淺談公共行政的公共性及其實現(xiàn)：公共經(jīng)濟人的視角

付思思

摘 要：公共性是公共行政的根本性質(zhì)和最終的價值觀，而由于受技術(shù)理性和管理主義的侵蝕，公共行政的公共性缺失嚴重，其復歸與實現(xiàn)便成為亟待解決的問題。然而多數(shù)學者僅僅熱衷于討論“空洞”的哲學概念，對于問題的解決并未有多少重大的現(xiàn)實意義上的研究。本文立足于公共性的根本——公共利益的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共行政；公共性

公共行政的公共性內(nèi)涵述評。

公共性是公共行政的核心概念和根本性質(zhì)，是行政實踐的最基本范疇，決定著政府的目標和行政的行為取向。然而，受工具理性和管理主義的“毒害”，公共行政的公共性已幾乎喪失殆盡，嚴重偏離了其原有的價值理性，亟需實現(xiàn)公共行政本質(zhì)的回歸。故公共行政的公共性成為近年來理論界研究和關(guān)注的熱點，學者們對其進行了不懈地探索，但理解視角有所差異，眾所紛紜。

在馬克思恩格斯經(jīng)典著作中，公共性與階級性關(guān)系是目的性與手段性的辯證統(tǒng)一，總體發(fā)展趨勢是公共性的不斷擴大與階級性的不斷縮小，追求人類從政治解放到社會解放，實現(xiàn)公共權(quán)力與社會的分離與復歸[1]。

根據(jù)字源的意義，學者H. Rainey以三個不同的因素來分析“公共性”，并說明公共組織的特征，分別是環(huán)境因素（公共組織缺乏市場的競爭，并受立法、 司法等規(guī)范），組織與環(huán)境的互動（公共組織之生產(chǎn)常涉及外部性、懲罰性、獨占性等）以及組織角色、結(jié)構(gòu)與過程（公共組織需以公共利益為目標，并需對民眾公平、響應等）[2]。

從公共行政的公共性在多大的空間范圍上存在，即其作用范圍的角度來研究公共性，最典型的是漢娜·阿倫特和尤根·哈貝馬斯。阿倫特認為，古希臘的城邦實質(zhì)上是一個公民政治倫理組織的概念，其公共性主要是指城邦之中公民政治生活方式中所包含的一種價值屬性。哈貝馬斯認為，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形……而且公共性作用的領(lǐng)域和范圍僅限在公共領(lǐng)域，它解決的是社會公共問題，滿足的是社會公共需要。

從公共行政是否存在公共性及在多大的時間范圍上存在的角度，張康之認為，“所謂奴隸社會的公共行政、封建社會的公共行政”是站不住腳的，最多可以稱為“統(tǒng)治行政”，而不是公共行政，“如果說古代的政府有什么公共性的表現(xiàn)的話，那么也只存在于馬克思所說的第三個部門中，而對于整個行政體系來說，卻不具有什么公共性的問題，即使是存在于這第三個部門中的公共性，也是從屬于階級統(tǒng)治的目的的，所以，它只是以手段的形式存在而不能看作為這種行政的性質(zhì)”。同時，他也認為，“公共性是一個歷史地生成的概念，它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的”，是一個自然的過程，而不是像有些學者所說的，公共性是后來的研究者強加給公共行政而出現(xiàn)的。

學者張雅勤對公共性的概念從兩個方面來描述，從歷史描述來看，公共行政“公共性”經(jīng)歷了管理行政時期的“形式公共性”向服務行政時期的“實質(zhì)公共性”的演變；從規(guī)范建構(gòu)來講，公共行政“公共性”實質(zhì)上是公共行政對公共利益的追求，可以將其在形而上層面定義為一種基于公共利益至上原則的價值標準，在形而下層面可以看作是行政主體對公民現(xiàn)實利益與權(quán)利的極力維護。

也有學者從公共行政的過程角度闡釋公共性的內(nèi)涵，認為公共性應該包括： 一是作為一種價值理念，要貫穿于制度設計的各個層面；二是作為一種行為指針，要體現(xiàn)在民主決策、依法行政的各個階段；三是作為一種績效工具，行政的效能評估要以公共性的實現(xiàn)程度為準繩。

雖然上述公共性內(nèi)涵的探討基于不同的角度，中西方學者對公共性的解讀也存在差異，但其中不乏一些共識點?？筛爬椋涸趥惱韮r值層面上，公共性必須追求公平，體現(xiàn)公正與正義；在公共權(quán)力運作過程中，公共性要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性，更要體現(xiàn)民主，避免國家和政府對公共領(lǐng)域的侵蝕和損害；在利益取向上，公共性必須追求和實現(xiàn)公共利益，它是公共活動的起點和終點；在理念表達上，公共性是一種理性、道德和精神。

綜上，學者們的研究大大豐富了公共行政公共性的內(nèi)涵，其中不乏一些真知灼見，但難免有些泛泛而談。一方面，公共行政的公共性最終體現(xiàn)在追求公平及正義等價值體系、回應公眾訴求、實現(xiàn)公共利益上，其根本立足點在于造福公眾所形成的共同體，即在于為公眾謀求公共利益，而這里的公共利益不僅包括經(jīng)濟利益、政治參與、文化需求，還包括公平、正義等公眾合理合法的集體訴求。所以，公共行政的公共性歸根結(jié)底在“人”，要“以人為本”。這里的“人”有兩層含義，一是指公眾，因為公共性的根本是實現(xiàn)公眾所要求的公共利益；二是指行政人員，因為公共性的實現(xiàn)要靠他們，此外他們也是公眾的一部分。因此，考慮到公共性的根本特征并預設行政人員為公共經(jīng)濟人，本文將公共行政的公共性界定為：憑借作為公共經(jīng)濟人的行政人員的公共行政活動而實現(xiàn)公共利益的一種價值取向。

參考文獻：

[1] 王同新.馬克思恩格斯政府公共性思想研究述評[J]. 學術(shù)論壇，2012，03：8-12.

[2] [美]漢娜·阿倫特.人的條件[M]. 竺乾威等譯.上海：上海人民出版社，1999.22.endprint