農(nóng)地流轉(zhuǎn)的困境與出路

溫世揚(yáng)

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然面臨困境，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍面臨農(nóng)地保障、耕地保護(hù)和糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面的觀念羈絆，農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造存在缺陷，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則缺失。

應(yīng)該回歸農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)的私權(quán)本質(zhì)，確立其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，改變用立法規(guī)定的方式來(lái)替農(nóng)民規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的思維模式，承認(rèn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性與判斷選擇能力，承認(rèn)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地資源配置的作用，更多地通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)整。

2002年《農(nóng)村土地承包法》第一次在立法層面上使用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”一詞，用以涵攝農(nóng)地利用與變動(dòng)的各種具體形式。十多年過(guò)去了，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然存在種種觀念上的羈絆和制度上的困境，難以順暢運(yùn)行。

中共十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

面對(duì)全面深化改革的契機(jī)，我們應(yīng)當(dāng)深度剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然面臨的困境，解放思想，更新觀念，完善規(guī)則，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加多樣化、順暢化，探尋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化之出路。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍面臨觀念羈絆

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，存在農(nóng)地保障論、耕地保護(hù)和糧食安全論、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定論等觀念羈絆。其實(shí)，這些觀念值得反思與檢討。

就“農(nóng)地保障論”而言，一方面，農(nóng)民的社會(huì)保障制度的建立和完善本屬?lài)?guó)家責(zé)任，沒(méi)有理由將國(guó)家責(zé)任個(gè)人化；另一方面，社會(huì)保障在當(dāng)下已是農(nóng)地“不能承受之重”，農(nóng)村大部分家庭都是靠自己的勞動(dòng)力生存（如外出務(wù)工），而不能完全依賴(lài)于土地。

就“耕地保護(hù)和糧食安全論”而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人不得改變土地的用途是法定義務(wù)，因此不可能引起大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開(kāi)發(fā)用地的情形；真正需要擔(dān)心的是農(nóng)地被政府隨意征收轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或商業(yè)用地，從而導(dǎo)致耕地減少，而這種公權(quán)力的“私心萌動(dòng)”并非限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)所能解決。

就“農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定論”而言，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)改變其身份，即使在轉(zhuǎn)讓的情形下，農(nóng)民也仍是集體成員，仍享有因集體土地所有人成員身份而產(chǎn)生的各項(xiàng)權(quán)利，如宅基地使用權(quán)、土地紅利分配權(quán)等。

二、農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造存在缺陷

（一）農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能殘缺

人民公社時(shí)期，農(nóng)地從公社一級(jí)所有變更為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有制形式，其所有權(quán)根本就沒(méi)有處分權(quán)能。隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)行，農(nóng)地所有與農(nóng)地使用分離，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利開(kāi)始形成，農(nóng)地所有權(quán)逐步形成了歸屬主體和經(jīng)營(yíng)管理主體分離的二元結(jié)構(gòu)，但農(nóng)地所有權(quán)仍存在主體不明和權(quán)能殘缺兩大缺陷。首先，農(nóng)地所有權(quán)人究竟是“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織”，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有給予明確的界定。其次，農(nóng)地所有權(quán)處分權(quán)能缺失，使其有所有權(quán)之名而無(wú)所有權(quán)之實(shí)，物權(quán)屬性難以彰顯。

（二）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)先天不足

脫胎于權(quán)力深度介入的土地利用制度、生長(zhǎng)在權(quán)利意識(shí)淡漠的土壤中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅具殘缺的處分權(quán)能，支配力受到極大限制?，F(xiàn)行立法時(shí)而以保障性為基礎(chǔ)制定規(guī)則，時(shí)而依據(jù)物權(quán)屬性設(shè)計(jì)權(quán)利的運(yùn)行模式，土地承包中的權(quán)利外衣上難以洗褪行政干預(yù)的烙印，中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村的承包合同更像是地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全方位治理的一種手段。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則缺失

（一）農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)形式的缺失

征收是目前農(nóng)地所有權(quán)發(fā)生變動(dòng)的唯一原因，且屬于農(nóng)地所有權(quán)的強(qiáng)制、被動(dòng)流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行立法完全剝奪了集體土地所有人自主轉(zhuǎn)讓其土地所有權(quán)的可能性，有違物權(quán)支配性的一般法理。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓受到不合理限制

對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)F(xiàn)行立法要求轉(zhuǎn)讓方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，須經(jīng)發(fā)包方同意，受讓方須為有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶。上述限制，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)明顯抵牾。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押未獲一般性肯定

現(xiàn)行立法規(guī)定，只有“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，排除了家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押資格。實(shí)際上，抵押只是一個(gè)融資擔(dān)保方式而非權(quán)利的終極處分，允許將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是其財(cái)產(chǎn)屬性和權(quán)利人自主選擇的要求。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承未獲承認(rèn)

《繼承法》只規(guī)定了對(duì)“承包收益”的繼承權(quán)，并未明確規(guī)定繼承人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有繼承權(quán)。筆者認(rèn)為，一方面《物權(quán)法》使人們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了物權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐，無(wú)論取得形式為家庭承包還是其他方式承包，其作為一項(xiàng)獨(dú)立合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許繼承。另一方面，法律允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)簿蜎](méi)有理由禁止其被繼承。

（五）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股規(guī)則不明

關(guān)于其他承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的組織形式在現(xiàn)行立法上有明確規(guī)定，家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以入股以及入股的組織形式則存在爭(zhēng)議，其根源在于對(duì)“入股”一詞的不同理解。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行立法在兩種承包方式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)均使用了“入股”一詞，二者含義并不相同，但無(wú)論是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司還是入股合作社都不存在法理上的障礙；允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓卻不允許入股，在邏輯上也自相矛盾。

（六）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不合理

現(xiàn)行“登記對(duì)抗主義”立法模式并非法邏輯分析的結(jié)果，而是考慮到我國(guó)農(nóng)村“熟人社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)情況和采行登記要件主義的實(shí)際困難而采取的變通妥協(xié)的方案。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)之出路

（一）更新農(nóng)地觀念與立法理念

城市化進(jìn)程已使得農(nóng)村不復(fù)平靜，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面臨全面衰敗，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)在城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程下逐漸瓦解，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也將發(fā)生深刻變革。在這一背景下，應(yīng)當(dāng)擺脫“家父主義”的理論思維與立法理念，放棄與現(xiàn)實(shí)不符的法政策考量，回歸農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)的私權(quán)本質(zhì)，確立其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，改變用立法規(guī)定的方式來(lái)替農(nóng)民規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的思維模式，承認(rèn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性與判斷選擇能力，承認(rèn)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地資源配置的作用，更多地通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)整。

（二）構(gòu)建完整農(nóng)地權(quán)利

一是構(gòu)建地位平等的農(nóng)地所有權(quán)。應(yīng)當(dāng)開(kāi)放土地的一級(jí)市場(chǎng)，賦予農(nóng)地所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)平等的地位，賦予農(nóng)地所有權(quán)人完整權(quán)能，即在所有權(quán)層面上實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”。在不違反法律關(guān)于農(nóng)地用途規(guī)定的條件下，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)地所有人的發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)地所有人通過(guò)出讓的方式實(shí)現(xiàn)其對(duì)農(nóng)地的收益權(quán)能。

二是塑造獨(dú)立完整的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在主體方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，即“成員”通過(guò)“農(nóng)戶”這一特殊形式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在內(nèi)容方面，權(quán)利人可以占有、使用、收益以及處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則

一是農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)形式的突破。在不改變農(nóng)地公有之性質(zhì)和農(nóng)地用途之規(guī)定下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地所有權(quán)可以存在三種流轉(zhuǎn)形式：首先是農(nóng)民集體之間的農(nóng)地所有權(quán)自愿流轉(zhuǎn)；其次是農(nóng)民集體與國(guó)家之間的農(nóng)地所有權(quán)自愿流轉(zhuǎn)；最后是農(nóng)民集體與國(guó)家之間的農(nóng)地所有權(quán)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，即土地征收。

二是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則的完善。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，應(yīng)取消出讓方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源、受讓方須為有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶、需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)依法登記發(fā)生效力。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入可抵押財(cái)產(chǎn)之范圍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之繼承應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ㄕJ(rèn)可，繼承人范圍不受集體經(jīng)濟(jì)組織成員之限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社或公司，成為合作社或公司的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。

（四）構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

首先，搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)載體和平臺(tái)，如建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所或交易中心，為交易信息的匯集和發(fā)布提供一個(gè)有效載體，為流轉(zhuǎn)雙方提供一個(gè)公開(kāi)透明的接觸和對(duì)話平臺(tái)。其次，完善農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，如培育并建立土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)地價(jià)格體系、價(jià)格依據(jù)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。最后，完善相關(guān)的法律咨詢服務(wù)、信息收集和處理服務(wù)以及融資和保險(xiǎn)等金融服務(wù)。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度和構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，對(duì)推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移以及城市化進(jìn)程都有重要意義。要打破以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的國(guó)家工業(yè)化之非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所造成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度有效銜接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移與續(xù)接，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，認(rèn)真做好農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、自然災(zāi)害生活救助、社會(huì)福利、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助等工作，切實(shí)加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的推進(jìn)步伐。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）