公務(wù)零接待制度是治理接待腐敗的最優(yōu)選擇

繆國亮

接待腐敗是指在公務(wù)接待中發(fā)生的腐敗行為，例如用公款來大吃大喝、贈送貴重禮品及進行各種高檔消費。與具有隱秘性的貪污受賄不同，接待腐敗是明目張膽的公開行為，是公開的腐敗。多年來，我國在公務(wù)接待中發(fā)生的腐敗行為已成為難以治愈的頑疾，嚴重損害黨和政府的形象。2012年12月，黨中央提出關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”和“六項禁令”后，接待腐敗明顯減少。但是，黨中央的規(guī)定和禁令要起長效作用，還需要制度的跟進。筆者認為，公務(wù)零接待制度是醫(yī)治接待腐敗頑癥最快捷、明顯和持久療效的良方。

接待腐敗的產(chǎn)生及治理

為什么接待腐敗會在我國流行多年？這有制度、文化、道德、觀念等方面的原因。從政治體制來說，由于人民代表大會制度和民主法治制度不健全，人大機構(gòu)和人民群眾難以對政府的財政行為進行有效制約。從經(jīng)濟體制來說，政府對經(jīng)濟干預(yù)過多，權(quán)力范圍過大。從行政體制來說，由于上級掌握了下級的人財物分配權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)，決定下級的生死存亡，下級就要通過高標準的違規(guī)接待來討好上級。此外，在關(guān)系文化的影響下存在重關(guān)系不重制度的觀念，在誠信道德缺失的環(huán)境下存在弄虛作假的欺騙行為，再加上官員具有追求自身利益的“經(jīng)濟人”特性，都是造成接待腐敗泛濫的原因。

如何治理接待腐敗？最重要的是制度建設(shè)。思想教育對消除接待腐敗可起促進作用，但它只能是輔助手段，離開制度約束的思想教育是軟弱無力的。運用強力的行政手段治理接待腐敗雖然會快速見效，但如果缺乏制度保障，其治理效果難以持久。治理接待腐敗的制度建設(shè)包括改革經(jīng)濟體制、政治體制、行政體制、財務(wù)制度等，例如：簡政放權(quán)，規(guī)范政府審批，使市場在資源配置中起決定性作用；加強人大對政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督；細化預(yù)算編制，降低專項轉(zhuǎn)移支付比例；完善以財務(wù)管理為主要內(nèi)容的公務(wù)接待制度等。

公務(wù)零接待制度的有效性分析

鑒于反腐敗的迫切性，本文從快捷、有效的角度來分析，即研究對治理接待腐敗可起快捷有效作用并能持久的措施，這并不否定從根本上解決問題的措施的必要性。

公務(wù)零接待是指：取消用于黨政機關(guān)（包括所有參照公務(wù)員法管理的單位，下同）之間的公務(wù)接待費，接待單位不承擔接待對象（指黨政機關(guān)，下同）的一切公務(wù)活動費用。具體來說，公務(wù)零接待的含義有：第一，公務(wù)零接待不是不接待，做好接待工作是接待單位的職責；第二，零接待是指接待黨政機關(guān)人員的費用為零，即財政預(yù)算的“公務(wù)接待費”只能用于接待外賓和其他非黨政機關(guān)人員，不能用于接待來自黨政機關(guān)的外單位人員，這是公務(wù)零接待制度的關(guān)鍵內(nèi)容；第三，接待對象的用餐費、住宿費、交通費等全部來訪費用都由接待對象承擔；第四，接待單位不向接待對象贈送禮品；第五，接待單位和接待對象都不能把接待費用轉(zhuǎn)嫁給第三者。

公務(wù)零接待制度可以迅速提高治理接待腐敗的有效性。第一，公務(wù)接待費是接待腐敗產(chǎn)生和蔓延的經(jīng)濟源頭，取消公務(wù)接待費就是采取堵死源頭、釜底抽薪的方法，可以快捷、有效、持久治理接待腐敗。第二，只要接待單位的預(yù)算不存在用于黨政機關(guān)之間的公務(wù)接待費支出，在財務(wù)制度上就不容易“變通”出用于接待的經(jīng)費，這使拉關(guān)系的公務(wù)接待不易開展，關(guān)系文化不易對財務(wù)制度的執(zhí)行發(fā)生影響。第三，取消了用于黨政機關(guān)之間的公務(wù)接待費，接待單位在發(fā)票報銷上弄虛作假就沒有那么容易了。第四，公務(wù)零接待制度使財務(wù)人員減輕了來自領(lǐng)導的壓力，使下級單位減輕了來自上級單位的接待壓力，使同級單位之間的接待攀比成為歷史，這都會為財務(wù)人員嚴格執(zhí)行公務(wù)接待的財務(wù)制度掃除障礙。第五，公務(wù)零接待制度實行后，接待單位的公務(wù)接待費只能用于接待非黨政機關(guān)來訪人員，這就大幅度縮小了公務(wù)接待費的使用范圍和金額，從而大幅度降低了監(jiān)督成本，有利于對公務(wù)接待的監(jiān)督。

由此可見，公務(wù)零接待制度對治理接待腐敗具有快捷、明顯的作用。雖然當前接待腐敗現(xiàn)象已經(jīng)明顯收斂，但行政手段反腐的效果還需要建立制度才能持久。在接待腐敗已成久治難愈的頑癥并有死灰復燃可能性的條件下，動用公務(wù)零接待制度這劑猛藥是必然的選擇。

實行公務(wù)零接待制度的必要條件

公務(wù)零接待制度要能有效發(fā)揮作用，必須具備一個必要條件，就是全國各級各地所有黨政機關(guān)都統(tǒng)一實行公務(wù)零接待制度。

十多年來，我國已有少數(shù)農(nóng)村地區(qū)實行了村級公務(wù)零接待制度。2013年3月，蘭州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開始實行公務(wù)零接待制度。蘭州市的改革把公務(wù)零接待制度的實行機構(gòu)從非黨政機關(guān)的村委會上升到最底層的黨政機關(guān)，具有重大意義，但如果采取漸進的改革方式，從蘭州逐步推廣到全國，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步推廣到縣、市、省、中央，則是不可取的。

改革必須一步到位。如果制度不統(tǒng)一，只是在部分單位實行公務(wù)零接待制度，就會出現(xiàn)接待不對等的情況：這些單位的人員在外單位受到無償接待，卻無法在本單位用公款接待外單位人員，在講求禮尚往來的文化環(huán)境下，實行公務(wù)零接待制度的單位就會想方設(shè)法甚至弄虛作假搞公款接待，并且這種違規(guī)行為會得到其他單位以及上級的“理解”。這樣一來，公務(wù)零接待制度就難以為繼，改革就有夭折的危險。

公務(wù)零接待制度的建立必須進行頂層設(shè)計，由黨中央和國務(wù)院統(tǒng)一安排，規(guī)定全國各地、各級（從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政機關(guān)在同一時間開始全部實行公務(wù)零接待制度。

公務(wù)零接待制度執(zhí)行的難點和對策

全國各級各地所有黨政機關(guān)統(tǒng)一實行公務(wù)零接待制度雖然是可行的，但這不等于在實際執(zhí)行中沒有阻力，如果不認真對待，改革會有失敗的可能。公務(wù)零接待制度會損害作為“經(jīng)濟人”的官員的既得利益，因而會受到來自官員階層的阻力。在公務(wù)零接待制度推行之后，部分官員為了自身利益會想方設(shè)法違規(guī)接待，如超標準接待。這些弄虛作假的做法會有：一是把超標支出記在其他的支出項目上；二是把接待黨政機關(guān)人員記賬為接待非黨政機關(guān)人員；三是把支出費用轉(zhuǎn)嫁給下屬單位或有業(yè)務(wù)關(guān)系的單位。

如何避免弄虛作假的違規(guī)接待將是實行公務(wù)零接待制度的難點。對公務(wù)零接待制度實行后出現(xiàn)的違規(guī)接待，可以有以下對策：第一，各級黨委，特別是黨中央要真正高度重視解決違規(guī)接待問題，絕不可掉以輕心。接待腐敗不是小事，而是關(guān)系到共產(chǎn)黨是否得民心的政治問題，是關(guān)系到共產(chǎn)黨執(zhí)政地位能否穩(wěn)固的大事情，因此絕不能讓改革出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。共產(chǎn)黨組織的無私為民本質(zhì)與黨政官員個人的“經(jīng)濟人”特性是一對矛盾，解決矛盾的關(guān)鍵是黨中央的決心和行動：用強有力的制度來約束黨政官員的行為使之符合人民的利益。第二，制定詳細、具體、操作性強的公務(wù)接待制度，并向社會公開。第三，依靠群眾力量監(jiān)督公務(wù)接待。各級黨委和政府在下決心之后，要誠心誠意充分發(fā)動群眾來監(jiān)督，獎勵屬實的舉報，要支持鼓勵各種媒體和社會組織參與監(jiān)督。第四，一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)接待，必須依照法規(guī)嚴肅處理并公開處理結(jié)果，包庇者要承擔責任。

當然，在我國目前的環(huán)境下實行這些做法有一定難度，其效果未必很理想，違規(guī)接待難以絕跡。但是相比之下，公務(wù)零接待制度的實施成本較低，對治理接待腐敗的效果畢竟要比目前的公務(wù)接待制度好得多。

（作者系中共廣東省委黨校教授）endprint