我國特色對(duì)口支援模式回顧與評(píng)述

楊蘇琳

摘 要：我國特色對(duì)口支援已運(yùn)行近三十年，在其實(shí)踐發(fā)展的過程中，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)各地區(qū)間的交流與合作、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)與合作等起到了積極作用，同時(shí)也暴露出自身所存在的問題。在立足文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國特色對(duì)口支援的概念、研究現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理和分析，提出了目前研究存在的問題，以及研究趨勢(shì)展望。

關(guān)鍵詞：對(duì)口支援；研究現(xiàn)狀；橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）21-0026-02

我國的對(duì)口支援是在我國特殊的政治環(huán)境中產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善的一項(xiàng)政策模式，在我國特殊的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中，其對(duì)我國的發(fā)展產(chǎn)生了良好的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)等，但是在其運(yùn)行發(fā)展的三十多年間沒有一個(gè)規(guī)范化、法制化的制度，缺乏理論支撐，在其實(shí)施過程中出現(xiàn)了一定的問題。同時(shí)，針對(duì)對(duì)口支援是否具有橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)、如果其具有橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)該如何將其法制化和規(guī)范化等等問題也頗有爭議。

一、對(duì)口支援概念的界定

對(duì)于對(duì)口支援，國內(nèi)學(xué)者從對(duì)口支援的形式給出了不同的定義，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶。伍文中（2012）和李君（2013）都將其定義為：“中國特色的對(duì)口支援其實(shí)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)上級(jí)指定的欠發(fā)達(dá)地區(qū)或民族地區(qū)給予人、財(cái)、物方面的幫助和支持，是一種基于財(cái)政平衡視角下的政府行為”[1]；王瑋（2010）將其定義為：“所謂‘對(duì)口支援指的是在上級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織和安排經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和各政府部門對(duì)指定的欠發(fā)達(dá)地區(qū)或民族地區(qū)給予人、財(cái)、物方面的幫助和支持”[2]；趙明剛（2011）將其定義為：“所謂‘對(duì)口支援，即結(jié)對(duì)支援，它是社會(huì)主義制度優(yōu)越性和大協(xié)作精神的體現(xiàn)，是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展合作與交流的有效形式。通常泛指國家在制定宏觀政策時(shí)為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域或行業(yè)之間結(jié)對(duì)形成支援關(guān)系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢(shì)得到有效發(fā)揮。在對(duì)口支援中，提倡優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”[3]；鄭剛（2012）將其定義為：“對(duì)口支援是指由政府啟動(dòng)，在區(qū)域、行業(yè)乃至部門間建立起長期的、穩(wěn)定的、相互協(xié)作的幫扶關(guān)系，利用支援方的物質(zhì)財(cái)富和智力資源，促進(jìn)受援方得到發(fā)展的一項(xiàng)援助制度。它是我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性和大協(xié)作精神的具體體現(xiàn)”[4]。

綜上所述，可以看出我國特色對(duì)口支援的主體是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)或者區(qū)域，客體是經(jīng)上級(jí)指定的欠發(fā)達(dá)的地區(qū)或民族地區(qū)，以及某一行業(yè)或部門，目的是給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)或民族地區(qū)人、財(cái)、物方面的幫助和支持，使受援方得到發(fā)展，雙方優(yōu)勢(shì)得到有效發(fā)揮。

二、我國特色對(duì)口支援的研究現(xiàn)狀

（一）對(duì)口支援的特點(diǎn)

從我國特色對(duì)口支援的形式和實(shí)踐發(fā)展來看，可以從范圍與領(lǐng)域、內(nèi)容、戰(zhàn)略功能三個(gè)方面來分析對(duì)口支援的特點(diǎn)。伍文中（2012）、李君（2013）等學(xué)者分析了這三個(gè)方面，首先，在范圍與領(lǐng)域方面不斷擴(kuò)大和深化，由“結(jié)對(duì)子”到“舉國行動(dòng)”；其次，在內(nèi)容方面，日漸豐富，由初期的物資“硬件”擴(kuò)展到人才、技術(shù)等“軟件”支援；第三，在戰(zhàn)略功能方面，漸趨成熟，從“輸血型”向“造血型”戰(zhàn)略功能轉(zhuǎn)變[1]。

徐陽光（2011）則從對(duì)口支援的本質(zhì)、內(nèi)容范疇、機(jī)制特征三個(gè)方面來分析對(duì)口支援的特點(diǎn)。首先，本質(zhì)上具有橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。目前我國還沒有一個(gè)規(guī)范化、公式化、法制化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對(duì)口支援”早已存在，從本質(zhì)上來說，對(duì)口支援就是橫向轉(zhuǎn)移支付的表現(xiàn)，屬于政策層面的操作。徐陽光（2011）將其界定為“橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形”，如能進(jìn)一步從制度上實(shí)現(xiàn)法制化，將可由此構(gòu)建起中國的橫向轉(zhuǎn)移支付法律制度。其次，內(nèi)容上超出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范疇。從對(duì)口支援的實(shí)踐發(fā)展來看，其支援的內(nèi)容從最初的物資、資金支援發(fā)展到了人才、技術(shù)、項(xiàng)目合作等方面，突出了“造血”的理念，從此意義上來講，我國特色對(duì)口資源機(jī)制的內(nèi)容已經(jīng)超出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范疇。第三，機(jī)制具有明顯的政策主導(dǎo)型特征。由于相關(guān)法律的缺失，對(duì)口支援機(jī)制主要是作為一種政策措施來落實(shí)的，因此，具有明顯的政策性特征。可以說，整個(gè)對(duì)口支援都是倚仗中央政府的權(quán)威和政策精神來執(zhí)行的[5]。

（二）對(duì)口支援存在的問題

我國對(duì)口支援運(yùn)行三十多年來，其范圍和領(lǐng)域得到了擴(kuò)展，從最初的物資支援、資金支援的硬件支援，到后來的人才支援、技術(shù)支援、項(xiàng)目支援等方面的軟件支援，涉及受援地的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)各地區(qū)間的交流與合作、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)與合作等方面起到了積極的促進(jìn)作用。但對(duì)口支援始終作為一項(xiàng)非法制化、非制度化的以政府政策形式而存在，在深入發(fā)展中無疑暴露出自身存在的問題。筆者主要從對(duì)口支援的進(jìn)出機(jī)制、實(shí)施機(jī)制、評(píng)估機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行了綜合概括。

1.缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)出機(jī)制，對(duì)口支援的地區(qū)和范圍選擇存在不確定性。多年以來，對(duì)口支援具有顯著的計(jì)劃性色彩、政治式動(dòng)員、政治任務(wù)性質(zhì)，以及應(yīng)急性和臨時(shí)性的特點(diǎn)，同時(shí)對(duì)口支援法律制度的不健全，到目前對(duì)于“什么情況下啟動(dòng)對(duì)口支援；什么時(shí)候退出對(duì)口支援；災(zāi)難和損失達(dá)到何種程度時(shí)啟動(dòng)對(duì)口支援；支援方的選擇是中央單方面決定還是地方政府主動(dòng)請(qǐng)纓，還是商定或者法定”等等問題，缺乏法律層面的規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)口支援的進(jìn)出機(jī)制存在隨意性和不確定性。

2.實(shí)施機(jī)制過分依賴于中央的權(quán)威。由于對(duì)口支援機(jī)制在法律制度上的缺失，加之一直以來是作為政府的政策性文件形式而存在，導(dǎo)致其實(shí)施和貫徹主要是依賴于中央政府的權(quán)威。法律制度的缺失導(dǎo)致相應(yīng)法律責(zé)任的缺失，各地方政府在對(duì)口支援實(shí)施過程中的積極性和主動(dòng)性也就大打折扣，這種情況下中央政府的權(quán)威就顯得特別重要。

3.缺乏有效的評(píng)估機(jī)制，可能導(dǎo)致政府間的不當(dāng)競爭。由于對(duì)口支援自身具有的政治任務(wù)性質(zhì)，更多是摻入了感情因素，而缺乏有效的評(píng)估機(jī)制。在當(dāng)前的政治體制下，政治任務(wù)的評(píng)估往往缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也因?yàn)檎稳蝿?wù)的保密性而沒有公開評(píng)估的要求[6]。因此可能導(dǎo)致各地方政府的“政績工程”現(xiàn)象、政府間的財(cái)政競爭、對(duì)口支援過程中的速度和水平比拼現(xiàn)象等。

（三）從對(duì)口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，針對(duì)對(duì)口支援自身在運(yùn)行過程中所暴露出的問題，對(duì)其進(jìn)行完善是勢(shì)在必行的。實(shí)行分稅制改革以來，學(xué)者們紛紛建議在我國建立以縱向和橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。結(jié)合目前我國的財(cái)政均衡體制來看，我國尚沒有規(guī)范意義上的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，而具有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付特征的對(duì)口支援在我國已實(shí)行了近三十年，因此有學(xué)者以對(duì)口支援的實(shí)踐和發(fā)展來論證我國引入橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的必要性和可行性，同時(shí)，也有學(xué)者從我國不具備建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度條件的角度來論證以已經(jīng)實(shí)行多年的對(duì)口支援為基礎(chǔ)來建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革是行不通的。

一種觀點(diǎn)是在分析了對(duì)口支援的實(shí)踐與發(fā)展、帶來的歷史功績、國家財(cái)政均衡體系建設(shè)等方面來論述了對(duì)口支援向橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的必要性和可行性。首先，必要性。伍文中、張楊、劉曉萍（2014）在分析了我國財(cái)政均衡體系建設(shè)需要、我國特色對(duì)口支援推動(dòng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)等歷史功績的基礎(chǔ)上，提出“我國的對(duì)口支援改革應(yīng)該跳出對(duì)口支援的歷史功績，立足未來，對(duì)其進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)該基于國家財(cái)政均衡體系建設(shè)的需要，對(duì)其進(jìn)行歸并、劃轉(zhuǎn)、重塑，將其具有均等化功能的部分內(nèi)容歸并到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付歸屬于國家財(cái)政均衡體系，使其日益規(guī)范化、法制化”[6]；其次，可行性。伍文中、張楊、劉曉萍（2014）從歷史經(jīng)驗(yàn)、民族感情、財(cái)政技術(shù)三個(gè)方面分析了對(duì)口支援向橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的可行性。對(duì)口支援運(yùn)行近三十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地地區(qū)之間、西部與東部地區(qū)之間的感情，加之我國財(cái)政管理的信息化建設(shè)和精細(xì)化管理提供了技術(shù)支撐。進(jìn)而，學(xué)者徐陽光（2011）和李君（2013）都建議“改革對(duì)口支援機(jī)制，將其作為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在法治軌道上完善中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系，推動(dòng)區(qū)域協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵7]

另一種觀點(diǎn)是在分析了我國不具備建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度條件的基礎(chǔ)上，提出以已經(jīng)實(shí)行多年的對(duì)口支援為基礎(chǔ)建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革是行不通的。王瑋（2010）提出“對(duì)口支援機(jī)制的改革方向是將其定位為臨時(shí)性的應(yīng)急措施，僅在發(fā)生特大自然災(zāi)害或突發(fā)事件時(shí)才啟用它，而不宜繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模和實(shí)施范圍，更不應(yīng)將其常態(tài)化?，F(xiàn)行對(duì)口支援中對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)的援助、對(duì)口扶貧協(xié)作、支援‘三峽工程等重大建設(shè)項(xiàng)目以及教育部組織實(shí)施‘對(duì)口支援西部地區(qū)學(xué)校計(jì)劃等都應(yīng)當(dāng)納入政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，統(tǒng)一由財(cái)政部門按照規(guī)范化、科學(xué)化和民主化等要求用于地區(qū)財(cái)政平衡和公共服務(wù)均等化。在納入統(tǒng)一的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系之后，對(duì)口支援原先存在的‘欠規(guī)范、‘橫向財(cái)政平衡效應(yīng)不明顯和‘多頭管理等問題將逐步得到解決?！盵2]

三、研究趨勢(shì)展望

（一）研究存在的問題

基于對(duì)對(duì)口支援文獻(xiàn)資料的評(píng)述與回顧，我們能夠清晰地看出對(duì)其研究還存在的問題：對(duì)于對(duì)口支援的學(xué)術(shù)研究目前僅限于國內(nèi)學(xué)者的研究，在國外的研究中暫時(shí)找不到與對(duì)口支援對(duì)應(yīng)的相關(guān)研究。在國內(nèi)的研究當(dāng)中，專門針對(duì)對(duì)口支援政策方面的研究并不多，專門的著述也比較少，而紀(jì)實(shí)性的文章相對(duì)較多，主要是從特定地區(qū)的對(duì)口支援在經(jīng)濟(jì)效益角度所取得的成效進(jìn)行研究，大多是定量分析，且大多是以論文的形式呈現(xiàn)，缺乏全面的、系統(tǒng)的理論性分析和總結(jié)。另一方面，理論研究領(lǐng)域過于狹隘，大多是僅從某一方面或者某一特定的領(lǐng)域進(jìn)行研究，缺乏系統(tǒng)性的分析研究。比如：李盛全（1998）針對(duì)三峽工程庫區(qū)移民對(duì)口支援的研究等等。

（二）研究趨勢(shì)的展望

綜合上述，筆者認(rèn)為對(duì)于我國特色對(duì)口支援的研究趨勢(shì)展望可以從兩個(gè)方面概括：一方面，針對(duì)目前對(duì)口支援研究存在的問題，應(yīng)該從理論性、系統(tǒng)性的角度加強(qiáng)研究；另一方面，結(jié)合我國財(cái)政均衡體制建設(shè)的需要和對(duì)口支援的實(shí)踐，研究如何構(gòu)建我國財(cái)政均衡體制、對(duì)口支援納入我國財(cái)政均衡體制的實(shí)現(xiàn)路徑以及其是整體推進(jìn)還是專項(xiàng)突破的問題等[6]。

參考文獻(xiàn)：

[1]伍文中.從對(duì)口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：文獻(xiàn)綜述及未來研究趨勢(shì)[J].財(cái)經(jīng)論叢，2012（1）：34-39.

[2]王瑋.中國能引入橫向財(cái)政平衡機(jī)制嗎？——兼論“對(duì)口支援”的改革[J].財(cái)貿(mào)研究，2010（2）：63-69.

[3]趙明剛.中國特色對(duì)口支援模式研究[J].社會(huì)主義研究，2011（2）：56-61.

[4]鄭剛.建立教育對(duì)口支援長效機(jī)制的政策分析[J].中國教育學(xué)刊，2012（7）：17-20.

[5]徐陽光.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法與政府間財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（5）.

[6]伍文中，張楊，劉曉萍.從對(duì)口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：基于國家財(cái)政均衡體系的思考[J].財(cái)經(jīng)論叢，2014（1）：36-41.

[7]李君.從中國式對(duì)口支援看橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[J].青年科學(xué)，2013（4）：108-109.