德國(guó)“債務(wù)剎車”的運(yùn)行設(shè)計(jì)

張憲昌

當(dāng)前，德國(guó)的公共債務(wù)運(yùn)行正處在一個(gè)新的時(shí)代基點(diǎn)上。一是從縱向比較來(lái)看，德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局公布的初步數(shù)據(jù)顯示，截至2013年第四季度末，德國(guó)聯(lián)邦、各州和市鎮(zhèn)債務(wù)余額達(dá)到2.04萬(wàn)億歐元，同比增長(zhǎng)為-1.4%。這也是自1951年以來(lái)，德國(guó)政府債務(wù)余額首次出現(xiàn)環(huán)比負(fù)增長(zhǎng)。二是從橫向比較來(lái)看，2014年4月歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年末德國(guó)政府債務(wù)率達(dá)到78.4%，同比降低了2.6個(gè)百分點(diǎn)，而同一時(shí)期，EU-28有22個(gè)國(guó)家債務(wù)率在增長(zhǎng)。三是從發(fā)展導(dǎo)向來(lái)看，2014年4月德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)閣批準(zhǔn)的《德國(guó)穩(wěn)定計(jì)劃》，更為樂(lè)觀地描繪了該國(guó)債務(wù)率持續(xù)下降的趨勢(shì)。

《德國(guó)穩(wěn)定計(jì)劃》的目標(biāo)極有可能實(shí)現(xiàn)。德國(guó)減少公共債務(wù)的努力，源于2009年7月份以來(lái)的“債務(wù)剎車”。

不同于美國(guó)式的“債務(wù)剎車”

“債務(wù)剎車”，又稱“債務(wù)上限”，是一國(guó)憲法中規(guī)定的國(guó)家負(fù)債的最高限額。與美國(guó)不同，德國(guó)的這一剎車在設(shè)計(jì)上借鑒了瑞士的成功經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中成為德國(guó)債務(wù)的一道“緊箍咒”。其目的不僅在于保持財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和所謂的代際公平，更為重要的是為避免公共債務(wù)惹火燒身、引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。相比較美國(guó)而言，德國(guó)式的“債務(wù)剎車”表現(xiàn)出高效、務(wù)實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶攸c(diǎn)。究其原因，一方面與德國(guó)經(jīng)濟(jì)在歐洲大陸扮演“領(lǐng)頭羊”的角色有關(guān)，另一方面與該國(guó)對(duì)放債較為克制的傳統(tǒng)密切相關(guān)。

2008年美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)，嚴(yán)重影響了德國(guó)的出口?；跀U(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，德國(guó)政府加強(qiáng)了債券發(fā)行力度。2009年德國(guó)公共債務(wù)達(dá)到1.69萬(wàn)億歐元，2010年首次突破了2萬(wàn)億歐元，而當(dāng)時(shí)德國(guó)的GDP還不到2.5萬(wàn)億歐元。面對(duì)不斷增長(zhǎng)的龐大債務(wù)，當(dāng)時(shí)德國(guó)政府變得憂心忡忡。按照德國(guó)總理默克爾的做法，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政整頓必須同時(shí)進(jìn)行。

“債務(wù)剎車”的德國(guó)設(shè)計(jì)

2009年7月，“債務(wù)剎車”被正式寫進(jìn)德國(guó)憲法《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》（GG）第115條。其規(guī)定如下：自2016年起，不考慮經(jīng)濟(jì)周期引起的赤字，德國(guó)結(jié)構(gòu)性赤字不能超過(guò)其名義GDP的0.35%；并且，各聯(lián)邦州自2020年開始，不能新增任何債務(wù)。這一規(guī)定不僅強(qiáng)調(diào)減少債務(wù)量，還旨在從其根源上減少，甚至消滅赤字。相對(duì)于美國(guó)的“債務(wù)剎車”，德國(guó)的這一規(guī)定是個(gè)很大的進(jìn)步。從德國(guó)執(zhí)行的具體情況來(lái)看，聯(lián)邦的“債務(wù)剎車”已經(jīng)于2013年提前三年完成。令人擔(dān)心的是財(cái)政比較薄弱的各州，如不萊梅、薩爾、柏林、薩安、石荷州等，如何來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，對(duì)此，德國(guó)早就確立了一種橫向均等化制度，即基于整體主義、國(guó)家利益的團(tuán)結(jié)原則，由財(cái)力強(qiáng)州直接向弱州轉(zhuǎn)移支付一定的收入。再加上聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付，各州財(cái)力基本上達(dá)到全國(guó)各州的平均水平，實(shí)現(xiàn)了各州財(cái)力均衡。因此，弱州預(yù)算平衡、消除新債的問(wèn)題，就迎刃而解了。這賦予了德國(guó)政府債務(wù)運(yùn)行和管理的鮮明特色，也是德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)秩序自由主義的重要體現(xiàn)。

監(jiān)控“債務(wù)剎車”執(zhí)行的機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定委員會(huì)。該委員會(huì)由各州的財(cái)政部長(zhǎng)和聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部長(zhǎng)組成。他們的任務(wù)是監(jiān)督聯(lián)邦和州財(cái)政預(yù)算，以及那些為了到2020年實(shí)現(xiàn)一體化而獲得轉(zhuǎn)移支付的各州。如果在聯(lián)邦一級(jí)或特定的州一級(jí)識(shí)別出預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定委員會(huì)和管理部門將同意一項(xiàng)重組計(jì)劃。各州的義務(wù)是，必須每半年一次，向穩(wěn)定委員會(huì)呈交其所采取的新債務(wù)報(bào)告，并配合委員會(huì)做好進(jìn)一步的協(xié)調(diào)措施。但穩(wěn)定委員會(huì)的權(quán)利僅限于警告，對(duì)于違約者，不能給予制裁。因此，在德國(guó)，“債務(wù)剎車”這一機(jī)制作用的發(fā)揮，主要依靠公眾的壓力和各州的自律。從制度設(shè)計(jì)上，這一點(diǎn)被西方一些質(zhì)疑者當(dāng)作“軟肋”進(jìn)行攻擊。盡管其為“軟肋”，并不妨礙“債務(wù)剎車”在德國(guó)初有小成。這可能與德國(guó)高度服從、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的行政風(fēng)格和民眾習(xí)慣有關(guān)。

“債務(wù)剎車”的擴(kuò)展與實(shí)質(zhì)

面對(duì)愈演愈烈的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，2011年9月，西班牙在其憲法中正式引入“債務(wù)剎車”。在德國(guó)的積極推動(dòng)下，歐元區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在2011年12月9日的布魯塞爾歐盟峰會(huì)上發(fā)布聯(lián)合聲明，同意在憲法層面上嵌入“債務(wù)剎車器”，確定一國(guó)年度結(jié)構(gòu)性赤字不得超過(guò)該國(guó)名義GDP的0.5%。聲明還設(shè)立自動(dòng)調(diào)整程序、監(jiān)督程序和制裁機(jī)制，自動(dòng)制裁赤字率超過(guò)3%的國(guó)家。同時(shí)，明確成員國(guó)主權(quán)債占該國(guó)GDP不超過(guò)60%的減赤目標(biāo)，從而為成員國(guó)政府財(cái)政預(yù)算平衡，設(shè)置了硬約束。這些規(guī)定在2012年3月份簽署的《財(cái)政契約》上，得到進(jìn)一步確認(rèn)，“債務(wù)剎車”的整體設(shè)計(jì)由此走向完善。

整體來(lái)講，“債務(wù)剎車”實(shí)質(zhì)上是一種糾錯(cuò)糾偏機(jī)制，用來(lái)防范過(guò)去的不均衡，演化成為未來(lái)更大的難以控制的失衡。作為信奉秩序自由主義的國(guó)家，德國(guó)非常強(qiáng)調(diào)財(cái)政紀(jì)律。但在公共債務(wù)發(fā)行上也曾多次違約，如2002～2004年間赤字和借債上限超過(guò)了名義GDP的3%。這有悖于1992年簽署的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》。這個(gè)公約核心內(nèi)容是，歐元區(qū)國(guó)家年度財(cái)政赤字、債務(wù)總額分別不得超過(guò)該國(guó)GDP的3%和60%，各成員國(guó)應(yīng)實(shí)現(xiàn)中期的財(cái)政預(yù)算平衡或盈余。具有諷刺意味的是，這一公約最早是由德國(guó)提出來(lái)的。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，顯然進(jìn)一步強(qiáng)化了德國(guó)對(duì)過(guò)去錯(cuò)誤的總結(jié)和認(rèn)識(shí)，重塑公債發(fā)行約束秩序，恪守財(cái)政紀(jì)律。這也給那些熱衷于發(fā)行公共債務(wù)的國(guó)家敲響了警鐘，后來(lái)國(guó)家且行且審慎。endprint