著原住民的銳減，鄉(xiāng)村文化瓦解，導(dǎo)致村落活力喪失并且村落逐步消亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2009年至2013年，短短5年時(shí)間，延安市原有自然村逐步消亡1059個(gè)。新型農(nóng)村社區(qū)在空間布局上不是簡(jiǎn)單的村莊合并，應(yīng)該遵循城鎮(zhèn)布局的發(fā)展規(guī)律，使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有較強(qiáng)的空間布局合理性，從而避免空間布局不合理為日后發(fā)展帶來(lái)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整難度和損失。但大量自然村消亡，則進(jìn)一步凸顯陜北地廣人稀的特點(diǎn)，造成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基層設(shè)施、公共資源投入方面資源閑置或浪費(fèi)，使農(nóng)村社區(qū)空間布局難度加大。

2.4 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐脆弱 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，要把千家萬(wàn)戶(hù)的農(nóng)民與千變?nèi)f化的市場(chǎng)緊密地聯(lián)系起來(lái)，必須使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品為重點(diǎn)，優(yōu)化組合各種生產(chǎn)要素，實(shí)行區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；ㄔO(shè)、系列化加工、社會(huì)化服務(wù)、企業(yè)化管理，形成一體化經(jīng)營(yíng)體系，使農(nóng)業(yè)走上良性發(fā)展軌道的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)方式和產(chǎn)業(yè)組織形式。它實(shí)質(zhì)上是指對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的過(guò)程。這種經(jīng)營(yíng)模式從整體上推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，也是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。但由于陜北農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展自然條件差、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，致使農(nóng)業(yè)比較效益低，部分農(nóng)民不愿務(wù)農(nóng)，加上農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)土地撂荒、耕地空置現(xiàn)象，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象日益明顯，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐脆弱。農(nóng)村社區(qū)最重要的功能是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)。通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)村社區(qū)居民的收入，進(jìn)而提高他們的物質(zhì)文化水平，這是社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的所在。對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心要求之一，就是按照產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)支撐的理念實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就近就地就業(yè)。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為本，有了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)村新型社區(qū)的農(nóng)民出路問(wèn)題基本可以得到解決，農(nóng)民可以放心住進(jìn)社區(qū)，這樣才能促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，真正把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成惠民工程。

2.5 社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)處于初級(jí)發(fā)展階段，不能滿(mǎn)足居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求 從總體上看，陜北農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)剛剛起步，基本公共服務(wù)不到位，還不能滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求，農(nóng)村生活服務(wù)體系建設(shè)亟待加強(qiáng)。一是社區(qū)服務(wù)內(nèi)容亟待豐富。隨著農(nóng)村人口老齡化、空巢化、家庭規(guī)模小型化現(xiàn)象加劇，空巢老人和留守兒童的增加，社區(qū)服務(wù)群體日益增多。他們對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求最迫切、依賴(lài)程度最高，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容日益擴(kuò)大。農(nóng)村社區(qū)除承擔(dān)傳統(tǒng)政府公共服務(wù)項(xiàng)目，如治安、衛(wèi)生、計(jì)生、社會(huì)救助、優(yōu)撫、文體等外，還要承擔(dān)社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)消防、預(yù)防青少年違法犯罪、家政服務(wù)等新任務(wù)。二是社區(qū)服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重短缺。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)還處于起步階段，覆蓋率不高，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足廣大群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。三是社區(qū)服務(wù)人才短缺。由于工作任務(wù)繁重、報(bào)酬偏低、缺乏上升空間，難以吸引眾多優(yōu)秀人才從事社區(qū)管理服務(wù)工作。目前，社區(qū)居（村）委會(huì)成員的文化水平大專(zhuān)以下仍占絕大多數(shù)，現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員普遍缺乏系統(tǒng)的群眾工作和社會(huì)工作培訓(xùn)，對(duì)做好新形勢(shì)下社區(qū)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，工作熱情不夠，手段和方法不多，群眾認(rèn)可度不高，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，素質(zhì)亟待提高。四是社區(qū)服務(wù)體制機(jī)制不順暢。社區(qū)服務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政、分散投入的問(wèn)題較為突出，資源整合不夠，難以形成整體合力。社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配套資金缺口較大，欠賬較多。法律法規(guī)不健全，政府扶持政策力度不夠，社會(huì)參與機(jī)制和制度環(huán)境還有待進(jìn)一步完善?；鶎尤嗣裾捌渑沙鰴C(jī)構(gòu)指導(dǎo)社區(qū)工作規(guī)則制度不完善，權(quán)責(zé)關(guān)系不明，社區(qū)承擔(dān)了大量的行政性管理工作，自治和服務(wù)功能弱化。

[1]延安市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）.http://yanan.mca.gov.cn/.

[2]榆林市2014年政府工作報(bào)告.http://www.yl.gov.cn/.

[3]項(xiàng)繼權(quán).當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的共識(shí)與分歧[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2008（9）.

[4]陳小京.湖北農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)查與思考[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2008（11）.