論《食品安全法》修改的立法理念與角色定位

摘要：對(duì)于《食品安全法》的修改，立法理念和角色定位是必須首先予以明確的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)法律理念的重塑和對(duì)監(jiān)管體制完善問(wèn)題的分析發(fā)現(xiàn)，《食品安全法》的修改應(yīng)注重其法律條文的表述及其制度回應(yīng)，并遵循“禁止不安全食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)”的基本原則。對(duì)于《食品安全法》的角色定位，中國(guó)可在借鑒歐美資源的基礎(chǔ)上將其界定為“食品安全基本法”，在條文修改中注意基本法所具有的邏輯自洽、制度自足、規(guī)范體系和諧一致等方面的特性；同時(shí)注意它作為一般法所具有的嚴(yán)密性、公正性和統(tǒng)領(lǐng)性。

關(guān)鍵詞：食品安全基本法；食品安全；立法理念；角色定位；制度自足

中圖分類號(hào)：D91229 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2014）04-0018-09

雖然《食品安全法》以大部委制改革為契機(jī)啟動(dòng)了修改和完善工作，然而該法自2009年6月1日實(shí)施以來(lái)，關(guān)于其是否應(yīng)進(jìn)行修改以及如何修改完善并沒(méi)有成為法學(xué)界、監(jiān)管部門和食品企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，相關(guān)資料的準(zhǔn)備與積累也是極少的和不充分的。2013年3月我國(guó)政府根據(jù)《食品安全法》第103條“國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”的授權(quán)性規(guī)定，開(kāi)始在食品安全領(lǐng)域?qū)嵤┐蟛课聘母?，以解決因分段監(jiān)管導(dǎo)致的職能交叉重疊、職能盲區(qū)及監(jiān)管不清問(wèn)題，并將《中國(guó)食品安全法》的修改提上了議事日程。2014年5月14日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)食品安全法（修訂草案）》（送審稿），明確了《食品安全法》修改的指導(dǎo)思想和制度建構(gòu)，將《食品安全法》的修改推進(jìn)到立法程序之內(nèi)。

考慮到中國(guó)的《食品安全法》實(shí)施至今才4年時(shí)間，一方面，我們沒(méi)有積累到能夠?yàn)樾薹ㄌ峁?shí)踐支撐的系統(tǒng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；另一方面，一些老問(wèn)題尚未充分暴露，而新問(wèn)題又很快生成，客觀上存在著立法環(huán)境不明和需求不足的問(wèn)題。這兩種情況都要求對(duì)《食品安全法》進(jìn)行修改。為凝聚共識(shí)減少爭(zhēng)議，使《食品安全法》通過(guò)本次修訂確實(shí)能承擔(dān)起保障食品安全的重任，具有面向未來(lái)并適應(yīng)國(guó)際食品貿(mào)易的發(fā)展遠(yuǎn)景，本文認(rèn)為在《食品安全法》修改過(guò)程中，其修改依據(jù)、立法理念和角色定位問(wèn)題是必須首先予以明確的。

一、食品安全法的立法理念

人們一般認(rèn)為《食品安全法》修改的依據(jù)是食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整與完善。實(shí)質(zhì)上，《食品安全法》的修改，更重要的是法律理念的重塑，以及與之相關(guān)的監(jiān)管體制的完善和基本原則的確立。

（一）“監(jiān)管體制完善”和“法律理念重塑”

一方面，《食品安全法》基于政府承擔(dān)“保障公眾身體健康和生命安全”的立法思想和宗旨（第1條），隱匿了消費(fèi)者在食品安全中的主體地位，并影響到關(guān)聯(lián)制度如懲罰性賠償?shù)慕?gòu)與運(yùn)行[1]；另一方面，基于應(yīng)對(duì)2007年因美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的考慮，《食品安全法》將草案中規(guī)定的“10倍以上20倍以下”的嚴(yán)厲處罰，變更為現(xiàn)在比較寬松靈活的“10倍以下”的罰款機(jī)制[2]，導(dǎo)致《食品安全法》因違法成本低而缺乏對(duì)違法行為的威懾。對(duì)此，國(guó)務(wù)院于2012年6月23日通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2012〕20號(hào)），對(duì)《食品安全法》的理念悄然進(jìn)行了校正和重塑，一是“堅(jiān)持重典治亂，使嚴(yán)懲重處成為食品安全治理常態(tài)”，二是“組織動(dòng)員社會(huì)力量參與食品安全工作，形成強(qiáng)大的社會(huì)合力”。由于該決定具有食品安全“基本政策”的地位和行政法規(guī)的屬性，從而使“體制完善”和“理念重塑”成為推動(dòng)和落實(shí)《食品安全法》實(shí)施、修改和完善的依據(jù)。

（二）理念重塑及制度回應(yīng)

1關(guān)于《食品安全法》理念的重塑問(wèn)題。如果僅僅是法律責(zé)任的規(guī)定導(dǎo)致違法成本過(guò)低，修法提高行政處罰就可解決問(wèn)題，但事實(shí)并沒(méi)有這么簡(jiǎn)單?！妒称钒踩ā返?條“為了保證食品安全，保障公共身體健康和生命安全，制訂本法”，清晰地表明了該法的制訂理念。反映到法律的內(nèi)容中，我們可輕易地梳理出“政府VS食品企業(yè)”這一主線和“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)→標(biāo)準(zhǔn)→生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)→檢驗(yàn)→危機(jī)應(yīng)對(duì)→監(jiān)管→法律責(zé)任”這一圍繞食品安全的制度建構(gòu)體系。

雖然《食品安全法》的制度設(shè)計(jì)與建構(gòu)是認(rèn)真而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，但在中?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，《食品安全法》成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)與食品企業(yè)貢獻(xiàn)就業(yè)、稅收、GDP的一致性的合意性虛置。雖然中央政府的食品安全專項(xiàng)整頓對(duì)破除這種合意性在短期內(nèi)有一定作用，但在整頓之后，法律仍舊歸于文本，企業(yè)仍活躍于市場(chǎng)，安全問(wèn)題仍舊是一片亂象。食品安全成了政府與企業(yè)博弈的支點(diǎn)，蹺蹺板效應(yīng)由此形成（見(jiàn)圖1）。中國(guó)白酒業(yè)在在塑化劑事件之后借助資本市場(chǎng)的“陰謀論”安全撤離風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，而不像臺(tái)灣地區(qū)那樣找源頭、查流向、堵漏洞、善自身；而中國(guó)乳業(yè)尤其是嬰幼兒奶粉發(fā)展的一波三折，包括近來(lái)開(kāi)展的工信部選擇五家奶企進(jìn)行的扶強(qiáng)做優(yōu)策略，這些都無(wú)助于中國(guó)食品安全形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)，因?yàn)橄M(fèi)者缺位了。食品安全法實(shí)施4年中，中央政府強(qiáng)調(diào)地方政府作為第一責(zé)任方，采取了問(wèn)責(zé)制、追責(zé)制和一票否決制等措施，都是為了破解蹺蹺板效應(yīng)而實(shí)施的體制改進(jìn)和責(zé)任倒查措施。但是，因未能找到翹翹板效應(yīng)發(fā)生的原因，這些改革措施貌似有很強(qiáng)的針對(duì)性，卻并不能解決實(shí)質(zhì)性的、根本性的問(wèn)題。

為市場(chǎng)與社會(huì)提供公共安全產(chǎn)品及服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。唯在履行這項(xiàng)職責(zé)時(shí)，政府面對(duì)各不同利益方必須堅(jiān)守中立、公正和科學(xué)的原則，不可包辦、替代任何利益方，不可放縱、失控于任何參與者，憑一己之愿描述安全性，任何利益方也不可借機(jī)捆綁政府。政府在不越位也不缺位并尊重市場(chǎng)機(jī)制的前提下實(shí)現(xiàn)積極有為。我國(guó)政府監(jiān)管沒(méi)有能夠在降低食品安全的信息不對(duì)稱方面發(fā)揮作用，小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也缺乏生產(chǎn)安全食品的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制[3]。我國(guó)食品安全機(jī)制若要實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須從法律理念的修正入手，重塑食品安全新機(jī)制。

2關(guān)于引入市場(chǎng)機(jī)制建立食品安全新機(jī)制問(wèn)題。食品安全新機(jī)制的建立需引入并充分尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。將圖1中政府與企業(yè)的博弈關(guān)系替換為企業(yè)與消費(fèi)者之間的市場(chǎng)關(guān)系，食品安全標(biāo)準(zhǔn)成為衡量食品是否合格、是否安全的基準(zhǔn)與依據(jù)（見(jiàn)圖2）。

在傳統(tǒng)食品市場(chǎng)關(guān)系中，食品企業(yè)與消費(fèi)者之間的關(guān)系主要是靠基于有限的市場(chǎng)半徑內(nèi)充分的信息掌握而培養(yǎng)的信任和信譽(yù)來(lái)建立和維系的。對(duì)于食品企業(yè)而言，當(dāng)C-C時(shí)，意味著吸納了更多的消費(fèi)者，市場(chǎng)同步擴(kuò)大，此時(shí)可以采取增加規(guī)模及開(kāi)分店的方式實(shí)現(xiàn)E-E的市場(chǎng)擴(kuò)張。這時(shí)的食品安全主要圍繞食品供給與食品衛(wèi)生而展開(kāi)。食品技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)運(yùn)輸條件及能力的飛躍和市場(chǎng)一體化的全球擴(kuò)展，以及消費(fèi)理念的革新等，都要求食品業(yè)及時(shí)掌握市場(chǎng)信息，協(xié)調(diào)好自身與消費(fèi)者之間的信任與信譽(yù)關(guān)系。但是，目前傳統(tǒng)食品業(yè)面臨食品市場(chǎng)信息失靈的困境，消費(fèi)者對(duì)食品質(zhì)量與安全的信任度主要通過(guò)廣告媒介的宣傳而獲取，這種信任對(duì)象繼而由食品本身轉(zhuǎn)向食品品牌，所以品牌危機(jī)很容易成為食品行業(yè)危機(jī)的導(dǎo)火索。在重回農(nóng)業(yè)社會(huì)、構(gòu)筑可靠的傳統(tǒng)食品品質(zhì)已不可能的情形下，政府G介入到E-S-C中，形成現(xiàn)代食品安全的新機(jī)制和新格局（見(jiàn)圖3）。

在這一格局中，政府與企業(yè)之間是監(jiān)督和服務(wù)關(guān)系，而不是利益輸送和制約的關(guān)系；政府與消費(fèi)者之間是服務(wù)與保護(hù)關(guān)系，通過(guò)權(quán)力傾斜配置、懲罰性賠償和宣傳、教育、調(diào)解、引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者利益的最大化；政府的職責(zé)是長(zhǎng)期而持久地實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，制訂并及時(shí)修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)法規(guī)的約束力，推動(dòng)《食品安全法》的實(shí)施。食品企業(yè)與消費(fèi)者之間通過(guò)合作博弈求得市場(chǎng)化的約束，滿足各方的市場(chǎng)利益，而食品安全標(biāo)準(zhǔn)為這種博弈提供制度性基礎(chǔ)。當(dāng)發(fā)生制度性基礎(chǔ)缺位或者制度向企業(yè)傾斜時(shí)，市場(chǎng)就會(huì)發(fā)生消費(fèi)者逃離現(xiàn)象，如中國(guó)嬰幼兒奶粉市場(chǎng)；當(dāng)食品企業(yè)無(wú)視食品安全時(shí)，食品市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的替代現(xiàn)象，如南京“冠生園”事件以來(lái)月餅市場(chǎng)的萎縮。

3關(guān)于推動(dòng)并維護(hù)食品安全新格局的形成與運(yùn)行。為推動(dòng)并維護(hù)食品安全新格局的形成與運(yùn)行，《食品安全法》的修改至少應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

一是將“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”作為《食品安全法》的立法目的與宗旨，為消費(fèi)者成為政府、企業(yè)之外食品安全的重要主體奠定基礎(chǔ)。

二是在《民事訴訟法》引入公益訴訟的基礎(chǔ)上，在新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條和第47條公益性職責(zé)和公益訴訟規(guī)定的支持下，強(qiáng)化消費(fèi)者協(xié)會(huì)在食品安全中的作用，賦予市級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)代表消費(fèi)者在食品安全事故中進(jìn)行公益訴訟的資格。建議在《食品安全法》第8條中，新增一款作為第2款，建議案文為：“消費(fèi)者協(xié)會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，行使公益職責(zé)，維護(hù)食品消費(fèi)者合法權(quán)益。市級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以代表食品消費(fèi)者，依法提起公益訴訟，也可以根據(jù)食品消費(fèi)者的委托，代表消費(fèi)者進(jìn)行集團(tuán)訴訟”。

三是激勵(lì)消費(fèi)者參與食品安全治理工作，形成強(qiáng)大的社會(huì)合力。首先，可總結(jié)各地實(shí)踐中的有獎(jiǎng)舉報(bào)做法，并在第11條增加第2款，建議案文為：“建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于舉報(bào)屬實(shí)的，應(yīng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)金由地方各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中列支。具體獎(jiǎng)勵(lì)辦法由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定實(shí)施”。其次，為第96條2款增加最低賠償額要求。《食品安全法》第96條2款中“10倍賠償”的規(guī)定對(duì)于食品企業(yè)并不能產(chǎn)生懲戒作用。建議效法《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改實(shí)踐，與其第55條3倍賠償“金額不足500的，為500”的規(guī)定銜接，為10倍賠償金引入最低賠償額要求，以便最大限度地激勵(lì)消費(fèi)者，同時(shí)懲戒生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者。對(duì)于最低限額的確立，考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、消費(fèi)者的激勵(lì)耐性和食品市場(chǎng)的違法成本限度，以及與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的協(xié)調(diào)性，建議確定賠償金額不足1 500元的，為1 500元；針對(duì)已經(jīng)造成的損失，引入3倍賠償?shù)膬?nèi)容。

（三）監(jiān)管體制完善及制度回應(yīng)

[JP2]推動(dòng)《食品安全法》修改的直接動(dòng)因與契機(jī)是第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知[BF]》（[BFQ]國(guó)發(fā)〔2013〕14號(hào)）。

1《食品安全法》修改就是忠實(shí)地將機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案轉(zhuǎn)換為法律條文，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整與改革。這主要涉及到《食品安全法》第4條的修改?！八蛯徃濉痹诘?條針對(duì)第4條提出的修改意見(jiàn)，仍然存在以下問(wèn)題：

其一是“公安部門負(fù)責(zé)組織食品安全犯罪案件偵查工作”的規(guī)定缺乏必要性。因?yàn)閭刹槭称钒踩缸锸枪矙C(jī)關(guān)的法定職責(zé)，并與人民檢察院、人民法院共同構(gòu)成偵查、起訴、審判的司法體系，該司法體系已先于《食品安全法》存在并獨(dú)立于《食品安全法》運(yùn)行?！皣?guó)務(wù)院其他與食品安全工作相關(guān)的部門依照本法和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行相應(yīng)職責(zé)”的規(guī)定亦存在同樣問(wèn)題。這兩款都是第5條中的內(nèi)容，均可刪除。

其二是規(guī)定“國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定職責(zé)，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”，這一表述不確切?！笆称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”易引歧義，需再解釋。建議在《食品安全法》第4條3款表述的基礎(chǔ)上，按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的表述將其修改為：“國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定職責(zé)，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。

2《食品安全法》關(guān)于縱向權(quán)力的配設(shè)應(yīng)以《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)）為依據(jù)，以健全基層管理體系為中心，加快形成食品安全監(jiān)管橫向到邊、縱向到底的工作體系。

“送審稿”第6條在對(duì)《食品安全法》第5條進(jìn)行修改時(shí)，第1款的修改意見(jiàn)是非常有操作意義的，第2款的修改意見(jiàn)則缺乏必要性，建議不再修改。對(duì)于新增的第4款“縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)”，應(yīng)延伸到農(nóng)村行政村和城鎮(zhèn)社區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)“縱向到底”，建議完善為“縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村行政村和城鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)立食品安全監(jiān)管協(xié)管員，承擔(dān)協(xié)助執(zhí)法、隱患排查、信息報(bào)告、宣傳引導(dǎo)等職責(zé)”。

3“送審稿”中的一些條文帶有借修法擴(kuò)展部門職權(quán)的嫌疑。這主要集中在《食品安全法》第二章的修改意見(jiàn)中。如《食品安全法》第11條和第17條原文中的“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”的表述，既明確又周全，沒(méi)有修改之必要?！八蛯徃濉钡?2條和第18條將“有關(guān)部門”替換成“食品藥品監(jiān)督管理等部門”損害了《食品安全法》原意中的關(guān)聯(lián)性要求。若認(rèn)為十分必要，可將“有關(guān)部門”修改為“食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門”，突出食品安全監(jiān)管部門的直接關(guān)聯(lián)性。又如《食品安全法》第12條和15條中的農(nóng)業(yè)行政部門是農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的法定機(jī)構(gòu)，既為《食品安全法》第2條第2款所接受，又是《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》重申與明確的食品安全監(jiān)管部門，“送審稿”第13條和16條在對(duì)第12條和15條進(jìn)行修改時(shí)，將“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門”修改為“國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門”應(yīng)是重大疏忽，需予以改正。

這里需特別申明的是，食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定性。政府今后的工作應(yīng)主要圍繞轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、推動(dòng)監(jiān)管現(xiàn)代化來(lái)進(jìn)行。所以，《食品安全法》第103條“國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”的規(guī)定應(yīng)在本次修法活動(dòng)中予以刪除。

（四）《食品安全法》基本原則的確立

《食品安全法》修訂草案“送審稿”第3條規(guī)定：“食品安全監(jiān)督管理工作遵循預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治的原則?！边@是本次《食品安全法》修改中的一大亮點(diǎn)和食品安全法制的進(jìn)步。

1《食品安全法》原有條文中，并無(wú)基本原則或關(guān)于原則的規(guī)定，造成一般條款的缺失。

2早在20世紀(jì)初，西方法理學(xué)既已發(fā)現(xiàn)成文法的局限，認(rèn)為法律淵源除法典外，尚有生活中的法，成文法是有漏洞的，法官可以造法予以彌補(bǔ)[4]，法典的不確定性“可以通過(guò)必要的立法技術(shù)處理和立法完善工作，如在法典中引入大量的一般性基本原則、及時(shí)對(duì)法典進(jìn)行修改補(bǔ)充和加強(qiáng)立法解釋等方式獲得某種程度的緩解和弱化”[5]269。其中，基本原則作為克服成文法局限的工具，也漸成共識(shí)[6]。

3在食品安全法領(lǐng)域，在建設(shè)技術(shù)性和可操作性的具體規(guī)范體系時(shí)，一直面臨著標(biāo)準(zhǔn)疏漏（如三聚氰胺、塑化劑等無(wú)標(biāo)準(zhǔn)限量和檢測(cè)方法）和規(guī)范殘缺（如保健食品規(guī)范、食品包裝材料規(guī)范、回收食品后處理規(guī)范）等問(wèn)題，并因此而飽受指責(zé)。這些問(wèn)題有的是成文法固有局限性，有的是食品技術(shù)不斷發(fā)展帶來(lái)的新問(wèn)題。應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題，確立食品安全基本原則，明確一般條款的作用，將是最為簡(jiǎn)捷有效的辦法。也正是在這個(gè)意義上講，《食品安全法》修訂草案“送審稿”的第3條是一大亮點(diǎn)。

4《食品安全法》修訂草案“送審稿”第3條的規(guī)定，大有可商榷之處：其一，《食品安全法》不僅是（更不主要是）監(jiān)管法，食品安全技術(shù)法規(guī)和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范都是食品安全法制的支柱。所以，將基本原則限定在“食品安全監(jiān)督管理工作”中是不全面的。其二，食品安全應(yīng)遵循的基本原則是什么？這確實(shí)是一個(gè)需要專門深入系統(tǒng)研究的課題。筆者主張從中外食品安全法的理念和制度追求中抽象提煉出“禁止不安全食品”為基本原則，“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治”則是為實(shí)現(xiàn)“禁止不安全食品”而構(gòu)建的制度屏障。建議將第3條修改為：“食品安全活動(dòng)必須遵循禁止不安全食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)的基本原則，推行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制和社會(huì)共治?！?/p>

二、《食品安全法》的角色定位

（一）《食品安全法》的范式及中國(guó)的選擇

《食品安全法》在食品安全法律法規(guī)體系中的角色定位問(wèn)題，其實(shí)是指它在食品安全領(lǐng)域內(nèi)是處于“基本法”的地位，還是它僅僅是該領(lǐng)域內(nèi)的一部重要法律。這一問(wèn)題將影響到《食品安全法》內(nèi)容修改的寬度和制度構(gòu)建的深度，其實(shí)質(zhì)是選擇與建構(gòu)食品安全法律法規(guī)體系的路徑依賴問(wèn)題。目前，中國(guó)的現(xiàn)狀是《食品安全法》相對(duì)于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，兩者之間為平行關(guān)系。根據(jù)《食品安全法》第2條第2款的要求，有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問(wèn)題，除“制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品信息”需遵守《食品安全法》規(guī)定外，其他的均應(yīng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

考察世界各國(guó)食品安全法制發(fā)展的情況可以發(fā)現(xiàn)，《食品安全法》的范式主要有歐陸范式和英美范式兩種，前者源自羅馬，后者則來(lái)自盎格魯—撒克遜的民族發(fā)展。由于英國(guó)向歐盟食品安全法看齊，目前的盎格魯—撒克遜范式主要以美國(guó)為代表。這兩大范式的基本特征和區(qū)別在于：在食品與藥品的關(guān)系上，歐陸范式持分別調(diào)整的立場(chǎng)，而美國(guó)范式則有統(tǒng)一監(jiān)管的趨向；在食品類別中，對(duì)于天然食用農(nóng)產(chǎn)品和加工食品，歐陸范式堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)整的立法原則，而美國(guó)范式則又堅(jiān)持分別調(diào)整的立法選擇[7]。正是基于此，美國(guó)和歐盟的食品安全法范式各有其價(jià)值。

美國(guó)范式是以FDA（美國(guó)食品和藥物管理局）為中心，在歷史發(fā)展中逐步累積而成，每一部法律都是食品安全領(lǐng)域內(nèi)的重要法律，但都不是食品安全的基本法。以加工食品為例，1906年的《純凈食品藥品法》是借助小說(shuō)《叢林》的推動(dòng)才得以通過(guò)的，此前在強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的作用下，該法案曾被參議院兩次否決。1938年的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》則是對(duì)《純凈食品藥品法》漏洞的彌補(bǔ)和制度性發(fā)展——但這一成功是以“萬(wàn)能磺胺”事故造成107人死亡為推手的——該法案奠定了美國(guó)食品安全法的核心?！?11”事件發(fā)生后，美國(guó)政府基于食品反恐和食品安全雙重控制的需求，才放棄擬通過(guò)修正案對(duì)1938年立法加以完善的做法，于2002年通過(guò)了《生物反恐法》。2009年通過(guò)的《美國(guó)2009年食品安全加強(qiáng)法案》旨在提高全球市場(chǎng)的食品安全，而2011年通過(guò)的《FDA食品安全現(xiàn)代法案》旨在提高防御食品安全問(wèn)題的能力，提高進(jìn)口食品的安全性。近年來(lái)，美國(guó)食品安全法律的發(fā)展已經(jīng)推進(jìn)到了世界食品安全法意義的新階段。

在歐盟范式下，歐盟設(shè)計(jì)并制定了《食品安全基本法》統(tǒng)領(lǐng)食品、食品關(guān)聯(lián)品和食品添加劑，對(duì)于食品安全實(shí)行統(tǒng)一調(diào)整。歐洲議會(huì)和理事會(huì)以歐盟《食品安全綠皮書(shū)》（1997年）和《食品安全白皮書(shū)》（2000年）為基礎(chǔ)，于2002年1月制定了178/2002（EC）號(hào)法規(guī)，即《食品安全基本法》，并于2004年4月29日公布了四項(xiàng)補(bǔ)充法規(guī)，包括852/2004（EC）號(hào)法規(guī)即《食品衛(wèi)生條例》，853/2004（EC）號(hào)法規(guī)即《供人類消費(fèi)的動(dòng)物源性食品具體衛(wèi)生規(guī)定》，854/2004（EC）號(hào)法規(guī)即《供人類消費(fèi)的動(dòng)物源性食品的官方控制組織細(xì)則》，821/2004（EC）號(hào)法規(guī)即《確保符合食品飼料法、動(dòng)物健康及動(dòng)物福利規(guī)定的官方控制》?！俺诉@些基礎(chǔ)性的規(guī)定，歐盟分別在食品衛(wèi)生、人畜共患病、動(dòng)物副產(chǎn)品、殘留和污染等，對(duì)公共衛(wèi)生有影響的動(dòng)物疫病進(jìn)行控制和根除，對(duì)食品標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留、食品添加劑、食品接觸材料和轉(zhuǎn)基因食品等方面，制定了具體的要求?！盵8]歐盟有大量的單行法律和技術(shù)法規(guī)承接并落實(shí)基本法，針對(duì)具體食品和相關(guān)技術(shù)要求實(shí)施個(gè)別調(diào)整，從而構(gòu)筑了歐盟食品安全法的統(tǒng)一調(diào)整、分類規(guī)范的科學(xué)體系。

上述兩種范式都不能夠完全適用于中國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的建構(gòu)。首先，美國(guó)食品安全法的范式形成，是在一百多年的時(shí)間內(nèi)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和食品安全問(wèn)題不斷出現(xiàn)而立法持續(xù)不斷回應(yīng)的結(jié)果。對(duì)于中國(guó)而言，我們是在三十多年改革、發(fā)展的騰躍過(guò)程中孕育，最近十年才凸現(xiàn)并且必須現(xiàn)在就予以解決的問(wèn)題，具有很強(qiáng)的緊迫性。所以，中國(guó)食品安全監(jiān)管體制雖然向美國(guó)學(xué)習(xí)，但在法律法規(guī)體系的選擇與建設(shè)上，卻必須另辟蹊徑。其次，歐盟食品安全法范式也曾經(jīng)是中國(guó)食品安全法制定過(guò)程中學(xué)習(xí)、借鑒的重要對(duì)象，但立法者在選擇與設(shè)計(jì)上最終沒(méi)有接受歐盟的設(shè)計(jì)范式。今日中國(guó)的《食品安全法》修改，客觀上也就只是在制度與理念上借鑒歐盟食品安全法，而不可能在范式上套用歐盟模式。最后，既然現(xiàn)有的范式具有強(qiáng)烈的“鎖入（lock in）（一種解決方案，一旦達(dá)到，就很難再?gòu)闹凶叱鰜?lái)）效應(yīng)[9]，那么中國(guó)《食品安全法》的一個(gè)理性選擇就是走自我創(chuàng)新與完善之路，確立新范式，賦予《食品安全法》統(tǒng)領(lǐng)食品安全領(lǐng)域的“基本法”角色，向法典化發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)法典邏輯的普遍性自洽、一般概括性制度自足和規(guī)范原則與規(guī)則的和諧一致。

（二）《食品安全法》是食品安全領(lǐng)域的基本法

賦予《食品安全法》統(tǒng)領(lǐng)食品安全領(lǐng)域基本法的角色，必然面臨著理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)。在理論上，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為法典成立的標(biāo)準(zhǔn)與劃分部門法的標(biāo)準(zhǔn)和原則大體一致，涉及單個(gè)主題或某個(gè)方面事項(xiàng)的專門性法律不宜編入法典，只能以單行法的形式出現(xiàn)[5]303-304。在實(shí)踐上，需要重新界定《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的關(guān)系。

在風(fēng)險(xiǎn)已成為今日社會(huì)之基本特征的情況下，如何實(shí)施質(zhì)量與安全的技術(shù)控制和法律控制，是人類社會(huì)正面臨的一項(xiàng)前所未有的挑戰(zhàn)。已有的法律體系和法學(xué)理論在這方面多處于內(nèi)容缺失狀態(tài)，我們只能以積極的、開(kāi)放的、建設(shè)性的立場(chǎng)和原則來(lái)進(jìn)行制度建構(gòu)和理論革新。正是基于這種認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，《食品安全法》因具有全球性、技術(shù)性、長(zhǎng)期性和公共性特征，不管其部門法性質(zhì)如何，它都應(yīng)獲得法典化的表達(dá)形式并具有法典的權(quán)威效力。在法制實(shí)踐中，應(yīng)將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》由《農(nóng)業(yè)法》的特別法、《食品安全法》的“兄弟法”和關(guān)聯(lián)法轉(zhuǎn)變成調(diào)整與保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的特別法，接受《食品安全法》和《農(nóng)業(yè)法》的共同指導(dǎo)與約束?！妒称钒踩ā吩?條第2款的規(guī)定必須修改——“送審稿”的這一立場(chǎng)是正確的。對(duì)于如何修改才能體現(xiàn)《食品安全法》的基本法地位，“送審稿”的意見(jiàn)是修改第2條第2款的但書(shū)部分，將“但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定”，概括規(guī)定為“但本法另有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定”?！八蛯徃濉钡闹髦茧m然是好的，但其透露出來(lái)的信息有違原第2條第2款的本意，且可能會(huì)加劇新形勢(shì)下食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突，增加修法的阻力。所以，本文建議，以增加《食品安全法》兜底式適用條款的被動(dòng)方式，凸現(xiàn)《食品安全法》在填補(bǔ)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》漏洞方面的作用，實(shí)現(xiàn)《食品安全法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品安全的統(tǒng)領(lǐng)作用。建議案文為：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息和其他《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定。”

（三）《食品安全法》的邏輯普遍性自洽

從結(jié)構(gòu)上講，目前《食品安全法》10章制的體例應(yīng)予以維護(hù)，應(yīng)在不傷及法律筋骨架構(gòu)的情況下，通過(guò)修改完善細(xì)節(jié)來(lái)促使《食品安全法》實(shí)現(xiàn)邏輯自洽。目前，完善《食品安全法》的邏輯自洽應(yīng)主要圍繞第99條法定定義展開(kāi)，通過(guò)強(qiáng)化概念的邏輯力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)第99條規(guī)定的11項(xiàng)法定定義，其重要性恰如博登海默所言，“概念乃是解決問(wèn)題所必需的，必不可少的工具。沒(méi)有限定的概念，我們便不能清楚的、理智的思考法律問(wèn)題”[10]。已有的《食品安全法》第99條的11項(xiàng)法定定義能夠滿足解決食品安全問(wèn)題“所必需的”即最低要求嗎，能夠讓我們“清楚的、理智的”思考食品安全法律問(wèn)題嗎？答案是值得懷疑——這與“送審稿”的判斷基本一致?！八蛯徃濉苯ㄗh在法定用語(yǔ)中增加保健食品、餐飲服務(wù)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流共5個(gè)方面的定義。筆者對(duì)此表示贊同，但這還不夠，“滿足實(shí)踐需要”應(yīng)是衡量法定用語(yǔ)寬度的鐵律。

從“所必需的”角度看，第99條規(guī)定的11項(xiàng)法定定義和“送審稿”新增的5項(xiàng)定義，并不能滿足實(shí)踐中食品安全問(wèn)題的治理。目前，比較急迫的是應(yīng)增加針對(duì)《食品安全法》第28條1款1項(xiàng)和《刑法》“生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪”中的“有毒有害物質(zhì)”的定義和“回收食品”的定義。其中，對(duì)于“有毒有害物質(zhì)”，根據(jù)《食品安全法》第28條和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條的規(guī)定，本文建議案文為：“科學(xué)技術(shù)已經(jīng)證明對(duì)人身健康和生命安全具有不合理的危害不適宜于食品的物質(zhì)，或法律明確禁止在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中使用的種子、非食用原料、非法添加物和農(nóng)藥、獸藥等可能危害人身健康和生命安全的物質(zhì)，為有毒有害物質(zhì)”。對(duì)于“回收食品”，根據(jù)已有的研究[11]，建議案文為：“具有食品形態(tài)和食用功能，被收回、回收或在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所作為食品、食品原料重新加工、制作或標(biāo)識(shí)的食品”。

從“清楚的、理智的”角度來(lái)思考食品安全問(wèn)題，建議完善“食品”和“食品添加劑”兩項(xiàng)已有定義。一方面，近年來(lái)發(fā)生的“白酒塑化劑事件”“農(nóng)夫山泉地方標(biāo)準(zhǔn)事件”說(shuō)明，白酒必須遵守食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)的要求和標(biāo)簽法規(guī)的管制，而水尤其是生活飲用水不能因其供給的公共性而脫離《食品安全法》，并成為法律適用的盲點(diǎn)。所以，建議對(duì)第99條規(guī)定的“食品”定義，通過(guò)增加類型列舉將其范圍擴(kuò)展至酒、水、煙和口香糖，強(qiáng)化法律的覆蓋面和適用性。另一方面，考慮到《食品安全法》規(guī)制的主體是食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，并不包括家庭食品制作和消費(fèi)。所以，建議增加“用于銷售的”作為限定詞，以免引起家庭成員間或親戚朋友間的食品糾紛。綜上，建議案文為：“食品，指用于銷售的各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，包括酒、水、煙和口香糖，但是不包括以治療為目的的物品”。對(duì)于“食品添加劑”的定義，目前第99條規(guī)定的僅是一個(gè)專業(yè)性的技術(shù)定義，符合科技主義的要求，但缺乏法律對(duì)添加劑的應(yīng)有的謹(jǐn)慎態(tài)度和導(dǎo)引性立場(chǎng)?？紤]到技術(shù)發(fā)展的非理性和中國(guó)食品添加劑在實(shí)際應(yīng)用中的問(wèn)題，建議將《食品安全法》第45條規(guī)定的“技術(shù)上確有必要”和“安全可靠”的要件，納入第99條法定定義中，以保持《食品安全法》前后規(guī)定的協(xié)調(diào)一致，堵塞法律適用技術(shù)上的可能漏洞。建議案文為：“食品添加劑，指為改善食品品質(zhì)和色、香、味以及防腐、保鮮和加工工藝需要且技術(shù)上確有必要并證明安全可靠而加入食品中的人工合成或天然物質(zhì)?！?

（四）《食品安全法》的一般概況性制度自足

制度自足是基本法應(yīng)有的特征。我國(guó)現(xiàn)有的《食品安全法》在這方面是有“謙讓”的。

根據(jù)中國(guó)刑事立法政策，關(guān)于犯罪與刑罰的規(guī)定首先是由刑法典來(lái)承擔(dān)的。所以，《食品安全法》第98條“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，在實(shí)施之后近兩年的時(shí)間，是依賴于《刑法修正案（八）》而得到制度滿足的[ZW（DY]

2011年2月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《刑法修正案（八）》，在第24、25和49條中，回應(yīng)《食品安全法》的規(guī)定和實(shí)踐的需求，對(duì)《刑法》第143、144和408條的規(guī)定，進(jìn)行修改和補(bǔ)充，確立了生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)罪，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪和食品監(jiān)管瀆職罪。

[ZW）]?！妒称钒踩ā穼?duì)此的規(guī)定可不作修改。最新修訂草案“送審稿”對(duì)第九章有關(guān)法律責(zé)任的修改中，為第85條、86條、88條、93條、95條修改配設(shè)的“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，皆為對(duì)第98條的重述，可刪去。相比而言，第96條第1款“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”的規(guī)定，則部分陷入了循環(huán)無(wú)著的困境。

考察中國(guó)現(xiàn)行立法政策，對(duì)于賠償責(zé)任，并不要求統(tǒng)一規(guī)定在民法典或具有民法典性質(zhì)的立法中，各關(guān)聯(lián)法如《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》對(duì)于損害賠償均是通過(guò)自我規(guī)定實(shí)現(xiàn)制度自足的。這也得到了《侵權(quán)責(zé)任法》的支持，其第5條宣稱：“其他法律對(duì)侵權(quán)責(zé)任另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”。所以，對(duì)于立法政策并不要求謙讓的賠償責(zé)任方面，《食品安全法》要立足制度自足。

現(xiàn)有《食品安全法》第96條第1款隱含著下列五種可能情況：一是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者給消費(fèi)者造成損害的賠償責(zé)任；二是市場(chǎng)舉辦者和柜臺(tái)出租者因未盡法定義務(wù)而對(duì)消費(fèi)者造成損害所需承擔(dān)的連帶責(zé)任；三是虛假?gòu)V告中的食品推薦者對(duì)消費(fèi)者造成損害而承擔(dān)的連帶責(zé)任；四是社會(huì)多元參與過(guò)程中因過(guò)錯(cuò)而對(duì)食品企業(yè)造成損害的賠償責(zé)任；五是因國(guó)家監(jiān)管不當(dāng)而對(duì)企業(yè)造成損害的賠償責(zé)任。在這五種情況下，第四種適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任，第五種適用國(guó)家賠償責(zé)任，都有具體法律承接。這里，可以認(rèn)為第96條第1款的宣示與導(dǎo)引功能得到承接與實(shí)現(xiàn)。而在前三種情況下，因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品和有毒有害的食品而給消費(fèi)者造成人身、財(cái)產(chǎn)和其他損害的，如何進(jìn)行賠償？在依第96條第1款的宣示和導(dǎo)引指向《侵權(quán)責(zé)任法》后[BF]，《[BFQ]侵權(quán)責(zé)任法》中最接近《食品安全法》立法意旨和追求的是第五章“產(chǎn)品責(zé)任”中的第47條的規(guī)定：“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償”。

那么，什么是懲罰性賠償？受害人請(qǐng)求權(quán)中“請(qǐng)求相應(yīng)”的依據(jù)在哪？如果將裁量權(quán)毫無(wú)指引原則和邊界地授予司法，立法政策就會(huì)因缺位而失去正當(dāng)性。 “結(jié)石娃娃事件”后續(xù)處理暴露出來(lái)的政府糾結(jié)、受害人不滿和法治缺位的情況，再一次提醒并告誡人們：“權(quán)利就是由受到法律保護(hù)的一種利益”[12]。倘若最終是消費(fèi)者利益受損，而造成這種損害的原因是法律規(guī)定的不明，那么法律也就失去了“善”、遠(yuǎn)離了“良”。筆者建議在《食品安全法》第96條中增加一款懲罰性賠償責(zé)任的內(nèi)容作為第二款，而第二款順位為第三款，建議案文為：“消費(fèi)者為嬰幼兒等特定人群的，可以依據(jù)前款規(guī)定請(qǐng)求5倍以上的賠償金。消費(fèi)者對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有毒有害食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，可以依據(jù)前款規(guī)定請(qǐng)求3倍以上5倍以下的賠償金。本款賠償金除法律規(guī)定者外，應(yīng)包括精神損害賠償”。

制度自足還要求《食品安全法》在修改時(shí)應(yīng)對(duì)制度空白點(diǎn)、制度盲區(qū)予以關(guān)注和補(bǔ)充，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)中屬于技術(shù)法規(guī)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)在此領(lǐng)域起步稍晚，從現(xiàn)有的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定整合并統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這一進(jìn)程至少需要7-10年的時(shí)間。在此期間，食品安全情勢(shì)會(huì)有新的變化，食品法典會(huì)有新的技術(shù)規(guī)程和檢驗(yàn)方法。如何避免食品安全標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐脫節(jié)，并縮小與世界發(fā)展水平之間的差距，是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定而國(guó)際食品法典有規(guī)定的，可以適用國(guó)際食品法典的規(guī)定。這是近20年來(lái)國(guó)際社會(huì)發(fā)展的一大趨勢(shì)。歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織一直通過(guò)采用雙標(biāo)號(hào)的辦法等同采用ISO和IEC的一些標(biāo)準(zhǔn)，南非更是通過(guò)立法機(jī)構(gòu)以決議的形式等同采用國(guó)際衛(wèi)生組織制定的《國(guó)際衛(wèi)生條例[BF]》（[BFQ]第五版）。在WTO中的TBT協(xié)定、SPS協(xié)定和爭(zhēng)端解決程序?qū)?guó)際食品法典（CAC）和ISO、IEC作為TBT和SPS領(lǐng)域內(nèi)爭(zhēng)端解決的三大咨詢機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)基準(zhǔn)的情況下，引用CAC成果來(lái)彌補(bǔ)中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的缺失，將國(guó)際食品法典有條件地國(guó)內(nèi)化，既是TBT協(xié)定中“如需制定技術(shù)法規(guī)，而有關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在或即將制定，則各成員應(yīng)使用這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或其中的相關(guān)部分作為其技術(shù)法規(guī)的基礎(chǔ)”的規(guī)定對(duì)成員國(guó)的約束性要求的體現(xiàn)，也符合國(guó)際食品安全發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，同時(shí)也有助于推動(dòng)中國(guó)參加國(guó)際食品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)。

（五）《食品安全法》的法律體系建設(shè)

《食品安全法》在承擔(dān)食品安全領(lǐng)域基本法的角色時(shí)，必須統(tǒng)籌考慮食品安全法律法規(guī)和規(guī)章體系內(nèi)及規(guī)范之間的和諧一致問(wèn)題。對(duì)此，除適用特別法優(yōu)先于一般法的原則外，作為一般法的《食品安全法》自身，還必須具有一般法的嚴(yán)密性、公正性和統(tǒng)領(lǐng)性。

就嚴(yán)密性而言，《食品安全法》應(yīng)做到疏而不漏。如對(duì)于寧夏、山西、陜西、河南等省區(qū)制定實(shí)施的清真食品管理的地方法規(guī)，在《食品安全法》中就找不到上位法的依據(jù)。為此，建議《食品安全法》第102條中增加一款“清真食品管理，各省市自治區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)的民族狀況，依照本法規(guī)定，制定地方法規(guī)”的內(nèi)容。

就公正性而言，《食品安全法》作為普通法，在食品類型和監(jiān)管領(lǐng)域等方面，從食品安全標(biāo)準(zhǔn)和制度適應(yīng)上，都應(yīng)一律平等適用，絕不應(yīng)向特殊利益者及壟斷利益集團(tuán)讓步。所以，在鐵道部被撤銷中國(guó)鐵路總公司成立之后，《食品安全法》第102條第1款“鐵路運(yùn)營(yíng)中食品安全的管理辦法由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依照本法制定”的內(nèi)容應(yīng)予廢除，因?yàn)槭跈?quán)經(jīng)營(yíng)者自己行使具有公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)來(lái)監(jiān)管自己，等同于沒(méi)有監(jiān)管?；疖嚥蛷d上油條保質(zhì)期可以達(dá)幾個(gè)月的事例也從反面證明了這一點(diǎn)?！八蛯徃濉睂?duì)第102條第1款的修改不僅沒(méi)有取消和刪除鐵路壟斷企業(yè)的特權(quán)，反而進(jìn)一步將此類特權(quán)擴(kuò)大到航空企業(yè)，這不能不說(shuō)是一個(gè)倒退。

就統(tǒng)領(lǐng)性而言，《食品安全法》應(yīng)在技術(shù)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面和法律規(guī)制方面確立不容挑戰(zhàn)的地位。也就是說(shuō)，中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或銷售的食品，不管是國(guó)產(chǎn)的還是進(jìn)口的，也不管是有許可證的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)還是小作坊小攤販類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，均應(yīng)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)適用上保持一致性，在法律規(guī)制的底線（賠償責(zé)任的條件及性質(zhì)）上保持一致性。為此，建議《食品安全法》第29條第3款在“無(wú)毒、無(wú)害”之后，插入一句“符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求”，作為食品安全中城鄉(xiāng)一體、品種一體、消費(fèi)一體即市場(chǎng)安全一體的保障性內(nèi)容；建議《食品安全法》第101條修改為“乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全適用本法。對(duì)于監(jiān)督管理，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。除對(duì)于食品安全監(jiān)督管理，因其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的要依照其規(guī)定執(zhí)行外，其他均應(yīng)遵守《食品安全法》的要求。

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