我國失業(yè)保險(xiǎn)金功能異化及失業(yè)貧困問題分析
——基于社會(huì)保障待遇梯度的比較視角

楊翠迎 馮廣剛

引 言

失業(yè)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目之一，有應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障失業(yè)者收入、促進(jìn)再就業(yè)及減少失業(yè)貧困等諸多作用。法國最早于1905年建立了非強(qiáng)制性公共資助型失業(yè)保險(xiǎn)制度，失業(yè)保險(xiǎn)制度作為政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容，在第二次世界大戰(zhàn)后被世界各國廣泛實(shí)踐。事實(shí)上，也有研究表明，單純的高標(biāo)準(zhǔn)失業(yè)補(bǔ)貼在一定程度上會(huì)打擊企業(yè)家的投資積極性，并且會(huì)造成失業(yè)者依賴失業(yè)保險(xiǎn)而不積極就業(yè)的問題[1](P93～95)。為此，1988年國際勞工組織發(fā)布了《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》，特別強(qiáng)調(diào)在失業(yè)保險(xiǎn)制度中要增加失業(yè)保護(hù)和促進(jìn)就業(yè)的功能。

我國在1986年建立了待業(yè)保險(xiǎn)制度，1993年發(fā)布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》對(duì)其進(jìn)行了完善，1999年出臺(tái)了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度正式建立。目前我國的失業(yè)保險(xiǎn)待遇不僅包括為失業(yè)者支付失業(yè)保險(xiǎn)金，還包括為失業(yè)者支付醫(yī)療補(bǔ)助金、死亡失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和撫恤金、失業(yè)者的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹補(bǔ)貼等相關(guān)費(fèi)用。2006年，國家為了充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)的功能，提出擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)，重點(diǎn)擴(kuò)大就業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模。2011年，為了進(jìn)一步保障失業(yè)人員的基本生活，又規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員需參加職工醫(yī)保，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付*《關(guān)于領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》(人社部發(fā)[2011]77號(hào))。，進(jìn)而突破了失業(yè)保險(xiǎn)基金的專用性?？傮w上看，我國失業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)涵在不斷地豐富，基金規(guī)模逐年擴(kuò)大，保障功能也在逐漸擴(kuò)大，然而從其運(yùn)行效果看，我國失業(yè)保險(xiǎn)金待遇總體偏低，應(yīng)對(duì)失業(yè)貧困的能力有限。

從各國實(shí)踐來看，失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展普遍經(jīng)歷了由最初帶有救濟(jì)性質(zhì)的失業(yè)保護(hù)功能到通過保險(xiǎn)原則幫助就業(yè)者應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的收入保障功能，再逐步擴(kuò)大到收入維持與促進(jìn)就業(yè)的復(fù)合功能，這些最終都使得失業(yè)保險(xiǎn)成為具有預(yù)防和減少失業(yè)者因收入中斷而導(dǎo)致失業(yè)貧困以及提高失業(yè)者再就業(yè)的綜合功效。本文在分析我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行、待遇標(biāo)準(zhǔn)和待遇梯度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，基于對(duì)國外失業(yè)保險(xiǎn)模式的比較和待遇梯度規(guī)律的總結(jié)，著重從收入保障和減少貧困等角度分析我國失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中存在的不足和缺陷，并進(jìn)一步提出完善我國失業(yè)保險(xiǎn)制度和待遇標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想和建議。

一、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀分析

1.我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀及特征

近年來，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度不斷完善，保障功能不斷擴(kuò)大，在保障失業(yè)者的收入、促進(jìn)再就業(yè)和應(yīng)對(duì)失業(yè)貧困等方面發(fā)揮了積極作用。但是我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中也存在著諸多問題，影響保險(xiǎn)功能的進(jìn)一步發(fā)揮。具體表現(xiàn)如下：

一是參保人數(shù)不斷增加與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)不斷下降兩者并存。近十年來，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)由2002年的1.02億人增加到2011年的1.43億人，參保率反而略有降低，從2002年的40.5%下降到2011年的39.9%，平均為38.7%，相對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)較低[2](P94～98，103)。同期領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)由2002年的657萬人減少到2011年的394.4萬人，在總參保人數(shù)中的比重相應(yīng)地由6.45%下降到2.8%。同期我國的城市登記失業(yè)率基本維持在4.2%的水平上，也就是說，在失業(yè)率水平一定的情況下，參保人數(shù)增加，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)減少，這并不能以充分就業(yè)來解釋，而唯一能夠找到的理由就是失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重的反向“逆向選擇”及不合理現(xiàn)象，即參加失業(yè)保險(xiǎn)的人員大都是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低的高收入群體，失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金意愿較低等。

二是失業(yè)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)基金結(jié)余規(guī)模連續(xù)高速增長。失業(yè)保險(xiǎn)基金收入和支出規(guī)模由2002年的213.4億元和182.6億元擴(kuò)大到2011年的923.1億元和432.8億元，分別擴(kuò)大了3.3倍和1.4倍，進(jìn)而導(dǎo)致基金累計(jì)結(jié)余由2002年的253.8億元上升到2011年的2240.2億元，占當(dāng)年GDP的比重也相應(yīng)地由0.21%提高到0.47%，十年間失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余年平均增長率高達(dá)27.7%。

三是失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出占基金總收入比重、失業(yè)保險(xiǎn)金支出占基金總支出比重近年來一直在下降。前者分子基金總支出包括失業(yè)保險(xiǎn)金支出和其他促進(jìn)就業(yè)支出等，由2002年的85.6%下降到2011年的46.9%，一定程度上說明失業(yè)保險(xiǎn)基金收支極端不平衡，可能存在保障不足或者繳費(fèi)過高的問題；后者由2002年的64%下降到2011年的36.9%，說明失業(yè)保險(xiǎn)金作為失業(yè)保險(xiǎn)制度最為主要的功能性支出比例一直在下降。雖然我國對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍和待遇水平進(jìn)行了多次調(diào)整，試圖提高基金的使用效率，但是從現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，擴(kuò)大基金支出促進(jìn)就業(yè)的效果不是十分明顯，且有舍本逐末之嫌。

四是失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)過低。全國失業(yè)保險(xiǎn)金月平均標(biāo)準(zhǔn)由2002年的252.3元提高到2013年的722.3元，相對(duì)當(dāng)年社會(huì)平均工資水平的替代率分別由24.4%下降到2011年的20.4%，總體保障水平在降低。

五是抵御失業(yè)貧困能力有限。在我國城鎮(zhèn)低保人口當(dāng)中，失業(yè)人員一直是最大的群體。我國貧困失業(yè)人數(shù)，2007年為991.5萬人，占城鎮(zhèn)低保人數(shù)的44%，到2012年減少到816.3萬人，占城鎮(zhèn)低保人數(shù)的38%，雖然總?cè)藬?shù)有所減少，但依然是當(dāng)年城鎮(zhèn)低保覆蓋總?cè)丝谥凶畲蟮娜后w。在所有的貧困失業(yè)人口中，登記失業(yè)人員(有資格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金)有減少的趨勢，由2007年的627.2萬人連續(xù)下降到2012年的399.2萬人，而同期未登記失業(yè)人員卻有上升趨勢，由364.3萬人增加到417.1萬人，這在一定程度上說明我國失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)失業(yè)貧困的能力還非常有限。

2.我國失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)及辦法

我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。按照此規(guī)定，各省市做出不同的政策調(diào)整，大體分為如下六類：一是和國家政策基本保持一致，以當(dāng)年城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為最低限，以當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)為最高限，結(jié)合失業(yè)者失業(yè)前累計(jì)繳費(fèi)年限和已領(lǐng)取時(shí)長，在二者之間確定一個(gè)數(shù)額，作為失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。目前上海、天津、重慶、云南、甘肅和青海等6省市采取此類辦法。二是以最低工資為單一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)一定的比例來確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。目前的山東、山西、遼寧、江西、河南、湖北、湖南、廣東、四川、貴州、陜西等11個(gè)省市采取此類辦法，如山東省規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為最低工資的75%。三是以最低工資為基數(shù)，確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的最高限和最低限，結(jié)合失業(yè)者失業(yè)前累計(jì)繳費(fèi)年限和已領(lǐng)取時(shí)長，在二者之間確定一個(gè)數(shù)額，作為失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。目前北京、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、安徽、福建、廣西、寧夏等8個(gè)省市采取此類辦法，如北京規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)處于最低工資的70%-90%之間。四是以城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的上限和下限，如西藏規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金處于當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)的155%～165%之間。五是以失業(yè)前12個(gè)月月平均繳費(fèi)基數(shù)確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，如江蘇。六是基于上述五種因素綜合確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的上限和下限。目前黑龍江、海南、新疆等3個(gè)省區(qū)采取類似辦法，如黑龍江規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)高于當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)120%，低于當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)70%。由此可以看出，我國大部分省市基本圍繞政策規(guī)定確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，都采取了與城鎮(zhèn)低保和最低工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，而僅有少數(shù)省市考慮失業(yè)者實(shí)際收入水平因素。

上述多數(shù)省市的這種忽視失業(yè)者收入因素的待遇確定方法，會(huì)對(duì)不同群體和收入階層產(chǎn)生不同的影響。對(duì)中高收入群體而言，失業(yè)即意味著收入大幅下降甚至導(dǎo)致失業(yè)貧困；而對(duì)低收入群體而言，失業(yè)后的收入下降程度會(huì)相對(duì)較低，這與我國低保政策有關(guān)，在我國低保對(duì)象的核定中，統(tǒng)計(jì)家庭收入時(shí)并沒有將失業(yè)保險(xiǎn)金收入剔除*參見《最低生活保障審核審批辦法(試行)》(民發(fā)〔2012〕220號(hào))。，在一定程度上，低保為低收入失業(yè)者起到了托底作用。

3.我國失業(yè)保險(xiǎn)金與最低工資、低保標(biāo)準(zhǔn)之間的待遇梯度狀況

從以上分析可以看出，失業(yè)保險(xiǎn)金待遇與最低工資標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)，它們?cè)谝欢ǔ潭壬吓c就業(yè)關(guān)聯(lián)，特別是對(duì)于低收入群體而言，其領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金和就業(yè)的行為可能會(huì)受上述三種制度的共同影響。從近年來的實(shí)踐情況看，我國這三種社會(huì)保障待遇梯度即城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(L)、失業(yè)保險(xiǎn)金(U)和最低工資(W)之間的待遇梯度L:U:W一直在擴(kuò)大。有數(shù)據(jù)顯示，上述三項(xiàng)待遇標(biāo)準(zhǔn)分別由2000年的平均每月157.0元、205.4元和279.9元提高到2011年的287.6元、633.7元和896.9元，相應(yīng)的待遇梯度之比也由2000年的1:1.3:1.8(以城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為1)擴(kuò)大到2011年的1:2.2:3.1，直到最近三年，該待遇梯度之比才相對(duì)穩(wěn)定，大體維持在1:2.2:3.1水平上*城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，來源于中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2001-2012；失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，來源于中國統(tǒng)計(jì)年鑒2001-2012；最低工資數(shù)據(jù)，來自各地最低工資辦法。。其中，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)占最低工資比重(U/W)基本保持不變，大體維持在0.7的水平，也就是說失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)基本是最低工資的70%左右。根據(jù)各省失業(yè)保險(xiǎn)金待遇確定的辦法看，一定程度上也說明了我國失業(yè)保險(xiǎn)金是由低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)二者共同派生而來，在實(shí)際中，更多的是考慮保障失業(yè)者及家庭的最低生活需求，以最低工資為基礎(chǔ)，結(jié)合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來制定。其實(shí)，我國最低工資的制定在很大程度上也是參考勞動(dòng)者的家庭最基本生活需要而確定的，為此，整個(gè)與就業(yè)關(guān)聯(lián)的上述三種制度的待遇標(biāo)準(zhǔn)普遍是以偏低原則確定的。

二、失業(yè)保險(xiǎn)制度模式及待遇梯度的國際比較

根據(jù)各國實(shí)踐，世界上失業(yè)保障制度*這里將概念放大到失業(yè)保障制度，主要是國外失業(yè)保險(xiǎn)制度和我國失業(yè)保險(xiǎn)制度不對(duì)等，后文會(huì)分析具體原因。大體可以歸納為以下三種類型：

1.非繳費(fèi)型失業(yè)救助模式

這種模式的特點(diǎn)是以社會(huì)救助的方式為失業(yè)者提供基本生活保障，應(yīng)對(duì)失業(yè)導(dǎo)致的生活貧困風(fēng)險(xiǎn)，失業(yè)者領(lǐng)取的待遇為失業(yè)救助金；資金來源于政府財(cái)政收入，無需個(gè)人繳費(fèi)；失業(yè)救助金的獲取需要通過嚴(yán)格的審查程序如收入和資產(chǎn)的審查等；救助金標(biāo)準(zhǔn)會(huì)受失業(yè)者年齡、居住情況、婚姻情況等個(gè)人和家庭類型的影響。目前新西蘭、澳大利亞、巴西和香港等國家和地區(qū)采取這種做法。如新西蘭早在1930年就建立了失業(yè)救助制度，企業(yè)和個(gè)人無需繳費(fèi)，資金全部由政府財(cái)政出資，主要為18周歲及以上的失業(yè)者提供普通失業(yè)津貼和為16～17歲的失業(yè)者提供年輕人津貼。香港的失業(yè)救助制度建立于1977年，屬于綜合社會(huì)救助制度的一個(gè)部分，政府負(fù)擔(dān)所有費(fèi)用，保障全體香港居民，領(lǐng)取失業(yè)救助金的資格條件為年齡在15～59周歲、在香港具有7年的居住年限、通過收入和資產(chǎn)審查以及積極尋找工作等。本質(zhì)上這種非繳費(fèi)型失業(yè)救助制度均屬于附帶審查資格條件面向失業(yè)群體的社會(huì)救助制度。

2.繳費(fèi)型的失業(yè)保險(xiǎn)模式

該種模式的特點(diǎn)是以風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟拇髷?shù)法則原理為基礎(chǔ)，通過個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)等社會(huì)化籌資機(jī)制，為失業(yè)者提供基本生活保障和失業(yè)保護(hù)，應(yīng)對(duì)失業(yè)導(dǎo)致的收入下降風(fēng)險(xiǎn)，失業(yè)者所領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金主要來源于事先建立的風(fēng)險(xiǎn)基金，失業(yè)保險(xiǎn)金的多少一般與個(gè)人繳費(fèi)、收入水平相關(guān)聯(lián)。目前美國、日本、西班牙、加拿大等國以及我國臺(tái)灣地區(qū)都采用這種方式。從繳費(fèi)義務(wù)上看，大體又可分為三類，美國、意大利等國由企業(yè)單方面承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，而個(gè)人無需繳費(fèi)；西班牙、加拿大等國企業(yè)和個(gè)人均有繳費(fèi)義務(wù)，但是個(gè)人繳費(fèi)率普遍低于企業(yè)繳費(fèi)率，此種做法屬于國際主流做法；德國和南非等國企業(yè)和個(gè)人具有同等繳費(fèi)義務(wù)。在失業(yè)保險(xiǎn)模式下，失業(yè)保險(xiǎn)金待遇計(jì)算一般以失業(yè)者失業(yè)前的工資收入為依據(jù)，工資替代率大多在50-60%之間(見表1)。

表1 部分國家或地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

注：本表數(shù)據(jù)來源于國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(ISSA)的“Social Security Programs Throughout the World”資料，經(jīng)筆者整理所得。a失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)是以失業(yè)者退休前一定時(shí)間內(nèi)平均收入為基數(shù)計(jì)算；b德國和法國屬于失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助的結(jié)合模式，此處列出為方便研究比較；c中國失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)確定基數(shù)與其他國家不同，大部分省市以最低工資為基數(shù)。

3.保險(xiǎn)和救助兼顧的混合型模式

其特點(diǎn)是將保險(xiǎn)與救助兩種不同性質(zhì)的保障方式在制度層面通過參數(shù)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，或者將兩種制度在時(shí)間上實(shí)行組合，以達(dá)到功能互補(bǔ)的功效。部分歐洲國家如德國、法國和俄國等采用這種方式。以德國為例，其在1927年建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，在2003年建立基本失業(yè)救助補(bǔ)貼制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度主要針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員之外的職工，而基本失業(yè)救助補(bǔ)貼制度則面向所有的勞動(dòng)者；在資金籌集上，失業(yè)保險(xiǎn)制度是由個(gè)人和企業(yè)分別按照1.4%費(fèi)率繳納，自雇人員按照2.8%的費(fèi)率繳納；而失業(yè)救助補(bǔ)貼制度的資金是全部由政府來承擔(dān)；失業(yè)保險(xiǎn)金待遇享受的條件是失業(yè)者需在過去兩年中有12個(gè)月的工作經(jīng)歷，且正在找尋工作，其可以享受本人凈收入的67%(無孩子失業(yè)者為60%)的失業(yè)保險(xiǎn)金，待遇給付期限是隨著工作年限和失業(yè)年齡的不同而變化，一般為6～24個(gè)月；失業(yè)救助補(bǔ)貼待遇享受的條件是沒有其他社會(huì)保障待遇，政府差額提供失業(yè)救助金，失業(yè)救助金標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)家庭構(gòu)成的不同而不同，且失業(yè)救助不存在給付期的限制。

制度設(shè)計(jì)的差異，必定會(huì)帶來待遇水平的差異。由于各國經(jīng)濟(jì)、政治制度的差別，無法直接進(jìn)行三種類型的跨國失業(yè)保障待遇水平的比較。為此，我們又以與就業(yè)關(guān)聯(lián)的三種制度為基礎(chǔ)，通過各國國內(nèi)的失業(yè)保障待遇與最低生活標(biāo)準(zhǔn)及最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的待遇梯度來考察國際失業(yè)保障待遇水平問題。從表2可以看出，法國、加拿大、日本、韓國、阿爾及利亞等五個(gè)國家的三項(xiàng)待遇標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系基本呈現(xiàn)出失業(yè)保險(xiǎn)金(U)>最低工資(W)>低保標(biāo)準(zhǔn)(L)的規(guī)律，也就是說，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)普遍高于最低工資水平。這與我國的情況完全不同。多年來，我國這三項(xiàng)待遇之間的關(guān)系基本為最低工資(W)>失業(yè)保險(xiǎn)金(U)>低保標(biāo)準(zhǔn)(L)，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)一直低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，前者大約是后者的70%左右。從這一比較來看，國外失業(yè)保險(xiǎn)金水平明顯比我國高，其核心原因?yàn)槲覈c外國對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)功能的定位和失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)不同。國外多數(shù)國家為抵御失業(yè)者收入下降的風(fēng)險(xiǎn)而將失業(yè)保險(xiǎn)的功能定位在收入維持計(jì)劃的水平上，通常是以失業(yè)者失業(yè)前工資性收入為基數(shù)，結(jié)合繳費(fèi)年限來確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，而我國是以抵御失業(yè)者陷入生活貧困的風(fēng)險(xiǎn)將失業(yè)保險(xiǎn)的功能定位在保障失業(yè)者家庭最基本生活需求的層次上，通常以最低工資和城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)來確定失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)。由此，造成了我國與國外失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平的巨大差異。

表2 失業(yè)保險(xiǎn)與相關(guān)社會(huì)保障待遇水平的國際比較

注：計(jì)量單位均為各國當(dāng)?shù)刎泿艈挝?current LCU)。a行數(shù)據(jù)由筆者收集自網(wǎng)絡(luò)；b行數(shù)據(jù)來源于國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(ISSA)的“Social Security Programs Throughout the World”，c列阿爾及利亞數(shù)據(jù)為2007年，其他國家均為2011年數(shù)據(jù)。

三、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的問題及挑戰(zhàn)

1.失業(yè)保險(xiǎn)功能異化，名為保險(xiǎn)實(shí)為救助

失業(yè)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，其主要是應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者因失業(yè)而帶來的收入中斷、減少或者陷入生活貧困等方面的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)世界各國的實(shí)踐，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可分為兩個(gè)層級(jí)，其中較高層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)是因?yàn)楣ぷ髦袛鄬?dǎo)致的收入下降風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)實(shí)行繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家都是以此為依據(jù)設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，通常是結(jié)合失業(yè)者繳費(fèi)年限、工資水平等選擇失業(yè)前一定時(shí)期平均收入的比例來確定；較低層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)是因?yàn)槭I(yè)而陷入生活貧困的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)往往屬于非繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)制度保障的目標(biāo)，保障失業(yè)人員不會(huì)因失業(yè)而陷入生活貧困，該類型的失業(yè)保險(xiǎn)往往也屬于這些國家社會(huì)救助體系的主要內(nèi)容之一。

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度從其繳費(fèi)和運(yùn)行機(jī)制上看屬于典型的繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)制度，但是從目前應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的層級(jí)、待遇標(biāo)準(zhǔn)確定以及待遇水平看更具有非繳費(fèi)型社會(huì)救助制度的特征。我國失業(yè)保險(xiǎn)制度與混合型失業(yè)保障模式亦不相同，一是混合型模式是將兩項(xiàng)制度從時(shí)間維度上結(jié)合在一起，且救助型失業(yè)保險(xiǎn)制度處于補(bǔ)缺輔助地位，如當(dāng)失業(yè)者剛剛失業(yè)，滿足領(lǐng)取資格，跨過等待期后，首先享受失業(yè)保險(xiǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)待遇，而在待遇給付期過后，如果還沒有就業(yè)且滿足失業(yè)救助制度的標(biāo)準(zhǔn)，則享受較低層級(jí)的社會(huì)救助金。二是混合型模式兩部分資金來源截然不同，失業(yè)保險(xiǎn)部分來源于個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)，失業(yè)救助部分一般來源于政府財(cái)政。而我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度則是在“繳費(fèi)與待遇標(biāo)準(zhǔn)”上出現(xiàn)割裂，在繳費(fèi)階段實(shí)行企業(yè)和個(gè)人共同繳納，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的特征，而在待遇標(biāo)準(zhǔn)制定與待遇發(fā)放階段則參照最低工資和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，具有較濃厚的社會(huì)救助特征，從而使得我國失業(yè)保險(xiǎn)有社會(huì)保險(xiǎn)之名，具社會(huì)救助之實(shí)。由此也不難理解我國失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的種種問題。

2.以維持家庭基本需求為準(zhǔn)則的待遇確定辦法，加劇了失業(yè)貧困

受政策制約，我國各省市失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)一般在最低工資水平的60～80%之間。這種派生性的待遇確定方式本身就忽視了失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)失業(yè)者收入風(fēng)險(xiǎn)所具有的收入維持計(jì)劃的保險(xiǎn)功能，而更多的是強(qiáng)調(diào)其作為應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中因失業(yè)而陷入生活貧困的風(fēng)險(xiǎn)。然而，這種不考慮失業(yè)者收入因素的待遇確定辦法，恰恰會(huì)加劇失業(yè)貧困，甚至?xí)纬墒I(yè)貧困陷阱。

前文已分析，目前我國以維持家庭基本需求為準(zhǔn)則的待遇確定辦法，不僅會(huì)導(dǎo)致高收入群體失業(yè)后的收入大幅降低，失業(yè)貧困風(fēng)險(xiǎn)加大，而且也會(huì)對(duì)低收入群體造成更嚴(yán)重的影響，甚至使其陷入貧困陷阱，不能自拔，比如：2010年我國失業(yè)保險(xiǎn)金月平均領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為633.7元，人均低保標(biāo)準(zhǔn)為287.6元，當(dāng)年我國家庭戶人口規(guī)模平均為3.02人，假設(shè)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的三口之家(夫婦2人和1個(gè)未成年的孩子)僅僅有一人就業(yè)且沒有其他收入來源，則這個(gè)家庭總收入需要超過862.8元(287.6×3)才不至于陷入貧困(這里把最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)成最基本生活需求，且不考慮人口規(guī)模對(duì)家庭需求的邊際效應(yīng))，如果該家庭中唯一的一個(gè)就業(yè)人員失業(yè)后，即使有資格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金633.7元，整個(gè)家庭也會(huì)陷入絕對(duì)貧困之中。

3.失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)低保金具有一定的替代作用，不利于促進(jìn)就業(yè)功能的實(shí)現(xiàn)

我國低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額給付制度，在計(jì)算家庭收入時(shí)將失業(yè)保險(xiǎn)金納入家庭收入范疇，這對(duì)低收入家庭來說，就意味著失業(yè)保險(xiǎn)金將對(duì)低保金具有一定的替代作用，尤其在失業(yè)保險(xiǎn)金偏低的情況下，其會(huì)降低低收入群體領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的意愿，進(jìn)而會(huì)弱化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。在上文的例子中，假設(shè)該家庭中就業(yè)人員失業(yè)且符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件，則存在兩個(gè)選擇，一是不去領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，直接享受低保，這時(shí)，家庭中每人可以領(lǐng)取287.6元，則家庭總收入為862.8元；二是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金633.7元，則家庭依然陷入貧困，該家庭會(huì)繼續(xù)申領(lǐng)低保金，按照差額補(bǔ)助原則，該家庭每人可以領(lǐng)取低保金76.4元(287.6元-633.7元/3)，該家庭獲得的最終收入為862.8元(633.7元+76.4元×3)。在兩種選擇結(jié)果相同的情況下，低收入家庭失業(yè)者便不會(huì)主動(dòng)去申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，而是選擇直接申請(qǐng)低保金。

該案例說明兩個(gè)問題，一是我國的失業(yè)保險(xiǎn)金偏低，低收入家庭失業(yè)者往往會(huì)理性地放棄申領(lǐng)資格，甚至放棄再就業(yè)，而對(duì)低保金形成依賴，這充分說明我國的失業(yè)保險(xiǎn)金功能不足，也恰恰解釋了我國領(lǐng)取低保金的失業(yè)人員中未登記失業(yè)人員數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于登記失業(yè)人員數(shù)的原因；同時(shí)，該案例還部分地解釋了我國失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域所出現(xiàn)的一個(gè)悖論，即近年來在登記失業(yè)率水平平穩(wěn)的情況下，我國失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加、基金結(jié)余規(guī)模逐漸加大，而領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻相反地在減少。二是失業(yè)保險(xiǎn)金計(jì)入家庭收入抵扣低保金是否合理？目前低收入家庭失業(yè)者所領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金作為沉沒成本計(jì)入家庭收入，從低保金中扣除，在某種程度上說明失業(yè)保險(xiǎn)基金在替代國家財(cái)政(即低保資金)來保障低收入家庭的基本生活，失業(yè)保險(xiǎn)維持收入的本質(zhì)功能沒有發(fā)揮。該辦法是否應(yīng)該繼續(xù)，值得研究。

四、政策建議

1.提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)維持收入的功能

從長遠(yuǎn)來看，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革首先要提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化其作為社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)特征，發(fā)揮應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的收入維持和促進(jìn)就業(yè)的功能。為此建議：第一，完善失業(yè)保險(xiǎn)待遇確定辦法，逐步改革失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算依據(jù)。長期以來，受政策影響，各地普遍采取偏低原則確定失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，建議逐步改變此規(guī)定。失業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，其是以企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)為前提參保的，其待遇的計(jì)算自然應(yīng)該按照社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t計(jì)算，應(yīng)該與本人繳費(fèi)、繳費(fèi)年限及實(shí)際工資水平相掛鉤，以達(dá)到保障失業(yè)者基本生活水平的目的。第二，建議借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立類似德國和法國的失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助制度并存的模式，覆蓋所有需要參保的人群，失業(yè)救助制度重點(diǎn)保障沒有被失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的非正規(guī)就業(yè)人員、保障長期失業(yè)等其他未能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的失業(yè)者。我國參加失業(yè)保險(xiǎn)人群一般是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低的中高收入人群，對(duì)這部分人群而言，失業(yè)意味著收入會(huì)大幅下降，甚至陷入失業(yè)貧困，實(shí)行收入維持計(jì)劃可以有效避免這種問題發(fā)生。第三，降低失業(yè)保險(xiǎn)金繳費(fèi)比例進(jìn)而避免基金大規(guī)模結(jié)余，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.降低或者取消失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)低保金的替代性，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的積極作用

從保障低收入家庭收入、促進(jìn)低收入者積極就業(yè)的角度出發(fā)，在短期內(nèi)，建議對(duì)低收入家庭的低保政策進(jìn)行調(diào)整，取消將失業(yè)保險(xiǎn)金納入家庭收入計(jì)算范圍的規(guī)定，其有如下的正效應(yīng)：一是可以提高低收入家庭的收入水平，進(jìn)而可以降低失業(yè)貧困率；二是將失業(yè)人員納入到失業(yè)保險(xiǎn)制度框架下給予保障，有助于提高失業(yè)者再就業(yè)的積極性，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能；三是能夠準(zhǔn)確把握失業(yè)率水平。失業(yè)者再也不會(huì)因擔(dān)心低保政策中的收入抵扣而逃避失業(yè)登記，這樣有助于從總體上把握真實(shí)的失業(yè)率水平，這對(duì)國家的宏觀就業(yè)政策調(diào)整會(huì)提供客觀的依據(jù)。當(dāng)然，如果失業(yè)保險(xiǎn)金一旦不納入低收入家庭收入計(jì)算范疇，很有可能出現(xiàn)處于低收入臨界點(diǎn)的家庭會(huì)出現(xiàn)收入反而增高的情況。其實(shí)，我們完全不用擔(dān)心臨界收入家庭在有人失業(yè)后總收入反而會(huì)上升的現(xiàn)象，因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)待遇本身是短期性質(zhì)的，這種現(xiàn)象也屬于短期現(xiàn)象，與給所有低收入家庭勞動(dòng)者帶來的積極勞動(dòng)的效果相比，這種成本是微乎其微的，而且也是一種正向成本。

3.繼續(xù)提高失業(yè)保險(xiǎn)的參保率，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效果

我國1999年出臺(tái)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，可是無論是從參保率還是基金的使用管理情況看，執(zhí)行力度都非常有限。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)參保率過低，特別是靈活就業(yè)人員、自由職業(yè)者等非正規(guī)就業(yè)人員及農(nóng)民工群體的參保率更低，建議加大執(zhí)法力度，繼續(xù)提高參保率，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，減少失業(yè)貧困。此外，我國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余規(guī)模龐大且增長速度奇高，而失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模過小，用于直接發(fā)放的失業(yè)保險(xiǎn)金支出規(guī)模更小，如何在現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)政策下優(yōu)化基金支出結(jié)構(gòu)，使其發(fā)揮更大的保障作用，值得思考。2006年勞社部發(fā)5號(hào)文件在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等7省市試點(diǎn)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，試點(diǎn)包括職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和小額擔(dān)保貸款貼息支出等*人社部發(fā)[2009]97號(hào)文件為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，延長7省市試點(diǎn)政策執(zhí)行時(shí)間1年。，如果試點(diǎn)成功，將對(duì)優(yōu)化我國失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)具有積極意義。然而，這7省市試點(diǎn)結(jié)果如何，能否向全國推廣，現(xiàn)在不得而知。建議盡快對(duì)這7省市的試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估，探索和建立結(jié)余基金使用和效果評(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金在保障失業(yè)者生活、提高失業(yè)收入及促進(jìn)失業(yè)者積極就業(yè)等方面的綜合作用。