社區(qū)矯正的“江蘇路徑”

楊學(xué)農(nóng)

社區(qū)矯正是將判處管制，宣告緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等四類罪犯放在開放的社區(qū)內(nèi)，由司法行政機(jī)關(guān)在有關(guān)部門和社會力量的協(xié)助下，對其進(jìn)行監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應(yīng)性幫扶，促進(jìn)他們順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。建立社區(qū)矯正制度是國家貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、完善刑罰執(zhí)行制度的重要舉措，是國家司法體制與工作機(jī)制改革的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會治理的題中應(yīng)有之義。江蘇是全國首批試點(diǎn)社區(qū)矯正的6個?。ㄊ校┲弧Ｗ?003年以來，全省各級司法行政機(jī)關(guān)牢牢把握社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性，以降低社區(qū)服刑人員重新違法犯罪、促進(jìn)回歸融入社會為目標(biāo)，加強(qiáng)實(shí)踐和探索，不斷創(chuàng)新方式方法載體，取得了良好的法律和社會效果。截至2013年底，全省累計接收社區(qū)服刑人員23.1萬人，按期解矯18.4萬人，目前在矯4.6萬人，社區(qū)服刑人員重新犯罪率始終控制在1‰以下，沒有發(fā)生影響社會穩(wěn)定的重特大案件，為維護(hù)社會穩(wěn)定、助力平安江蘇建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和人民群眾的高度認(rèn)可，社區(qū)矯正“江蘇經(jīng)驗(yàn)”已在全國推廣。

一、強(qiáng)化政策制度保障推進(jìn)社區(qū)矯正工作法制化

社區(qū)矯正是一項(xiàng)新生事物，在我國沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。但在國外卻早已實(shí)行。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)字顯示，加拿大、美國、澳大利亞、新加坡等國家的社區(qū)矯正對象（緩刑和假釋）在全部被判刑者中占有的比例已超過70%。我國引入這個概念，是為了更好地貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，讓那些罪刑輕微，因身體原因需要暫予監(jiān)外執(zhí)行或表現(xiàn)較好提前假釋的罪犯，不在監(jiān)獄服刑，不影響其正常的工作或家庭生活，放在社區(qū)進(jìn)行改造，體現(xiàn)的是黨和政府的政策寬大和人文關(guān)懷，有利于最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，促進(jìn)社會穩(wěn)定。蘊(yùn)含人道、文明、效益理念，契合現(xiàn)代社會的發(fā)展方向。在我國做好這項(xiàng)工作，立足現(xiàn)有的法律框架，在黨委政府重視支持之外，必須結(jié)合國情省情，走法制化道路。

強(qiáng)化政策支持。健全社區(qū)矯正制度，是創(chuàng)新社會治理體制、深化司法體制和社會體制改革的重要內(nèi)容，必須始終堅持黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，積極爭取相關(guān)部門的支持配合，健全完善堅實(shí)有力的保障體系。2003年7月，“兩院兩部”《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》下發(fā)后，江蘇省委、省政府高度重視，于2003年10月，以省兩辦的名義轉(zhuǎn)發(fā)了省司法廳《江蘇省社區(qū)矯正試點(diǎn)工作方案》，選擇南京、蘇州、連云港3個市6個縣（市、區(qū)）24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開始試點(diǎn)。同年12月又以省委、省政府名義召開了江蘇省社區(qū)矯正試點(diǎn)工作部署會議，確立了“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、司法為主、部門聯(lián)動、社會參與、分工負(fù)責(zé)、相互配合”的試點(diǎn)工作思路，江蘇社區(qū)矯正工作正式開始試點(diǎn)。2005年2月，江蘇再次以省委、省政府名義召開了全省社區(qū)矯正擴(kuò)大試點(diǎn)工作部署會議，在全國率先將社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全省。同年3月，省兩辦轉(zhuǎn)發(fā)省社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于在全省開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的意見》，為全面試點(diǎn)拉開序幕。2011年11月，江蘇省綜治委召開全省社區(qū)矯正工作會議，對社區(qū)矯正工作進(jìn)行總結(jié)表彰，提出繼續(xù)保持全國領(lǐng)先的工作要求。同時，以省兩辦名義下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省社區(qū)矯正工作的意見》，把社區(qū)矯正工作納入縣（市、區(qū)）社會管理綜合治理和平安建設(shè)考核范疇，強(qiáng)化了政府在社區(qū)矯正工作發(fā)展和人、財、物、場所保障等方面的主體責(zé)任。地方各級黨委政府均將社區(qū)矯正工作擺上了重要位置，將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，作為社會綜合治理和平安建設(shè)考核的重要內(nèi)容予以推進(jìn)，層層建立健全社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，有力推動了社區(qū)矯正工作的深入發(fā)展。

注重建章立制。社區(qū)矯正是一種嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)行活動，必須要有嚴(yán)格的制度作保證。江蘇堅持學(xué)習(xí)研究借鑒國外先進(jìn)的社區(qū)矯正理念、方法和經(jīng)驗(yàn)，同時，將國內(nèi)監(jiān)獄改造罪犯的監(jiān)禁矯正經(jīng)驗(yàn)嫁接到社區(qū)矯正實(shí)踐當(dāng)中，并結(jié)合社區(qū)矯正特點(diǎn)，對社區(qū)矯正工作流程進(jìn)行規(guī)范，從組織機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)、職能部門之間銜接、日常監(jiān)管教育工作、考核評估獎懲、資金裝備保障等多個層面建立了近40項(xiàng)工作制度，包括程序規(guī)定、執(zhí)行要求、內(nèi)部管理三個層面，確立了社區(qū)矯正的基本任務(wù)和操作方法，構(gòu)成了較為完整的社區(qū)矯正制度體系，保證了社區(qū)矯正工作的規(guī)范運(yùn)行。各級司法行政機(jī)關(guān)也始終堅持將制度建設(shè)作為社區(qū)矯正的基礎(chǔ)性工作來抓，結(jié)合地方實(shí)際制定細(xì)化了多項(xiàng)工作制度，豐富、完善和發(fā)展了江蘇社區(qū)矯正制度體系，為推進(jìn)全省社區(qū)矯正工作規(guī)范運(yùn)行提供了有力保障。

推動地方立法。近年來，隨著社區(qū)矯正工作的快速推進(jìn)，許多經(jīng)過實(shí)踐證明行之有效的方法制度和經(jīng)驗(yàn)迫切需要通過法律形式予以固化，而制約其發(fā)展的工作力量不足、工作手段不力、社會參與程度不高等困難和問題，也迫切需要從法律層面加以解決。通過努力，《江蘇省2008～2012年立法規(guī)劃》將《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》列入調(diào)研項(xiàng)目，作為本屆及下屆人大常委會立法儲備。期間，省人大相關(guān)部門對開展社區(qū)矯正地方立法進(jìn)行了調(diào)研和論證?！缎谭ㄐ拚福ò耍烦雠_、《刑事訴訟法》修訂后，省人大常委會適時將《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》列入2013年度立法計劃。據(jù)此，省司法廳集中力量在廣泛調(diào)查、深入研究的基礎(chǔ)上，起草了《江蘇省社區(qū)矯正工作條例（草案）》（送審稿），并于2013年4月上報省政府。省政府法制辦根據(jù)省相關(guān)部門和13個省轄市政府的意見，并向社會公開征求意見，對送審稿進(jìn)行了全面審查和修改，形成了修改送審稿，經(jīng)省政府第13次常務(wù)會議討論通過，提請省人大常委會審議。后經(jīng)省十二屆人大常委會兩次會議進(jìn)行審議。2014年1月16日，省人大常委會第八次會議審議通過了《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》，并于今年3月1日正式實(shí)施。條例將江蘇社區(qū)矯正實(shí)踐中行之有效的政策措施上升為地方性法規(guī)，進(jìn)一步明確了政府責(zé)任、工作隊(duì)伍、部門職責(zé)、社區(qū)矯正中心定位和作用、社會參與機(jī)制等內(nèi)容，規(guī)范和解決了社區(qū)矯正工作中面臨的困難和問題，體現(xiàn)出鮮明的江蘇特色。該條例是我國出臺的首部社區(qū)矯正地方性法規(guī)，為江蘇社區(qū)矯正工作提供了強(qiáng)有力的法制保障，在社區(qū)矯正制度發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑式的意義。endprint

二、把握刑罰執(zhí)行規(guī)律推進(jìn)社區(qū)矯正工作規(guī)范化

開放性是社區(qū)矯正的一個顯著特征。社區(qū)服刑人員放在開放的社區(qū)進(jìn)行矯正，安全問題一直是老百姓十分關(guān)心的話題，也是司法行政機(jī)關(guān)面臨的棘手問題。抓好監(jiān)管安全，將罪犯“管住”再“矯正好”，就必須切實(shí)遵循刑罰執(zhí)行的客觀規(guī)律，把握重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)，不斷探索既符合社區(qū)矯正工作發(fā)展特點(diǎn)又具有江蘇特色的社區(qū)矯正工作運(yùn)行機(jī)制。

健全調(diào)查評估機(jī)制。從2006年起，江蘇就開始探索建立了刑事案件未成年被告人審前調(diào)查制度，由司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對擬判處緩刑、管制的刑事案件未成年被告人的危害社會行為背景因素進(jìn)行調(diào)查分析，對其是否具有再犯罪危險性、是否適用非監(jiān)禁刑罰措施出具評價意見，后推廣到成年人。2009年開始江蘇又建立起罪犯假釋前環(huán)境評價制度，對所有擬假釋的罪犯進(jìn)行評估，由地方社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)出具意見。這兩項(xiàng)制度的推行，在一定程度上把住了社區(qū)矯正適用的“入口關(guān)”，有效降低了社區(qū)矯正工作風(fēng)險。2013年，全省累計完成審前調(diào)查案件18674件，假釋前環(huán)境評估6787件，法院采信率達(dá)到92%。

健全管控防范機(jī)制。社區(qū)服刑人員的管理工作，是社會治理的重點(diǎn)難點(diǎn)，也容易成為平安建設(shè)的一塊“短板”。為此，江蘇各級社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)始終注重抓好社區(qū)矯正各個流程和環(huán)節(jié)的管控和防范。加強(qiáng)交付接收，推廣“報到回執(zhí)、集中銜接、當(dāng)面交接”等對接方法，努力實(shí)現(xiàn)無縫銜接，減少漏管現(xiàn)象。全面開展風(fēng)險評估，對所有新進(jìn)入社區(qū)矯正的罪犯進(jìn)行評估，科學(xué)測評社區(qū)服刑人員的現(xiàn)實(shí)危險性，實(shí)施分類分級管理。嚴(yán)格制度落實(shí)，每年開展專項(xiàng)檢查，建立安全問題督查整改制度，督促一線社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求，防范脫管失控。

健全教育矯正機(jī)制。在分類管理的基礎(chǔ)上，全面實(shí)施分類教育，根據(jù)罪犯類別的不同，分門別類地實(shí)施不同內(nèi)容不同形式的教育，并適時調(diào)整改進(jìn)教育內(nèi)容，有針對性地落實(shí)教育措施，提高教育質(zhì)量。定期開展集中教育，全省統(tǒng)一教材，強(qiáng)化罪犯在刑意識，促進(jìn)罪犯加速思想改造，明確矯正方向。注重個別化教育，堅持以人為本，了解掌握社區(qū)服刑人員的實(shí)際需求，實(shí)施個性化矯正措施，做到因人施教，“一把鑰匙開好一把鎖”，不斷提高矯正教育的針對性、實(shí)效性。

三、創(chuàng)新矯正方法載體推進(jìn)社區(qū)矯正工作科學(xué)化

社區(qū)矯正管理的對象是放在社區(qū)進(jìn)行改造的罪犯，傳統(tǒng)的監(jiān)禁管理方法和模式受到挑戰(zhàn)。要使其真正改造好、教育好，必須與時俱進(jìn)，運(yùn)用現(xiàn)代治理理念，不斷創(chuàng)新方法手段，借助科技力量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)矯正。

注重現(xiàn)代科技應(yīng)用。以信息化建設(shè)為抓手，以流程再造和規(guī)范管理為重點(diǎn)，升級社區(qū)矯正信息系統(tǒng)省市縣鄉(xiāng)四級工作平臺，建立全省社區(qū)矯正信息匯聚、分析研判和跨部門互通共享的工作機(jī)制，探索嵌入生物考勤、語音匯報、技術(shù)定位、矯務(wù)通等技術(shù)手段，推動信息技術(shù)與社區(qū)矯正工作的深度融合，構(gòu)建一體化技防體系，初步形成了“相對獨(dú)立、相互融合、共研共判、實(shí)時聯(lián)動”的“數(shù)字矯正”工作模式。目前，全省社區(qū)服刑人員技術(shù)定位率達(dá)40%，重點(diǎn)人員定位率達(dá)100%，確保了社區(qū)服刑人員“在管受控”。

打造集約化平臺。為更好地落實(shí)社區(qū)矯正監(jiān)管、教育、幫扶三大任務(wù)，江蘇從2009年起，用3年的時間在全省所有縣（市、區(qū)）建成了集“執(zhí)行交付銜接、日常監(jiān)督管理、法律政策教育、人際交往訓(xùn)練、就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、臨時過渡安置”功能于一體的社區(qū)矯正管理教育服務(wù)中心。各地充分發(fā)揮社區(qū)矯正中心在整合資源、協(xié)調(diào)調(diào)度監(jiān)督管理、落實(shí)教育幫扶措施等方面的基本平臺作用，提高了社區(qū)矯正工作水平和質(zhì)量。社區(qū)矯正中心建設(shè)經(jīng)驗(yàn)得到了司法部的充分肯定，2011年司法部在南京召開會議推廣江蘇的成功經(jīng)驗(yàn)。

積極推行心理矯正。在抓好對社區(qū)服刑人員集中教育、個別教育的同時，各地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)還紛紛引入先進(jìn)的矯正理念，為有需求的社區(qū)服刑人員提供心理健康教育、心理咨詢服務(wù)和心理危機(jī)干預(yù)，使教育矯正達(dá)到“矯于心、正于行”的目的。引進(jìn)北京瑞格公司社區(qū)矯正心理咨詢工作軟件，借助省廳專網(wǎng)將之在全省統(tǒng)一規(guī)范使用。在揚(yáng)州大學(xué)醫(yī)學(xué)院建立全省社區(qū)矯正心理矯正基地，培訓(xùn)專門的具有一定資質(zhì)的社區(qū)矯正心理咨詢師隊(duì)伍，提高社區(qū)矯正的科學(xué)化水平，以適應(yīng)社區(qū)矯正工作發(fā)展的需要。

四、搭建專門機(jī)構(gòu)隊(duì)伍推進(jìn)社區(qū)矯正工作專業(yè)化

社區(qū)矯正是一項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動，法律性、政策性、專業(yè)性強(qiáng)，工作業(yè)務(wù)要求高，任務(wù)艱巨而繁重。做好這項(xiàng)工作，必須要有與之相適應(yīng)和配套的專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的隊(duì)伍來完成。

推動機(jī)構(gòu)專門化。在省一級，省司法廳專門成立了社區(qū)矯正工作局，負(fù)責(zé)全省社區(qū)矯正工作的統(tǒng)籌謀劃、工作推進(jìn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查督促等工作。在市、縣兩級全部成立社區(qū)矯正處（科）的基礎(chǔ)上，從2011年起，開始著手推動社區(qū)矯正管理局、執(zhí)法支隊(duì)（大隊(duì)）的建立。目前，全省已有8個市、41個縣（市、區(qū)）成立社區(qū)矯正管理局和執(zhí)法支隊(duì)（大隊(duì)），為社區(qū)矯正工作的順利開展提供了組織保證。

推動隊(duì)伍專業(yè)化。社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性和社會化特征要求社區(qū)矯正的工作隊(duì)伍必須體現(xiàn)專群相結(jié)合。因此，社區(qū)矯正工作人員主要包括具有政法專編身份的執(zhí)法工作者、通過政府購買服務(wù)招聘的社會工作者以及自愿從事這項(xiàng)工作的社會志愿者，目前分別達(dá)到1930人、3247人和55897人，與社區(qū)服刑人員的配比分別達(dá)到1：24，1：14和1：1。

推動工作實(shí)戰(zhàn)化。推動社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)和社區(qū)矯正中心合署，加強(qiáng)資源整合，努力把社區(qū)矯正中心打造成一線實(shí)戰(zhàn)平臺。建立完善省市縣三級培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的素質(zhì)和能力，適應(yīng)社區(qū)矯正工作形勢發(fā)展的需要。加強(qiáng)省市兩級社區(qū)矯正指揮中心建設(shè)，推動隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)演練常態(tài)化，切實(shí)提高隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)化水平和處突應(yīng)急能力。

五、引導(dǎo)社會多元參與推進(jìn)社區(qū)矯正工作社會化

社區(qū)矯正是社會化的刑罰執(zhí)行方式，也是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，必須堅持規(guī)范引領(lǐng)，專群結(jié)合，充分調(diào)動社會資源和社會力量，引導(dǎo)社會多元參與，切實(shí)增強(qiáng)法律效果和社會效果。必須秉承“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的理念，大力推進(jìn)社會協(xié)同機(jī)制建設(shè)，在工作力量上建立發(fā)展社會支持體系，在工作方法上融合運(yùn)用社會學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等社會工作知識，積極營造有利于社區(qū)矯正事業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境。

織密社會參與網(wǎng)絡(luò)。依托村居、工作單位和學(xué)校，為每名社區(qū)服刑人員建立矯正小組，加強(qiáng)與小組成員的日常聯(lián)系和工作指導(dǎo)，充分發(fā)揮矯正小組對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督教育作用，夯實(shí)矯正執(zhí)行的社區(qū)基礎(chǔ)。面向社會公開招募社區(qū)矯正志愿者，對社區(qū)服刑人員開展“一對一”或“多對一”的溝通教育工作，目前全省社區(qū)矯正志愿者已達(dá)到5.6萬名。

優(yōu)化社會參與方式。與大專院校、企事業(yè)單位合作，采用“請進(jìn)來”、“走出去”的方式，建立社會講師團(tuán)和教育學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)基地，提高教育矯正的吸引力和說服力。共建心理矯治培訓(xùn)基地，培養(yǎng)專業(yè)心理工作人員，對社區(qū)服刑人員開展心理矯正，共建立教育基地1281個、社區(qū)服務(wù)基地2562個，年均為社區(qū)服刑人員提供咨詢8萬人次。

拓寬社會參與渠道。推廣鎮(zhèn)江、無錫等地建立的社區(qū)矯正協(xié)會和南京、泰州等地建立的社區(qū)矯正幫扶基金，鼓勵動員企事業(yè)單位、社會組織加入?yún)f(xié)會，與社區(qū)服刑人員結(jié)對幫扶，捐崗助業(yè)，努力解決社區(qū)服刑人員的基本生活保障問題，為特困罪犯家庭提供幫助。目前，全省共建立社區(qū)矯正就業(yè)基地1455個，開展技能培訓(xùn)206738人次，指導(dǎo)就業(yè)146135人次，落實(shí)低保17306人，安排困難補(bǔ)助1500余萬元，社區(qū)服刑人員就業(yè)率達(dá)85%以上。

（作者系江蘇省司法廳社區(qū)矯正工作局副局長）

責(zé)任編輯：黃 杰endprint