少數(shù)民族高寒山區(qū) 貧困現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策建議

歐良正+蒙正友

通道縣位于湖南省西南邊陲，懷化市最南端，地處武陵山脈邊緣，北與本省靖州縣、緩寧縣接壤，西與貴州的黎平縣相連，南與廣西的三江縣、龍勝縣交界。夏、商、周時(shí)期為荊州西南隅要服之地，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期屬黔楚中地，漢三國(guó)時(shí)期為武陵郡鐔成地，自古有“南楚極地，北越襟喉”之稱。

全縣轄21個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、242個(gè)村，總?cè)丝?3.3萬，其中有農(nóng)業(yè)人口18.8萬。全縣總面積2236平方公里，縣內(nèi)居住著侗、漢、苗、瑤等13個(gè)民族，其中以侗族為主，占總?cè)丝诘?78.3%，是湖南省成立最早的少數(shù)民族自治縣。2012年被列為國(guó)家新一輪扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，到2013年底，全縣有貧困人口6.36萬人，貧困依然是最大的縣情。

通道縣少數(shù)民族高寒山區(qū)基本概況

通道縣海拔500米以上的少數(shù)民族高寒山區(qū)村主要分布在大高坪、傳素等14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共36個(gè)村（上報(bào)36個(gè)，由于全省指標(biāo)控制僅批復(fù)14個(gè)），受“十二五”期間貧困村指標(biāo)的限制，36個(gè)村僅有國(guó)定村3個(gè)，省定村7個(gè)。

（一）人口及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。36個(gè)村共有213個(gè)村民小組，6525戶28379人，幾乎全是少數(shù)民族人口。有原造冊(cè)登記扶貧對(duì)象戶632戶、2673人，低保戶653戶、1219人，占全縣貧困人口的6.12%。36個(gè)村目前沒有一個(gè)村有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，村民收入主要以外出務(wù)工的勞務(wù)收入為主。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2012年底，36個(gè)村農(nóng)民人均純收入僅1640元。

（二）自然資源狀況。36個(gè)村總面積有492170畝，水田面積22297畝、旱地面積4493畝、山地面積458394畝。這些少數(shù)民族高寒山區(qū)山高坡陡，交通不便，自然資源匱乏，信息不暢，農(nóng)民增收乏力。

（三）社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。有飲水困難人口12202人，無房、危房戶576戶，有23個(gè)村未通廣播電視，未通暢村20個(gè)，未通暢里程252公里；36個(gè)村沒有一個(gè)村有小學(xué)，教學(xué)點(diǎn)也所剩無幾，適齡兒童都得到離家十幾里甚至二十幾里地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校讀書，受經(jīng)濟(jì)條件限制，村民受教育程度低；合格的村級(jí)衛(wèi)生室?guī)缀鯖]有，村民看病就醫(yī)依然困難。有11個(gè)村在“十一五”期間實(shí)施了整村推進(jìn)，但由于貧困程度深，資金投入有限，效果不佳。

少數(shù)民族高寒山區(qū)致貧原因

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。這些山區(qū)大多地理位置偏僻，海拔較高，資源匱乏或單一。由于基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，依然存在行路難、用電難、飲水難、讀書難、看病難、生產(chǎn)難等諸多困難，很多基礎(chǔ)設(shè)施還是上世紀(jì)60、70年代修建的，由于年久失修，加上受自然災(zāi)害的毀壞，基本上已經(jīng)破爛不堪，失去了應(yīng)有的功能。村民生產(chǎn)生活條件十分困難，貧困發(fā)生率或返貧率明顯高于周邊地區(qū)。

第二，抵御自然災(zāi)害能力脆弱。通道縣高寒山區(qū)村組大多數(shù)處于自然災(zāi)害頻發(fā)地帶，如傳素鄉(xiāng)的潘家寨、漁塘、古孟山區(qū)，臨口、木腳的上洞、坪水山區(qū)，大高坪的黃柏、地了、大高坪山區(qū)，獨(dú)坡的上巖、新豐、駱團(tuán)山區(qū)等，這些山區(qū)海拔高、氣溫低、冰凍時(shí)間長(zhǎng)，自然條件惡劣，冰災(zāi)、洪災(zāi)、旱災(zāi)時(shí)常發(fā)生，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件十分艱苦，群眾抵御自然災(zāi)害的能力脆弱。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年全縣高寒山區(qū)因冰災(zāi)凍死耕牛等大牲畜1578頭，凍死、毀損楠竹等林木13萬多畝。36個(gè)村停電近一月之久，有線電視、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、通村公路、農(nóng)田水利等設(shè)施不同程度損壞，農(nóng)民生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致部分群眾返貧。

第三，資金投入不足。首先，由于政策導(dǎo)向的原因，以往在扶貧開發(fā)中沒有設(shè)立高寒山區(qū)扶貧專項(xiàng)資金，在扶持政策、項(xiàng)目上也沒有對(duì)高寒山區(qū)給予傾斜和照顧。其次，由于農(nóng)民自身貧困，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的資金嚴(yán)重不足，有些農(nóng)戶連種子、化肥、農(nóng)藥等基本生產(chǎn)資料都無錢購(gòu)買，更談不上去推廣新技術(shù)、新品種、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。另外，高寒山區(qū)貧困農(nóng)民收入來源渠道窄，償債能力弱，雖有貸款需求，但金融部門不敢放貸。加上當(dāng)前金融部門的條塊管理，導(dǎo)致涉農(nóng)信貸扶貧資金的投入減少，嚴(yán)重影響了高寒山區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。

第四，社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差。高寒山區(qū)醫(yī)療、文化、教育、通訊條件差，貧困人口就醫(yī)難、上學(xué)難現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，難以有效防止因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧、因老致貧現(xiàn)象發(fā)生，支出性貧困現(xiàn)象較為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏基礎(chǔ)，農(nóng)民增收困難。

第五，農(nóng)民素質(zhì)普遍較低。據(jù)調(diào)查，36個(gè)高寒山區(qū)貧困村中，初中以上文化程度的勞動(dòng)力只占36%，高中以上僅占4%。他們生活在條件極其艱苦的地區(qū)，少文化、缺信息、思想懶、觀念舊、怕風(fēng)險(xiǎn)、無技術(shù)、不進(jìn)取、安現(xiàn)狀，這種客觀現(xiàn)實(shí)的存在更進(jìn)一步地導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大，效益差，農(nóng)民致富本領(lǐng)弱。

第六，沒有特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支撐。全縣少數(shù)民族高寒山區(qū)由于自然地理?xiàng)l件差、信息閉塞、農(nóng)民觀念陳舊，歷史以來就靠傳統(tǒng)的一家一戶的家庭種植業(yè)和家庭養(yǎng)殖業(yè)來發(fā)展生產(chǎn)、維持生計(jì)。加上青壯年勞力或稍有文化的勞力大多外出務(wù)工，在家留守人員絕大多數(shù)是五、六十歲以上的老弱病殘者和小孩，這些留守人員仍然在大山深處過著“養(yǎng)豬為過年，養(yǎng)雞換油鹽”的傳統(tǒng)生活，根本談不上發(fā)展有特色的支柱產(chǎn)業(yè)。

第七，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子帶動(dòng)能力不強(qiáng)。一是素質(zhì)低，一些村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員文化素質(zhì)低、年齡老化、思想觀念陳舊，缺乏積極探索的精神。二是政策水平低，一些村干部本來就文化底子薄，但又不肯學(xué)習(xí)，導(dǎo)致政策理論水平低，對(duì)黨的農(nóng)村政策知之甚少，有的還不如普通群眾懂得多。三是缺乏民主意識(shí)，有的喜歡搞“一言堂”，重大問題不經(jīng)支委會(huì)、黨員會(huì)和村民代表會(huì)議討論，影響班子團(tuán)結(jié)，造成干群關(guān)系緊張。四是駕馭全局的能力與水平不高，當(dāng)前高寒山區(qū)農(nóng)村面臨的新情況、新問題不斷增多，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和村干部隊(duì)伍建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)，一些村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)如何帶領(lǐng)群眾脫貧致富感到茫然失措，束手無策。endprint

對(duì)策與建議

（一）科學(xué)制定好規(guī)劃，實(shí)施分類扶持。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2010-2020年》的要求，應(yīng)在《通道縣“十二五”扶貧開發(fā)整村推進(jìn)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，針對(duì)高寒山區(qū)村實(shí)際，分析貧困現(xiàn)狀，找準(zhǔn)致貧原因，理清脫貧思路，明確工作重點(diǎn)，認(rèn)真做好全縣少數(shù)民族高寒山區(qū)的扶貧規(guī)劃編制，切實(shí)提高高寒山區(qū)扶貧開發(fā)工作的準(zhǔn)確性、針對(duì)性，做到分類指導(dǎo)，根據(jù)不同的貧困原因和貧困類型，實(shí)施有差別的扶持政策。

如對(duì)于傳素鄉(xiāng)潘家寨村，獨(dú)坡鄉(xiāng)上巖村、新豐村、駱團(tuán)村，大高坪的黃柏、地了村等基礎(chǔ)設(shè)施較落后的村，在現(xiàn)階段應(yīng)以改善基礎(chǔ)設(shè)施條件為主，為下階段發(fā)展產(chǎn)業(yè)打好基礎(chǔ)；對(duì)于像木腳鄉(xiāng)溪上村、下鄉(xiāng)鄉(xiāng)流源村等基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的村，應(yīng)以扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，幫助他們培育壯大支柱產(chǎn)業(yè)。在實(shí)際工作中做到“真扶貧、扶真貧”。

（二）依托資源優(yōu)勢(shì)，扶持培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。要充分利用和依托本地資源，培育壯大現(xiàn)有資源，使其逐漸發(fā)展成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)戶增收途徑。一是要保護(hù)生態(tài)和資源、合理采伐利用森林資源，鞏固退耕護(hù)林成果。二是依據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，扶持發(fā)展適合本地的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。如溪上村、坪水村、上洞村可以發(fā)展以高山蔬菜、茶葉、青錢柳等為主的產(chǎn)業(yè)；黃柏村、地了村可以發(fā)展以百合、楠竹等為主的產(chǎn)業(yè)。這些地方應(yīng)樹立決心和信心，持之以恒地把本地特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，形成特色品牌，促進(jìn)農(nóng)民增收。

（三）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善生產(chǎn)生活條件。一是加大通電和農(nóng)網(wǎng)改造力度，確保農(nóng)民用上安全電、低價(jià)電；二是加大通達(dá)通暢公路建設(shè)投入力度，讓貧困山區(qū)與外界通過公路紐帶進(jìn)一步交流、融合、共同發(fā)展；三是加大安全飲水及其他公共建設(shè)力度，確保飲水安全、看病不難、上學(xué)容易、議事有場(chǎng)所。同時(shí)，在加大公共設(shè)施建設(shè)投入的同時(shí)，建議國(guó)家取消地方和群眾配套。

（四）加大農(nóng)民培訓(xùn)力度，培養(yǎng)新型農(nóng)民。要通過政府主導(dǎo)，部門牽頭，捆綁資金，多層次、多角度、全方位地加大對(duì)少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困農(nóng)民、農(nóng)村合作組織、種養(yǎng)大戶、科技示范戶、村組干部的培訓(xùn)力度，對(duì)農(nóng)民實(shí)施黨和政府對(duì)農(nóng)村工作方針政策知識(shí)的培訓(xùn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等?？梢圆扇】萍枷锣l(xiāng)、集中培訓(xùn)、個(gè)別指導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)示范、考試過關(guān)等多種形式進(jìn)行，要真抓實(shí)干，不能流于形式，真正達(dá)到提升少數(shù)民族高寒山區(qū)農(nóng)民綜合素質(zhì)的目的。要搞好示范帶動(dòng)，通過傳授先進(jìn)的科技知識(shí)，使山區(qū)群眾至少掌握一至兩門先進(jìn)的科技致富技能，同時(shí)要培養(yǎng)一批學(xué)科技、用科技、科技致富的能手，從而帶動(dòng)一方農(nóng)民脫貧致富。

（五）加大社會(huì)事業(yè)的扶持力度。一是教育方面：增加全縣義務(wù)教育助學(xué)金數(shù)額。根據(jù)通道縣民族地區(qū)成片集中、生活貧困以及學(xué)校布局調(diào)整引起寄宿面大的具體實(shí)際，為了保障少數(shù)民族高寒地區(qū)的孩子充分享受義務(wù)教育的權(quán)利，建議擴(kuò)大全縣少數(shù)民族義務(wù)教育助學(xué)金救助面，對(duì)少數(shù)民族高寒山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校危房改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予重點(diǎn)傾斜，落實(shí)好少數(shù)民族獨(dú)生子女讀書學(xué)雜費(fèi)全免政策。

二是衛(wèi)生方面：加大衛(wèi)生事業(yè)投入，完善醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大民族醫(yī)務(wù)人員培養(yǎng)，切實(shí)解決好少數(shù)民族困難群眾看病就醫(yī)難，因病返貧的問題。建議上級(jí)進(jìn)一步加大對(duì)通道縣衛(wèi)生事業(yè)的支持力度，在政策上予以傾斜，資金上予以重點(diǎn)扶持。

三是文化方面：加大對(duì)民族文化建設(shè)的投入力度，重點(diǎn)扶持和挖掘少數(shù)民族高寒山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的民族文化，建設(shè)好多功能文化宣傳活動(dòng)中心。

（六）加大對(duì)口幫扶力度。對(duì)少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困村要派駐扶貧工作組，實(shí)施重點(diǎn)扶貧，在政策、資金、項(xiàng)目上給予重點(diǎn)傾斜，條件成熟的，應(yīng)盡可能安排實(shí)力較強(qiáng)的省、市直機(jī)關(guān)單位對(duì)口幫扶。同時(shí)，應(yīng)加大社會(huì)幫扶力度，組織有實(shí)力的企業(yè)、組織到高寒山區(qū)實(shí)地考察，投資興業(yè)，與高寒山區(qū)共謀發(fā)展。

（七）加強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。要立足本地，面向社會(huì)，多層次、多渠道地培養(yǎng)、選撥優(yōu)秀人才進(jìn)入少數(shù)民族高寒山區(qū)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍，解決好村級(jí)班子的“帶動(dòng)力”問題，徹底改變村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子年齡老化、觀念陳舊、文化素質(zhì)低、不思進(jìn)取的現(xiàn)狀。要善于考察、動(dòng)員、吸收本地在外務(wù)工的有知識(shí)、懂經(jīng)濟(jì)、有能力的年輕人回家鄉(xiāng)進(jìn)入“村支兩委”隊(duì)伍，增強(qiáng)農(nóng)村黨組織的生命力和戰(zhàn)斗力。endprint