機遇與挑戰(zhàn)： 新型城鎮(zhèn)化進程中的民生改善

李先廣

新中國成立60多年來，特別是改革開放30 多年來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展道路，改革開放以后進入快速發(fā)展的軌道。城鎮(zhèn)化的發(fā)展成為促進我國經(jīng)濟飛速增長、社會快速變革、民生加快改善的重要內(nèi)驅(qū)力和新的引擎。因此，研究我國城鎮(zhèn)化進程中的民生改善之路，對于促進我國民生的改善和發(fā)展具有重要的意義。

一、城鎮(zhèn)化是民生改善和發(fā)展的產(chǎn)物

城市是文明的載體，是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，是人類改善民生、發(fā)展民生到一定階段的聚居地。城市的產(chǎn)生和發(fā)展，標(biāo)志著人類社會文明的進步。

城鎮(zhèn)化是在社會生產(chǎn)力不斷提高、社會分工不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的。城鎮(zhèn)化是一個動態(tài)的、發(fā)展的概念，它是一個過程，一個不斷累積、沉淀的過程，是伴隨著人口的遷徙，與民生解決和改善息息相關(guān)，是人們?yōu)榱俗非竺裆慕鉀Q、改善和發(fā)展需要而逐漸形成的。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，本質(zhì)上是民生逐漸改善的過程。

二、我國城鎮(zhèn)化進程中民生的漸進改善

城鎮(zhèn)化過程是一個不可逆轉(zhuǎn)的社會變遷過程，也是民生改善和發(fā)展的重要過程。城鎮(zhèn)化帶來我國民生的巨大改變，有利于走新型工業(yè)化道路，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的和諧統(tǒng)一，促進人類的可持續(xù)發(fā)展；有利于帶動第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，擴大就業(yè)領(lǐng)域，提高人民生活水平，改善生活質(zhì)量，促進文教等資源共享；有利于提高人們的科學(xué)文化素質(zhì)，豐富精神文化生活，提高職業(yè)技能，促進就業(yè)；有利于發(fā)展低碳生活，改變?nèi)藗兊南M結(jié)構(gòu)和消費方式，樹立綠色文明的消費觀。

我國城鎮(zhèn)化率從1978 年的17.92%提高到2012年的52.57%，城鎮(zhèn)人口從1.72 億增加到7.0億，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達到世界平均水平。同時，我國的民生改善和發(fā)展也隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展進入一個新的時期。這一時期，我國在加快城鎮(zhèn)化的同時，采取了一系列改善民生、發(fā)展民生的舉措，取得了舉世矚目的成就。

城鎮(zhèn)化的快速推進帶來民生的明顯改善。目前，我國已全面普及九年制義務(wù)教育，惠及1.6 億學(xué)生；基本普及了高中階段的教育，中等職業(yè)教育免費政策范圍擴大到所有農(nóng)村學(xué)生；高等教育由精英教育轉(zhuǎn)變成大眾化教育，高等教育總規(guī)模躍居世界首位，建成了世界最大規(guī)模的中等現(xiàn)代化教育體系。教育均衡取得新進展，農(nóng)村和城市的貧困家庭孩子，從上幼兒園起就受到資助，上小學(xué)、初中學(xué)雜費全免，貧困寄宿生還可以享受生活補助，為農(nóng)村學(xué)生提供免費午餐等各種民生措施逐步推開。2012年教育支出占GDP 支出的比例首次達到4%，教育成為公共財政的第一大支出，從根本上消除了人民群眾“上學(xué)難”的狀況，真正實現(xiàn)了“學(xué)有所教”。

我國政府將充分就業(yè)作為最大的民生工程，通過各種措施，加大就業(yè)力度，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)。各地陸續(xù)出臺了最低工資標(biāo)準，建立正常的收入增長機制，深化收入分配制度改革，逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，增加低收入群體收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。

在“病有所醫(yī)”的民生工程建設(shè)方面，我國也破解了13 億人醫(yī)保的世界難題。新農(nóng)合制度的建立，解決了農(nóng)村看病難的問題；基本藥物制度的建立、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)，全民醫(yī)療保障制度初步建成，使得城鄉(xiāng)居民受益人數(shù)超過13.15 億，全國人口覆蓋率達到95%以上，保證個人有能力支付所需要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化水平明顯提高。

2012年，我國60 歲以上老年人口已經(jīng)達到1.85 億，2013年超過2 億，我國已經(jīng)進入老齡化時代。因此，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，是一個重要的民生問題。我國長期以來就有著尊老、孝老的優(yōu)良傳統(tǒng)，實行家庭養(yǎng)老保障和社會養(yǎng)老保障相結(jié)合，讓老年人老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為，形成了一個家庭、社會、國家相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系，織就了世界上最大的覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障網(wǎng)。

住房問題始終是民生的基礎(chǔ)，我國政府采取商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房等方式，啟動保障房建設(shè)，改善人民的居住條件。據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部2012 年發(fā)布的數(shù)字，我國人均住房面積城鎮(zhèn)達到32.7 平方米，農(nóng)村達到36.2 平方米，達到了中等發(fā)達國家的住房水平。

黨的十八大以來，黨中央堅持以民為本、以人為本的執(zhí)政理念，把民生工作作為社會建設(shè)的根本任務(wù)，高度重視、大力推進，改革發(fā)展成果正更多、更公平地惠及全體人民。新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體以新型城鎮(zhèn)化為抓手，走工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的路子。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中民生改善的機遇與挑戰(zhàn)

民生改善離不開經(jīng)濟發(fā)展，而迅速發(fā)展并且科學(xué)管理之下的新型城鎮(zhèn)化，將為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供新的動力和引擎。新型城鎮(zhèn)化并不是傳統(tǒng)意義上城鄉(xiāng)分離的城鎮(zhèn)化，而是“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”聯(lián)動的城鎮(zhèn)化，是信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動， 城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化，注重城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面實現(xiàn)一體化，城鄉(xiāng)要素實現(xiàn)平等交換和公共資源均衡配置，形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，新型城鎮(zhèn)化為改善民生提供了新的機遇。

（一）新型城鎮(zhèn)化為民生解決和改善提供新的機遇

1.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額投資，將進一步拉動經(jīng)濟增長，提供更多的就業(yè)機會。未來10年，我國城鎮(zhèn)化將新增3億城鎮(zhèn)人口，政府將通過擴大債券市場、發(fā)揮社會資本作用等措施，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，這一過程的資金投入將達40萬億元，這就意味著每年將在城鎮(zhèn)化上投資4萬億元。這將引發(fā)“城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)鏈”革命，培育出一大批中小企業(yè)，為大量的新城市居民帶來就業(yè)機會。更重要的是，將把我國市場的容量再實質(zhì)性地推上一個新臺階，為改善和發(fā)展我國的民生作出歷史性貢獻。毫無疑問，這不僅是我國民生改善和發(fā)展之福，同樣也是世界經(jīng)濟的福音，為世界經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展帶來新的機遇。endprint

2.新型城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)，為人們過上美好的生活創(chuàng)造了更好的條件。城市具有集聚、規(guī)模和輻射等功能效應(yīng)，新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，政府可以減少一些低效率、低水平的投入，集中有限的資金，為老百姓的基本民生提供更優(yōu)越的條件保障，使老百姓學(xué)有優(yōu)教、勞有所得、病有良醫(yī)、老有善養(yǎng)、住有宜居，消除后顧之憂，民生得到真正改善。

3.新型城鎮(zhèn)化有利于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)和消費向綠色、低碳、循環(huán)、節(jié)約的方向發(fā)展。我國雖然已成為全球制造業(yè)基地，但總體上還處于國際分工和產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，現(xiàn)代信息技術(shù)在企業(yè)的集成應(yīng)用水平不高，企業(yè)的創(chuàng)新能力不強，嚴重制約了我國國際競爭力的提升。深度融合了信息化和工業(yè)化的新型城鎮(zhèn)化，用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化武裝起來現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動了產(chǎn)業(yè)的升級換代，提高了自主創(chuàng)新能力，極大地優(yōu)化了資源配置，減少了資源消耗，提高了生產(chǎn)效率。

4.新型城鎮(zhèn)化將真正實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”，全面提升民生的幸福指數(shù)。新型城鎮(zhèn)化使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市實現(xiàn)市民化。政府通過科學(xué)的頂層制度設(shè)計，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使進城農(nóng)民在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等方面與城市居民享有同等的基本公共服務(wù)，納入城市就業(yè)服務(wù)體系，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠就業(yè)放心，居住安心，從精神上真正成為城市居民。

我國2012 年的城鎮(zhèn)化率如果按戶籍人口計算僅為35%左右， 明顯低于發(fā)達國家近80%的水平，也低于許多處于相同發(fā)展階段國家的水平。差距中蘊含潛力，在未來二三十年里，如果城鎮(zhèn)化率的提高保持目前水平，每年將有1000 多萬人口轉(zhuǎn)移到城市，新型城鎮(zhèn)化為我國民生的解決和改善帶來了難得的機遇，但同時也為民生的解決和改善帶來巨大的挑戰(zhàn)。

（二）新型城鎮(zhèn)化進程中民生解決和改善面臨的挑戰(zhàn)

1.民生基礎(chǔ)薄弱。人多地少是我國的基本國情，隨著城鎮(zhèn)化推進，我國平均每年減少耕地600多萬畝，日益逼近18億畝的耕地紅線。過去30多年的城鎮(zhèn)化進程是對土地相對粗放的利用。新型城鎮(zhèn)化容易導(dǎo)致耕地減少，引發(fā)糧食危機，民生的基礎(chǔ)容易發(fā)生動搖。耕地是民生的基礎(chǔ)，耕地面積關(guān)系我國的糧食供應(yīng)體系的安全運行，沒有充足的耕地，一切民生都無從談起。我國以世界上7%的耕地承擔(dān)著養(yǎng)活世界上22%的人口的重任，應(yīng)該說對世界民生事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻。但城鎮(zhèn)化對土地的需求，容易造成耕地持續(xù)減少，糧食危機的壓力增大，直接威脅到民生的基礎(chǔ)。

2.民生支撐資源緊張。人多水少，水資源時空分布不均，水土資源與生產(chǎn)力布局不匹配，這是中國的基本水情。近年來，由于長期粗放的增長方式，正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快階段的中國，在經(jīng)濟高速增長的同時，也付出了巨大的資源和環(huán)境代價，水資源與水環(huán)境保護面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市規(guī)模擴大，進一步加劇資源緊張，環(huán)境惡化，削減了民生的支撐條件。由于城市規(guī)模的擴大，使得城市用水緊張，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國600多座城市中400多座缺水，地下水位下降，停水、限水的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)；城市空氣污染，沙塵天氣頻繁，PM2.5值不斷升高；城市建筑日益侵占老百姓的活動空間，綠地縮減，森林減少；垃圾日益增多，城市邊緣被垃圾包圍。

3.民生質(zhì)量提升空間縮小。隨著新型城鎮(zhèn)化的進一步推進，城市規(guī)模逐漸擴大、人口逐漸增加，往往會導(dǎo)致衣食住行等基本生活品價格上漲、質(zhì)量下降，供應(yīng)困難、房價飆升等問題出現(xiàn)，特別是城市交通擁堵現(xiàn)象加劇，食品安全受到威脅，教育醫(yī)療、生老病死等基本民生活動還不盡如人意。

4.民生權(quán)利的全面落實還有很長的路要走。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民被城鎮(zhèn)化的浪潮裹挾著進了城，遠離了鄉(xiāng)土文化，然而要真正成為市民還面臨著不少困難。他們雖然住進了城市中的高樓，享受到了城市方便的生活設(shè)施，但是他們沒有融入城市的生活圈子，情感上無所歸依，成為“被城鎮(zhèn)化”的一群人。

總之，新型城鎮(zhèn)化進程中面臨的民生改善方面的挑戰(zhàn)，須各方高度重視，群策群力，科學(xué)應(yīng)對解決。通過持續(xù)不斷改善民生，有效調(diào)動人們發(fā)展生產(chǎn)的積極性，催生新的經(jīng)濟增長點，為經(jīng)濟發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化健康推進提供強大內(nèi)生動力。

【本文系河南省2013年政府決策研究招標(biāo)課題“城鎮(zhèn)化與改善民生關(guān)系研究”（2013B204）的階段性成果】

（作者單位：華北水利水電大學(xué)法學(xué)院）endprint