協(xié)商民主視角下動(dòng)物疫情公共危機(jī)治理探討

高益云　賀林波

摘 要：從2002年SARS疫情發(fā)生到去年的“黃浦江死豬漂浮事件”，動(dòng)物疫情公共危機(jī)頻繁發(fā)生，從發(fā)生以來就備受社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，雖然全國上下已建立了應(yīng)對動(dòng)物疫情公共危機(jī)的體系，但還是存在很多的不完善。試著從協(xié)商民主的角度來探討動(dòng)物疫情公共危機(jī)的治理路徑，闡述了協(xié)商民主理論原理，概括了協(xié)商民主在動(dòng)物疫情公共危機(jī)治理中可能的實(shí)現(xiàn)方式。在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)了階段、程序、主持人和方法四位一體的動(dòng)物疫情公共危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：動(dòng)物疫情；公共危機(jī)；協(xié)商民主；治理路徑

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0019-03

十八屆三中全會(huì)指出，協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?？梢?，協(xié)商民主的處理方式已越來越受到國家社會(huì)的關(guān)注。雖然在我國，協(xié)商民主的方式起步較晚，到目前的應(yīng)用的案例也不是很多，但它確以成為一股不可抵擋的潮流。那么協(xié)商民主的方式是否能夠運(yùn)用到動(dòng)物疫情公共危機(jī)的處理當(dāng)中了？這是一個(gè)非常值得探討的問題。本文通過考察協(xié)商民主在動(dòng)物疫情公共危機(jī)中的實(shí)現(xiàn)形式、治理機(jī)制等問題對此進(jìn)行回應(yīng)。

一、協(xié)商民主理論

當(dāng)代西方多元主義文化和普遍沖突的現(xiàn)實(shí)促進(jìn)了協(xié)商民主理論的興起。1980年，約瑟夫·畢塞特教授在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中首次提出“協(xié)商民主”一詞。但是，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩才真正賦予了協(xié)商民主的動(dòng)力。協(xié)商民主理論的雛形是由美國哲學(xué)家羅爾斯提出的。在其名著《正義論》中，羅爾斯提出，為了就社會(huì)資源分配的正義原則達(dá)成一致意見，要設(shè)立“無知之幕”，屏蔽參與者的個(gè)人偏見，保留其理性慎思的能力，通過“反思的平衡”來推出一致認(rèn)同的正義原則[1]。也就是說，在消除了個(gè)人偏見的基礎(chǔ)上，人類經(jīng)過理性慎思能夠形成對正義原則的共識。哈貝馬斯認(rèn)為，在實(shí)際的決策過程中，個(gè)人偏見的形成與社會(huì)結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系，真實(shí)的社會(huì)中并不存在純粹理性慎思的條件，但是通過設(shè)置一些“商談”的限制性條件和程序，可以促進(jìn)擁有個(gè)人偏見的社會(huì)主體增進(jìn)相互的認(rèn)識或了解，最大限度的達(dá)成共識[2]。當(dāng)這種民主模式傳入中國的時(shí)候，就立馬引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

近年來，協(xié)商民主逐漸擺脫了理論上的爭議，向著科學(xué)化、技術(shù)化的方向發(fā)展，在政治實(shí)驗(yàn)中證明或證偽協(xié)商民主解決社會(huì)沖突的作用成為最新的發(fā)展趨勢。澳大利亞的John Dryzek教授通過政治實(shí)驗(yàn)指出，在公共治理領(lǐng)域，協(xié)商民主是解決社會(huì)沖突的有效方式。斯坦福大學(xué)的James Fishkin教授通過政治實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主在促進(jìn)對話和增進(jìn)共識，以及對社會(huì)沖突的控制和解決存在著積極的作用。國內(nèi)也進(jìn)行過一些著名的協(xié)商民主政治實(shí)驗(yàn)，比如浙江溫嶺的協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)、廣東外嫁女協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)等[3]。但是其有效性還有待觀察。有學(xué)者覺得，國內(nèi)協(xié)商民主政治實(shí)驗(yàn)效果存疑的主要原因可能是，協(xié)商民主的技術(shù)、方法和程序還有待完善[4]。

二、協(xié)商民主在動(dòng)物疫情公共危機(jī)治理中的實(shí)現(xiàn)形式

協(xié)商民主以“對話為中心”的特征似乎與疫情公共危機(jī)治理“應(yīng)急性”的要求相背。協(xié)商民主的內(nèi)核是相關(guān)利益主體“平等理性的商討”，在協(xié)商的基礎(chǔ)上做出決策，采取行動(dòng)。動(dòng)物疫情公共危機(jī)的核心是采取緊急決策和行動(dòng)，防止疫情危機(jī)的社會(huì)危害進(jìn)一步擴(kuò)大。前者要求充分協(xié)商，對時(shí)間和結(jié)果沒有緊迫的要求，后者要求采取緊急措施或行動(dòng)，對時(shí)間和結(jié)果都有相當(dāng)緊迫的要求。這是否就意味著疫情公共危機(jī)治理中沒有協(xié)商協(xié)商民主存在的余地呢？我們認(rèn)為，這種抽象的判斷并不能否認(rèn)疫情公共危機(jī)治理協(xié)商民主無法共存，實(shí)際上協(xié)商民主完全可以以不同的形式存在于疫情公共危機(jī)治理中，并且能夠起到加強(qiáng)疫情公共危機(jī)治理能力的作用。

根據(jù)動(dòng)物疫情公共危機(jī)發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，協(xié)商民主在疫情危機(jī)治理中表現(xiàn)為事前協(xié)商、事中協(xié)商和事后協(xié)商等基本形式。公共危機(jī)演化機(jī)理的研究，目前已形成階段型、擴(kuò)散型、因果型、情景型等幾種典型類型。其中階段型研究最具典型，國外學(xué)者提出的三階段理論，即危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后三階段模型最具代表性，也獲得了廣泛地認(rèn)同。根據(jù)公共危機(jī)演化的三階段模型，疫情危機(jī)治理也相應(yīng)地區(qū)分為危機(jī)前治理、危機(jī)中治理和危機(jī)后治理，每個(gè)階段的治理目標(biāo)有顯著差異。危機(jī)前治理以預(yù)防和控制為主，危機(jī)中治理以應(yīng)急處置為主，而危機(jī)后治理以善后恢復(fù)為主。疫情危機(jī)發(fā)生前，危機(jī)一般處于醞釀階段，形成危機(jī)的要素在逐漸聚集，但由于沒有出現(xiàn)明顯的危害征兆，政府采取的預(yù)防和控制措施往往難以獲得民眾的理解和支持，增加疫情危機(jī)前治理的阻力；疫情危機(jī)發(fā)生后，危機(jī)所帶來的社會(huì)危害己經(jīng)顯現(xiàn)，民眾容易形成恐慌心理、羊群心理等非理性心態(tài)，對政府采取的應(yīng)急處置措施不信任，甚至實(shí)施與政府處置措施對立的行為，影響政府應(yīng)對疫情危機(jī)的能力，甚至可能造成次生或衍生危害；疫情危機(jī)結(jié)束后，在疫情危機(jī)中受到損害的人（包括心理、人身和財(cái)產(chǎn)上的損害），可能會(huì)產(chǎn)生受到不公正對待的心理，積累對政府或社會(huì)的不滿情緒，以弱者姿態(tài)挑戰(zhàn)政府的善后處理還可能會(huì)引起社會(huì)的廣泛贊同，甚至?xí)纱水a(chǎn)生次生或衍生突發(fā)事件。很明顯，危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后的利益相關(guān)主體及心理狀態(tài)是非常不同的，疫情危機(jī)治理面臨的場景也存在較大的差別，只有危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后分別采取事前、事中和事后的協(xié)商民主形式才能有效提高疫情危機(jī)治理能力。

三、動(dòng)物疫情公共危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制的建構(gòu)

協(xié)商民主在疫情危機(jī)治理中有顯著作用，在疫情危機(jī)治理的不同階段，協(xié)商民主有不同的實(shí)現(xiàn)形式。然而，要保證不同形式的協(xié)商民主能夠在疫情危機(jī)治理中充分發(fā)揮作用，必須建立一套體系完整、符合理性商談要求的協(xié)商民主機(jī)制，構(gòu)建協(xié)商民主階段、程序、主持人、參與人和方法等具體制度，為疫情危機(jī)中的協(xié)商民主治理保駕護(hù)航。

首先，要明確疫情危機(jī)協(xié)商民主治理的不同階段，確定不同階段的主要任務(wù)。協(xié)商民主治理是一種以“對話”為中心，以“理性商談”為方法，以“共識”為目標(biāo)的治理模式。然而，在對話的過程中，對立各方容易被無關(guān)話語或行動(dòng)激發(fā)對立情緒，導(dǎo)致非理性的言語或行動(dòng)，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)沖突或矛盾。因此，必須明確的是，疫情危機(jī)協(xié)商民主治理并非是一種非常簡單的治理方式，而是必須綜合運(yùn)用政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和法學(xué)等學(xué)科知識的專業(yè)化、科學(xué)化和技術(shù)化的具有綜合性的治理方式。為此，我們首先必須將疫情危機(jī)中協(xié)商民主治理區(qū)分為不同的階段，明確不同階段的主要任務(wù)。根據(jù)協(xié)商民主治理的基本原理，協(xié)商民主治理應(yīng)當(dāng)區(qū)分為準(zhǔn)備、商談和結(jié)論等三個(gè)基本階段[5]。在準(zhǔn)備階段，要根據(jù)疫情危機(jī)治理的不同階段及相應(yīng)的特征和要求，明確疫情危機(jī)協(xié)商民主治理的商談主題、程序、主持人、參與人和方法；在商談階段，要做好協(xié)商民主治理的商談保障工作，保證主持人的中立性，根據(jù)疫情危機(jī)治理的實(shí)際情形決定參與人的參與方式，保證商談程序的正義性；在結(jié)論階段，要保證中立主持人有足夠的能力闡述對立各方的事實(shí)與理由，要采取適當(dāng)?shù)姆椒ù龠M(jìn)對立各方共識的達(dá)成等。區(qū)分疫情危機(jī)協(xié)商民主治理的不同階段，是疫情危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制建構(gòu)的前提。

其次，要建立具有正義性的疫情危機(jī)協(xié)商民主治理程序制度。在疫情危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制中，最重要的是需要建立具有正義性的協(xié)商民主治理程序制度。一般而言，協(xié)商民主治理程序制度應(yīng)當(dāng)符合“自然正義”原則的要求[6]?！白匀徽x”原則是一項(xiàng)古老的程序正義原則，有兩個(gè)基本要求，一是“任何人不能成為自己的法官”，要求協(xié)商主持人保持與協(xié)商參與人之間沒有利害關(guān)系，否則就無法獲得協(xié)商參與人的充分信任；二是“充分聽取各方的意見”，要求保障協(xié)商參與人充分發(fā)表自己意見的權(quán)利，不得采取不正當(dāng)?shù)姆绞礁深A(yù)協(xié)商參與人表達(dá)意見。除此之外，協(xié)商民主治理還應(yīng)滿足“實(shí)質(zhì)正義”原則的要求?！皩?shí)質(zhì)正義”原則比較復(fù)雜且充滿爭議，但是還是存在基本共識的，一是合法性要求。協(xié)商民主治理商談的主題、商談過程和商談結(jié)論不能違反法律的禁止性規(guī)定；二是自愿性要求。協(xié)商民主治理的核心在于“理性商談”，決定是否商談也是理性的表現(xiàn)之一。因此，在協(xié)商民主治理程序建構(gòu)過程中，不能采用司法程序的方式，必須保障協(xié)商參與人的自愿性，包括參與自愿和對協(xié)商結(jié)論認(rèn)同的自愿等；三是保障性要求。協(xié)商民主治理過程中，多數(shù)人一致同意的意見容易對少數(shù)不同意見者形成壓力，很可能多數(shù)意見以犧牲少數(shù)意見者的合法利益為代價(jià)。為了避免這種侵犯協(xié)商參與人權(quán)利情形的出現(xiàn)，協(xié)商民主治理程序必須建立協(xié)商結(jié)論排除制度，將損害少數(shù)人利益來滿足多數(shù)人利益的協(xié)商結(jié)論排除在可接受的范圍之外。

第三，要建立具有中立性的疫情危機(jī)協(xié)商民主治理主持人制度。在疫情危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制中，具有中立性的主持人制度是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在中國傳統(tǒng)的協(xié)商方式中，主持人一般由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任，這實(shí)際上并不是一種非常良好的制度設(shè)計(jì)。如果要解決的問題本身就是政府與民眾之間的矛盾，那么由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主持人無疑違反了“任何人不能成為自己的法官”的程序正義原則，使協(xié)商民主治理的公正性受到質(zhì)疑，民眾也會(huì)擔(dān)心受到行政領(lǐng)導(dǎo)的批評或處罰而不敢理性參與商談。因此，在建立中立性的疫情危機(jī)協(xié)商民主主持人制度，先要建立主持人選拔制度，根據(jù)疫情危機(jī)的類型與特征，選拔與所爭議問題無關(guān)的人作為主持人；疫情危機(jī)協(xié)商民主治理中對主持人的要求非常高，不僅要有高超的協(xié)商技巧和豐富的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，擅于處理協(xié)商過程中的突發(fā)狀況，擅長概括歸納和引導(dǎo)協(xié)商參與人理性表達(dá)，而且要有良好的責(zé)任心和社會(huì)公信力。因此，要建立協(xié)商主持人的發(fā)現(xiàn)、培訓(xùn)和選擇制度，建立協(xié)商主持人專家?guī)?，對協(xié)商主持人進(jìn)行協(xié)商技巧和責(zé)任方面的專項(xiàng)培訓(xùn)，采用政府推薦、協(xié)商參與人共同選擇協(xié)商主持人的方法等。

第四，要建立具有代表性的疫情危機(jī)協(xié)商民主治理參與人制度。在疫情危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制中，具有代表性的協(xié)商民主治理參與人制度是重要環(huán)節(jié)。從理論上而言，每一個(gè)受到疫情危機(jī)治理影響的人都應(yīng)當(dāng)參與到協(xié)商過程中來，然而在實(shí)際情形中，存在著參與人規(guī)模過大、不愿意參與協(xié)商和參與人表達(dá)有缺陷等問題，為了達(dá)到合理確定協(xié)商參與規(guī)模，同時(shí)使協(xié)商參與人具有代表性和良好的參與素質(zhì)，可以根據(jù)疫情危機(jī)治理的實(shí)際需要，分別采用隨機(jī)抽樣、自愿參與和主辦方指定等多種確定協(xié)商參與人的方法。隨機(jī)抽樣確定協(xié)商參與人的方法一般適用于協(xié)商參與人規(guī)模較大而影響理性商談進(jìn)行的情形。一般情形下，可以先將所有可能的協(xié)商參與人輸入計(jì)算機(jī)，建立協(xié)商參與人數(shù)據(jù)庫，然后利用計(jì)算機(jī)程序隨機(jī)抽樣，再征詢被抽到的協(xié)商參與人是否有意愿參與協(xié)商，與愿意參與協(xié)商的參與人進(jìn)行訪談確定其是否具有相應(yīng)的表達(dá)能力，淘汰表達(dá)有缺陷的協(xié)商參與人，對缺額的協(xié)商參與人再一次進(jìn)行隨機(jī)抽樣，只到確定適度規(guī)模且有表達(dá)能力的協(xié)商參與人為止；自愿參與確定協(xié)商參與人的方法一般適用于協(xié)商參與人規(guī)模較少的情形。一般情形下可以由主辦方向所有協(xié)商參與人征詢參與意見，在其愿意參與協(xié)商的前提下確定協(xié)商參與人；主辦方指定的方式是指由主辦方直接指定某些人作為協(xié)商參與人的確定協(xié)商參與人的方法。主辦方指定使得協(xié)商參與人的確定體現(xiàn)了主辦方的意志，其公正性會(huì)受到質(zhì)疑，一般只能適用于突發(fā)事件治理的特殊情形中，疫情危機(jī)就屬于其中的一種，在情況緊急下必須馬上確定協(xié)商參與人，否則就不可能采取有針對性的應(yīng)急處置措施等。

第五，要明確具有科學(xué)性的疫情危機(jī)協(xié)商民主治理方法。在疫情危機(jī)協(xié)商民主治理機(jī)制中，協(xié)商方法的選擇對疫情危機(jī)協(xié)商民主治理的效果有重要影響。一般而言，最主要的協(xié)商方法有口頭協(xié)商和書面協(xié)商等兩種方法?？陬^協(xié)商是指在協(xié)商主持人的引導(dǎo)下，由協(xié)商參與人表達(dá)自己的訴求及理由，由對立的協(xié)商參與人進(jìn)行反駁和舉證?？陬^協(xié)商需要協(xié)商參與人之間面對面交流，容易滋生對立情緒，需要協(xié)商主持人有高超的控制商談的技巧和經(jīng)驗(yàn)；書面協(xié)商是指由協(xié)商參與人提出書面訴求，由對立協(xié)商參與人以書面方式回應(yīng)進(jìn)行協(xié)商的方法。書面協(xié)商具有協(xié)商方式靈活，不受時(shí)間地點(diǎn)限制的優(yōu)勢，但是對書面表達(dá)能力要求較高，只適合于文化層次較高的協(xié)商參與人。

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