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    試述縣鄉(xiāng)財政管理體制存在的問題與解決對策

    2014-08-27 22:28:10王仁重
    企業(yè)導(dǎo)報 2014年10期
    關(guān)鍵詞:縣鄉(xiāng)解決對策問題

    王仁重

    摘 要:縣鄉(xiāng)是我國政權(quán)的重要組成部分,屬于基層政權(quán)單位,而縣鄉(xiāng)財政收支的平衡情況,對我國的財政收支平衡有直接影響,并關(guān)乎國家的政權(quán)建設(shè),因此,縣鄉(xiāng)財政是我國財政的基石,因此,受到國家的高度重視。在經(jīng)歷多個階段的變遷后,我國縣鄉(xiāng)財政管理體制得到不斷完善和健全,在支持縣域經(jīng)濟發(fā)展以及國家各項事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。但現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政管理體制中依然存在諸多問題,影響了縣鄉(xiāng)財政管理的效率和縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此,分析縣鄉(xiāng)財政管理體制的弊端,尋求有效的改革對策成為當(dāng)務(wù)之急。

    關(guān)鍵詞:縣鄉(xiāng);財政管理體制;問題;解決對策

    前言:我國在1994年開始進(jìn)行分稅制改革,中央政府在掌握共享稅收入征管權(quán)的前提條件下,進(jìn)行增量調(diào)整、存量不動的方法,以期更好地聚集地方財力[1]。這次改革主要調(diào)整的是省級和中央之間的財政關(guān)系,而未對省級以下的財政體制進(jìn)行改變,由此將財力分配上的矛盾轉(zhuǎn)嫁到省級以下的地方政府,使地方政府的財政陷入困境中。尤其是基層政府的財政受到很大影響,并出現(xiàn)了諸多問題。本文就此分析了縣鄉(xiāng)財政管理體制中存在的主要問題,并提出了相應(yīng)的解決策略,以期能為決策者提供理論參考。

    一、縣鄉(xiāng)財政管理體制中存在的主要問題

    (一)分稅制稅種以及分享比例劃分存在問題。縣鄉(xiāng)比較規(guī)范的分稅制財政體制一般都是參照省級和中央的分稅制體系,但忽略了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所具有的特殊性特點,以致稅種可分的空間過小,因此,難以有效發(fā)揮對經(jīng)濟的調(diào)控作用。另外,農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展存在較大的差異性,很多縣鄉(xiāng)都是從自身實際情況出發(fā),導(dǎo)致分稅情況多種多樣,而缺少比較統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上背離了分稅制執(zhí)行的初衷。分析中央財政、省市級財政與縣鄉(xiāng)財政的關(guān)系,不難發(fā)現(xiàn)中央和省級財政約占全國財政收入的50%,若再加上省本級財政的收入,則占更大的比重(超出60%),可見其在國家的財政收入中占絕對支配地位。這也是造成縣鄉(xiāng)基層的財政收入比重降低,可容支配財力過少的主要原因。另外,國家將部分財政支出,如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、科技投入、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出部分或全部下放給縣鄉(xiāng)基層政府,從而大大增加了縣鄉(xiāng)財政的負(fù)擔(dān)。

    (二)分稅制體制中未對支出責(zé)任問題做出明確界定。當(dāng)

    前,縣鄉(xiāng)的稅權(quán)劃分還不明確,財政收入依然受制于地方稅和中央稅的征收,且沒有發(fā)行公債的權(quán)利和稅收立法權(quán),因此,不能滿足分稅制下縣鄉(xiāng)財政管理的需要[2]。除此之外,縣鄉(xiāng)政府所開征的稅種一般是比較難征的小稅種,例如餐飲業(yè)、個人收入所得稅、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)等,而沒有主體稅種。因此,在實際征收的過程中,存在應(yīng)稅所得額和收入額確定和征收困難的情況。隨著農(nóng)村稅費制度的改革,農(nóng)業(yè)稅取消,這使得縣鄉(xiāng)財力進(jìn)一步弱化。另外,縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還存在支出責(zé)任界定不明確的現(xiàn)象,這與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不明確有一定關(guān)系,也與為支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,多種支出項目以縣級財政為主,以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任被肢解有關(guān)系。這些都加劇了地方財政的困難,使縣鄉(xiāng)財政陷入財政困難的境地。

    (三)中央財政對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付管理上缺乏規(guī)范性。轉(zhuǎn)移支付體制屬于分級預(yù)算體制中的主要組成部分,由于同級預(yù)算主體之間和上下級預(yù)算主體之間存在收支規(guī)模不對稱的情況,因此,轉(zhuǎn)移支付體制就是針對各級預(yù)算主體收支規(guī)模不對稱的情況,以采取有效措施實現(xiàn)均衡的一種預(yù)算調(diào)節(jié)制度[3]。目前,轉(zhuǎn)移支付主要有三種模式:橫向轉(zhuǎn)移、縱向轉(zhuǎn)移、縱向與橫向轉(zhuǎn)移混合模式。轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)遵循效率原則、公平原則、法治原則。我國自1995年開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付方法,經(jīng)過多年的實踐,轉(zhuǎn)移支付制度越來越完善。但是實際的管理過程中,中央財政對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付存在管理不規(guī)范的現(xiàn)象。例如,轉(zhuǎn)移支付制度在實際的運行過程中隨意性較大,缺乏穩(wěn)定性和法制性,特別是在增量轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督使用以及專項補助方面,存在“跑上現(xiàn)象”,以致很多縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出極大的依賴性。又如,一些地區(qū)的財政收入出現(xiàn)比較大的增幅,一些地區(qū)則出現(xiàn)衰退,而轉(zhuǎn)移支付實行的是依舊是均等化的管理模式,以致出現(xiàn)更大的收支缺口。

    二、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革策略

    (二)適度擴大縣鄉(xiāng)財政稅權(quán)。首先,改革財產(chǎn)稅,使縣鄉(xiāng)財政形成主體稅種。在自然經(jīng)濟社會中,財產(chǎn)的主要形態(tài)是房屋、土地等不動產(chǎn),財產(chǎn)稅相對應(yīng)的就是房產(chǎn)稅和土地稅。但在市場經(jīng)濟條件下則不同,除了不動產(chǎn)之外,還有動產(chǎn)(如各種支出、收入等),財產(chǎn)稅相應(yīng)的擴大為支出稅、收入稅等。因此,縣鄉(xiāng)財政稅權(quán)也應(yīng)遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律,適當(dāng)擴大主體稅種。其次,推動農(nóng)村稅費改革,以使城鄉(xiāng)稅制實現(xiàn)一體化。為此,應(yīng)繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)稅免征范圍,直至取消所有農(nóng)業(yè)稅。對于公司型農(nóng)戶,在征收所得稅方面,可在扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入基礎(chǔ)上再征收企業(yè)所得稅。而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶則應(yīng)征收個人所得稅。在農(nóng)業(yè)增值稅方面,可借鑒歐洲國家的經(jīng)驗,對已進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收相應(yīng)地增值稅,對出口的農(nóng)產(chǎn)品實行一定比例的全額退稅,而對于銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則征收一定的增值稅。最后,完善現(xiàn)行的增值稅。當(dāng)前,應(yīng)繼續(xù)做好增值稅的稅轉(zhuǎn)型試點工作,同時,在現(xiàn)行增值稅的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴大征收的范圍,例如,考慮將農(nóng)業(yè)、勞務(wù)等納入征收范圍,并努力促使我國向著消費型增值稅的方向發(fā)展。

    (二)從縣鄉(xiāng)政府自身實際情況出發(fā),明確各級政府的支出責(zé)任。當(dāng)前,在財政事權(quán)方面,很多都借鑒“省直管縣”的辦法,即財政以致從省級財政直接結(jié)算到縣或市,所有的財政撥款補助也是由省級直接進(jìn)行分配??h市級和地級市不存在直接的財政業(yè)務(wù)關(guān)系,而是并行的關(guān)系。這種管理模式有利于集中縣級財力,以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,但也會在一定程度上不利于縣鄉(xiāng)財政的運行,并使“三農(nóng)”問題更為突出。為此,可在省域面積適中、經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)繼續(xù)擴大“省直管縣”的財政體制試點范圍,并盡量將專項轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、財政結(jié)算等核算到縣。同時,注意減少財政管理的層次,以提高資金的使用效益和行政效率。另外,還應(yīng)注意充分考慮地區(qū)的實際情況,避免“一刀切”的現(xiàn)象,做好原上級地級市和和縣(市)間的協(xié)調(diào)工作,盡量降低體制變動對基層財政的影響。中央和省級財政也應(yīng)加大對農(nóng)村基本服務(wù)和公共福利方面的支出,建議建立統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保證制度,并由中央集中行使事權(quán)。并盡快以法律的形式規(guī)范責(zé)權(quán)劃分、政府間的財稅關(guān)系等,以減少事權(quán)錯位、交叉的現(xiàn)象。

    (三)中央和省級財政對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)

    范。首先,建立三級財政(中央、省、縣)共同承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制,并加快基礎(chǔ)教育專項補助機制規(guī)范化、法制化、公式化的建設(shè)進(jìn)程。其次,加快完善基層財政的轉(zhuǎn)移支付機制。中央財政可適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例,以提升基層財政可支配財力,逐漸將“花錢”的權(quán)利轉(zhuǎn)給基層。同時,結(jié)合不同地區(qū)的收入差距以及經(jīng)濟發(fā)展水平等,核定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化支出和收入,由此確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。第三,為減少專項轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性,中央和省級財政應(yīng)適當(dāng)減少專項資金的規(guī)模和項目。為此,可建立國庫集中支付制度,以減少腐敗和浪費現(xiàn)象。為緩解縣級財政困難,可有計劃地擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。最后,轉(zhuǎn)移支付可考慮多種形式的補助,以防止資金出現(xiàn)挪為他用的現(xiàn)象,從而起到提高轉(zhuǎn)移資金使用的管理水平。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 方玉霞.論財政體制改革之“省直管縣”[J].現(xiàn)代商業(yè),2012(17):192.

    [2] 周新云.新形勢下關(guān)于基層財政管理體制的思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計,2012(06):121-122.

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