上海市浦東新區(qū)非法行醫(yī)現(xiàn)況調(diào)查

劉 艷 曹 瑜 胡爾瑋 陳曉玲

上海市浦東新區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，上海，200136

“非法行醫(yī)”是指所有不符合國家有關(guān)醫(yī)療執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的法律法規(guī)和規(guī)章的行醫(yī)行為[1]?！胺欠ㄐ嗅t(yī)”有“廣義”和“狹義”兩種解釋，本文所說的“非法行醫(yī)”僅限于自然人或者法人在未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》條件下擅自開展診療活動，也就是狹義的“非法行醫(yī)”。非法行醫(yī)不僅擾亂了醫(yī)療服務(wù)市場秩序，而且嚴(yán)重威脅人民群眾的身體健康和就醫(yī)安全。為嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)，保障醫(yī)療安全，自2007年起上海市政府連續(xù)多年將打擊非法行醫(yī)工作(簡稱“打非”工作)列入市政府平安建設(shè)實(shí)事項(xiàng)目。2013年9月27日，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會等6部門聯(lián)合制定的《進(jìn)一步整頓醫(yī)療秩序打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動方案》，對打非工作提出了更高的要求。浦東新區(qū)是上海市主要的人口導(dǎo)入地區(qū)，外來流動人口眾多，在浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)及其周邊街鎮(zhèn)范圍內(nèi)，本地人口與外來人口比重甚至出現(xiàn)了倒掛的現(xiàn)象，這為非法行醫(yī)的存在提供了“土壤”。本文通過了解上海市浦東新區(qū)非法行醫(yī)的現(xiàn)況以及打非工作所需人力資源，為有效開展打非工作提供依據(jù)。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

2010-2012年間，采用普查的方法，對在上海市浦東新區(qū)活動的非法行醫(yī)點(diǎn)現(xiàn)況進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容包括非法行醫(yī)的地域、籍貫、專業(yè)、行醫(yī)者的資質(zhì)情況等，同時調(diào)查了浦東新區(qū)衛(wèi)生局和衛(wèi)生監(jiān)督所連續(xù)3年打擊非法行醫(yī)的工作情況，在對上述資料分析的基礎(chǔ)上，對打擊非法行醫(yī)整個過程所需人力資源進(jìn)行估算。

1.2 統(tǒng)計(jì)方法

本次調(diào)查收集的問卷由專人錄入SPSS建立的數(shù)據(jù)庫，并使用SPSS 20.0進(jìn)行描述性分析與測算。

2 結(jié)果

2.1 浦東新區(qū)非法行醫(yī)一般情況

2.1.1 浦東新區(qū)2010-2012年打擊非法行醫(yī)狀況總體情況。2010-2012年連續(xù)3年打擊非法行醫(yī)的主要數(shù)據(jù)，如表1所示。

表1 2010年-2012年浦東新區(qū)打擊非法行醫(yī)數(shù)據(jù)

2.1.2 非法行醫(yī)區(qū)域分布與專業(yè)分布。隨機(jī)選擇2010-2012年中的某一月，當(dāng)月共調(diào)查非法行醫(yī)點(diǎn)448戶，對448戶非法行醫(yī)的區(qū)域、專業(yè)特征進(jìn)行了分析，非法行醫(yī)農(nóng)村地區(qū)多發(fā)，且主要為內(nèi)科。見表 2-3。

表2 浦東新區(qū)非法行醫(yī)區(qū)域分布與專業(yè)分布

注：χ2=46.976，P<0.01。

表3 浦東新區(qū)非法行醫(yī)街鎮(zhèn)分布(排名前6位街鎮(zhèn))

2.1.3 非法行醫(yī)者籍貫分布。當(dāng)月調(diào)查到的448戶非法行醫(yī)中，有269戶具有確切籍貫，對其戶籍及戶籍與行醫(yī)科目的相關(guān)性進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)來自不同地區(qū)的非法行醫(yī)者行醫(yī)科目構(gòu)成不同。排在前四位的籍貫地區(qū)為江西、安徽、河南和江蘇，見表4-5。

表4 浦東新區(qū)非法行醫(yī)戶籍分布

表5 浦東新區(qū)非法行醫(yī)者籍貫與行醫(yī)科目分析

注：χ2=196.961，P<0.01。

2.1.4 非法行醫(yī)者的資質(zhì)情況分布。當(dāng)月調(diào)查到的448戶非法行醫(yī)中，有52戶被查實(shí)，對查實(shí)的非法行醫(yī)者的個人資質(zhì)情況進(jìn)行了分析，結(jié)果顯示絕大多數(shù)非法行醫(yī)者無任何醫(yī)學(xué)背景。見表 6。

表6 浦東新區(qū)非法行醫(yī)者資質(zhì)情況分布

2.2 非法行醫(yī)案件分析

2.1.1 非法行醫(yī)致死致殘案件分析。2010-2012年浦東新區(qū)共發(fā)生非法行醫(yī)致人死亡案件14起，其中13起發(fā)生在輸液過程中或輸液治療后，占全部案件的92.9%，有1起為服用自制中藥制劑后引起的患者死亡。

2.1.2 “行刑銜接”案件分析?！靶行蹄暯印庇址Q“兩法銜接”，是行政執(zhí)法和刑事司法相銜接的簡稱, 指的是檢察機(jī)關(guān)會同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的為防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象發(fā)生, 及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制[2]。本文所說的“行刑銜接”是指根據(jù)2008 年5 月施行的《最高人民法院關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重案件，作為應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任五種情形之一：“非法行醫(yī)被衛(wèi)生行政部門行政處罰兩次以后, 再次非法行醫(yī)的情形”。2010-2012年浦東新區(qū)共完成此類案件52件，對52件“行刑銜接”案件的行醫(yī)科目進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，有37件為內(nèi)科，占71.2%，14件為牙科，占26.9%，1件為中醫(yī)，占1.9%，對“行刑銜接”非法行醫(yī)者的戶籍進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，前四位的省份為安徽、江西、河南、江蘇，與根據(jù)非法行醫(yī)的普查情況對非法行醫(yī)科目及戶籍進(jìn)行分析的結(jié)果基本一致。

2.3 打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動的人力資源需求分析

2.3.1 打非工作人時調(diào)查。根據(jù)浦東新區(qū)非法行醫(yī)的現(xiàn)況以及浦東新區(qū)衛(wèi)生局和衛(wèi)生監(jiān)督所10個中隊(duì)打非過程中的人力平均投入情況調(diào)查，對打非工作的人力耗費(fèi)情況進(jìn)行了估算，估算情況如表7所示。

表7 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所查處1例無證行醫(yī)案件所耗費(fèi)的人時測算調(diào)查

注：*表內(nèi)所有數(shù)字均以“人時”為單位計(jì)算；行刑銜接包括聯(lián)合調(diào)查、各種筆錄、移送書制作、移送等；申請強(qiáng)制執(zhí)行包括催告、送達(dá)、申請材料、審批、法院等環(huán)節(jié)。

2.3.2 打非工作人時測算。根據(jù)2010-2012連續(xù)三年浦東新區(qū)打擊非法行醫(yī)的平均數(shù)字估算打非工作人力資源的耗費(fèi)情況。①全年排摸無證行醫(yī)點(diǎn)約886戶次，需耗費(fèi)886件×3人時/件=2658人時；②全年處罰無證行醫(yī)案件324戶次，需耗費(fèi)324件×26人時/件=8424人時.③全年司法移送無證行醫(yī)案件約17件，需耗費(fèi)17件×13.8人時/件=235人時。④全年向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行無證行醫(yī)案件約200件，需耗費(fèi)200件×12.5人時/件=2500人時；⑤全年打非總?cè)藭r測算：2658+8424+235+2500=13817人時按每名監(jiān)督員每天工作8小時，全年250個工作日計(jì)算滿負(fù)荷工作(未除去節(jié)假日、公休及婚、產(chǎn)假等)：打非工作需要的監(jiān)督員數(shù)：13817/250/8=7人。

2.3.3 單個案例工作人時測算。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，一個完整的非法行醫(yī)的案件從排摸到最終申請行政強(qiáng)制平均需耗時55.3人時，而在實(shí)際工作中，由于非法行醫(yī)采取了隱蔽、反復(fù)等手段，檢查人員常常會因?yàn)闊o法獲得證據(jù)而無功而返。據(jù)調(diào)查，一個非法行醫(yī)點(diǎn)平均需要檢查3.2次，才能立案處罰一次，而一個非法行醫(yī)的行刑銜接案件從第一次立案到最終移送平均耗時13.6個月。

3 討論

3.1 非法行醫(yī)具有專業(yè)、地域聚集性

本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)城市地區(qū)非法行醫(yī)點(diǎn)較少；農(nóng)村地區(qū)非法行醫(yī)點(diǎn)較多。城市地區(qū)以牙科為主，而農(nóng)村地區(qū)以內(nèi)科為主，非法行醫(yī)的區(qū)域分布與專業(yè)分布經(jīng)檢驗(yàn)差別具有顯著性(P<0.01),非法行醫(yī)者來源前四位的省市分別為江西、安徽、河南和江蘇，從事牙科非法行醫(yī)者絕大部分來自江西，而從事內(nèi)科非法行醫(yī)者以安徽、河南籍居多，而非法行醫(yī)者的戶籍與專業(yè)分布經(jīng)檢驗(yàn)差別也具有顯著性(P<0.01)。絕大多數(shù)的非法行醫(yī)者不具有任何醫(yī)學(xué)背景，僅有一小部分具有醫(yī)師資格、鄉(xiāng)村醫(yī)師資格。由此可見，非法行醫(yī)具有一定的地域聚集性、專業(yè)聚集性。因此，在打擊非法行醫(yī)時要根據(jù)這些特點(diǎn)，增強(qiáng)針對性。

3.2 不同科目的非法行醫(yī)危害性有所不同

非法行醫(yī)主要集中在兩大診療科目：內(nèi)科和牙科，內(nèi)科主要從事常見疾病的診療，以輸液治療為主，牙科主要開展拔牙、鑲牙等診療活動，對2010年-2012年非法行醫(yī)致死致殘案件分析的結(jié)果顯示，絕大部分的致死案例均發(fā)生在輸液治療的過程中或輸液治療之后，由于非法行醫(yī)的藥品來源復(fù)雜，無法保證藥品質(zhì)量，更無法保證用藥的安全姓[3]，一旦發(fā)生輸液反應(yīng)之后又缺乏有效的搶救措施，由此可見看出內(nèi)科診療且以輸液為主要治療手段的非法行醫(yī)相對其他科目的非法行醫(yī)具有更大的危害性[4]。因此需加大對此類危害性大的非法行醫(yī)行為。

3.3 “行刑銜接”具有威懾力，但仍需加大打擊力度，理順“行刑”移送機(jī)制

2010-2012年，浦東新區(qū)共通過“行刑銜接”移送案件52件，將因非法行醫(yī)被衛(wèi)生行政部門行政處罰兩次后再次非法行醫(yī)的行醫(yī)者依法移交司法處理，這對非法行醫(yī)者具有很強(qiáng)的威懾力，但每年17.33件的“行刑銜接”移送案件相對于平均每年324.33件的行政處罰案件數(shù)仍顯得力度不足。這一方面是由于非法行醫(yī)越來越隱蔽，發(fā)現(xiàn)越來越困難，另外一方面的原因是目前“行刑銜接”的移送機(jī)制不夠完善，衛(wèi)生行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)沒有建立起覆蓋所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、統(tǒng)一高效的銜接工作機(jī)制[5]。

3.4 打擊非法行醫(yī)的人力資源配備相對不合理

打擊非法行醫(yī)是衛(wèi)生監(jiān)督日常工作之一，2010-2012年平均每年出動衛(wèi)生監(jiān)督人員2033.00人次，其他人員1167.67人次，開展聯(lián)合執(zhí)法107.67次，在打擊非法行醫(yī)工作上投入了大量的人力物力。雖然“打非”工作過程和步驟相對簡單，但隨著“打非”工作不斷深入，非法行醫(yī)人員躲避和對抗行政執(zhí)法，給監(jiān)管工作帶來了一定的難度。根據(jù)理想狀態(tài)下的測算，全年打非工作需要7名監(jiān)督員每天工作8小時，常年無休才能完成，而這種理想狀態(tài)是無法實(shí)現(xiàn)的。同時，打非工作僅僅是衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)的眾多工作職責(zé)之一，但打非整個過程的人力資源消耗相對較多，這給相對配備不足的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源提出了極大的挑戰(zhàn)[3]。

針對非法行醫(yī)的特點(diǎn)以及衛(wèi)生監(jiān)督工作的現(xiàn)況，做好打非工作，建議從以下幾方面加強(qiáng)。①強(qiáng)化街鎮(zhèn)在“打非”工作中屬地化管理的職責(zé)[3]，對無證行醫(yī)相關(guān)信息的收集和動態(tài)監(jiān)測工作必須以居委會和村委會為主，其他有關(guān)部門配合，及時向衛(wèi)生監(jiān)督部門報(bào)告。②房管部門、公安、工商、藥監(jiān)等部門應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工，各司其職，做好房屋租賃、外來人口、藥品器械的管理[6]。③理順行刑銜接機(jī)制，加大行刑銜接力度，提高打非工作的威懾力。④適當(dāng)借力，發(fā)揮基層衛(wèi)生協(xié)管員的作用，提高非法行醫(yī)查處的速度與效率。

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